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Articles avec #finances publiques tag

La situation et les perspectives des finances publiques :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Un déficit toujours élevé et une dette publique qui continue de croître

Le déficit public s’est établi à 3,4 points de PIB en 2016, en baisse de 0,2 point par rapport à 2015, après une baisse de 0,4 point en 2015. S’il a légèrement diminué, le déficit des administrations publiques (APU) demeure à un niveau élevé. Les déficits de l’État et plus largement des administrations centrales ne se sont pas réduits en 2016 malgré des économies de constatation sur le prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne et sur la charge de la dette, et des reports de charge sur 2017. Seuls les soldes des administrations de sécurité sociale et des administrations publiques locales (APUL) se sont légèrement améliorés de 0,1 point de PIB chacun. En particulier, les dépenses des APUL ont baissé en 2016.
La dette publique a augmenté de près de 50 Md€ en 2016 et représente désormais 96,3 points de PIB, soit 0,7  point de plus qu’en 2015. La progression du ratio dette/PIB provient de l’augmentation de la dette de l’État pourtant limitée, comme en 2015, par les primes à l’émission perçues par l’Agence France Trésor (AFT). Celles-ci ont atteint 20,8  Md€ en 2016 après 22,7 Md€ en 2015, soit près d’un point de PIB. L’amélioration du solde et de la dette des administrations publiques a été moindre en France que dans les autres pays européens.
Avec une amélioration de 0,2  point de PIB en 2016, la France a moins réduit son déficit que l’ensemble des pays de l’Union européenne (-  0,7  point) et de la zone euro (- 0,6 point). Désormais, la France est, après l’Espagne (4,5 points de PIB), le pays de l’Union européenne dont le déficit est le plus élevé (en points de PIB). De plus, la France et l’Espagne sont les deux seuls pays dont le déficit ne respecte toujours pas le seuil de 3 points de PIB fixé par le Traité de Maastricht. Alors que la dette publique française rapportée au PIB a augmenté de 0,7  point de PIB en 2016, elle a au contraire baissé dans la plupart des pays européens (de 1,1 point pour la zone euro et de 1,4 point pour l’Union européenne).

Sans mesures fortes de redressement, un déficit supérieur à 3 points de PIB en 2017

Le Programme de stabilité transmis par la France à la Commission européenne en avril 2017 prévoit une réduction du déficit public plus forte que les années précédentes : 0,6 point de PIB en 2017, pour atteindre 2,8 points de PIB. La Cour a cherché à apprécier si cet objectif pourrait être respecté.

Un risque de dépassement de 0,4 point de PIB de la prévision de déficit public

Au vu des dernières informations disponibles, le scénario macroéconomique (prévisions de croissance, de masse salariale et d’inflation notamment) du Programme de stabilité ne paraît pas devoir être remis en cause. En revanche la prévision de recettes apparaît surestimée et les dépenses manifestement sous-évaluées. Si la prévision de l’évolution spontanée des recettes fiscales à législation constante est raisonnable, l’impact des mesures nouvelles, des recettes tirées du service de traitement des déclarations rectificatives (STDR - régularisation des avoirs détenus à l’étranger) et des contentieux semble surestimé et devrait être révisé à la baisse de 1,0  Md€ par rapport au Programme de stabilité. Par ailleurs, la prévision de recettes non fiscales paraît également surestimée d’un peu plus de 1,0  Md€. La prévision de l’ensemble des recettes publiques, fiscales et non fiscales, serait ainsi surévaluée de l’ordre de 2 Md€. Les dépenses apparaissent manifestement sous-évaluées, principalement pour l’État. En effet, alors même que les dépenses du budget général de l’État prévues par la LFI pour 2017 ont été accrues de 8,0  Md€ par rapport à l’exécution 2016 et de 6,6  Md€ par rapport à la LFI pour 2016, des risques de dépassement peuvent être identifiés à hauteur de 5,6 Md€ (dans une fourchette comprise entre 4,6  Md€ et 6,6  Md€). Par rapport au Programme de stabilité, qui a réduit la norme de dépense de l’État de 1,7  Md€, le dépassement pourrait atteindre 7,3 Md€ selon une hypothèse moyenne (entre 6,3 Md€ et 8,3 Md€).

Quatre missions du budget général sont principalement concernées par ces risques

Les quatre missions concernées par ces risques sont les suivantes :
- Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales (refus d’apurement communautaires, compensation des exonérations de charges sociales, crises sanitaires…),
- Travail et emploi (formation professionnelle, contrats aidés),
- Défense (opérations extérieures et intérieures),
- Solidarité, insertion et égalité des chances (allocation adulte handicapé, prime d’activité).
En sens inverse, des économies pourraient être constatées, par rapport à la prévision du Programme de stabilité, sur les prélèvements sur recettes au profit de l’Union européenne et sur la charge d’intérêts pour un montant total évalué à 1,2  Md€. Par ailleurs, comme chaque année, des redéploiements de crédits, sans reports de charges sur les exercices suivants, pourraient permettre d’absorber une partie des dépassements  : l’hypothèse retenue à ce stade est que leur montant serait identique à celui de l’année 2016, à savoir 2,5 Md€.
Mais, en sens inverse, la recapitalisation programmée d’AREVA ainsi que l’indemnisation des actionnaires minoritaires pour un coût total de 2,3 Md€ (soit 0,1 point de PIB) devraient dégrader d’autant le solde des APU. Au total, le risque net de dépassement sur les dépenses de l’État par rapport au Programme de stabilité peut être évalué à 5,9 Md€. Dans les autres secteurs des administrations publiques, les risques de dépassements en dépenses apparaissent modérés. Pour les administrations de sécurité sociale, l’objectif national des dépenses d’assurance maladie (ONDAM) semble pouvoir être respecté mais les dépenses de retraite sont sous-estimées d’environ 0,5  Md€. La prévision de dépenses des collectivités locales apparaît plausible, même si elle reste à ce stade de l’année entourée d’une forte incertitude. Les informations réunies par la Cour conduisent ainsi à estimer que le déficit public pourrait être supérieur de l’ordre de 0,4 point de PIB à celui prévu dans le Programme de stabilité, conduisant à une prévision de déficit autour de 3,2 points de PIB. La Cour relève que le risque de dérapage du déficit public pour 2017 est du même ordre que celui mis en évidence lors de l’audit des finances publiques en 2012. En revanche, ses origines sont très différentes : alors que l’écart relevé en 2012 provenait d’une révision à la baisse des hypothèses de croissance économique et d’une surestimation du rendement de certains impôts, il résulte en 2017 quasi exclusivement d’une sous-estimation des dépenses de l’État, sur lesquelles les pouvoirs publics disposent pourtant des capacités d’action les plus directes.

Des mesures significatives de redressement à mettre en œuvre rapidement

Des mesures de gestion rigoureuses doivent être prises dès le second semestre pour contenir le risque de dérapage mis en évidence par la Cour. À cette fin, des annulations de crédits devront être mises en œuvre afin de financer les programmes manifestement sous-budgétés. Pour ramener le déficit sous la barre des 3 points de PIB permettant à la France, à défaut de revenir strictement à la trajectoire fixée par la LFI et le Programme de stabilité, de sortir en 2018 de la procédure de déficit excessif, des mesures supplémentaires importantes sont indispensables. À ce stade de l’année, elles ne peuvent passer que par un report ou une annulation de toutes les mesures d’accroissement de dépenses publiques non encore mises en œuvre et par des mesures d’économies portant sur toutes les administrations publiques.

Des biais de construction qui ont affecté la sincérité de la LFI et du Programme de stabilité

L’analyse à laquelle a procédé la Cour a révélé que des biais de construction importants ont affecté la sincérité de la loi de finances et du Programme de stabilité d’avril 2017. Par rapport à la prévision de dépenses de la loi de finances initiale pour 2017, le risque de dépassement sur les dépenses des ministères estimé à 5,6  Md€ provient pour l’essentiel de budgétisations insuffisantes (4,2 Md€). À titre de comparaison, les aléas intervenus depuis le début de l’année 2017 ne contribuent que pour 0,4 Md€ à l’estimation du dépassement. Le Programme de stabilité d’avril, en durcissant de 1,7 Md€ la norme de dépenses de l’État en 2017, sans arrêter de mesures nouvelles d’économies, a, en pratique, accru les risques de dépassement. Les investigations menées par la Cour à la suite de la saisine du Premier ministre montrent que les constats qu’elle a effectués étaient, pour l’essentiel, identifiés par les administrations et donc connus du Gouvernement dès l’automne 2016 et, de manière plus précise encore, en avril dernier. Les textes financiers soumis à l’approbation de la représentation nationale (PLF pour 2017) ou à l’examen des instances européennes (Programme de stabilité) étaient ainsi manifestement entachés d’insincérités. Des progrès sont nécessaires pour garantir la sincérité des projets de loi de finances adressés au Parlement et des Programmes de stabilité soumis à l’examen de la Commission et du Conseil européens. Si la loi organique du 17 décembre 2012 a contribué à renforcer la sincérité des prévisions macroéconomiques associés aux lois financières et au Programme de stabilité en les plaçant sous le contrôle du Haut conseil des finances publiques, aucun dispositif analogue ne permet aujourd’hui de s’assurer de la sincérité des prévisions de finances publiques en amont de leur approbation par le Parlement ou de leur examen par la Commission européenne. La construction des prochaines lois financières doit également être l’occasion de marquer une rupture à l’égard des pratiques récurrentes de sous-budgétisations qui affectent leur sincérité, entraînent des reports de charges pesant sur les exercices suivants et conduisent à des gels massifs de crédits qui raccourcissent l’horizon des gestionnaires et font obstacle à leur nécessaire responsabilisation.

Un effort d’économies sans précédent nécessaire pour respecter la trajectoire du Programme de stabilité en 2018

Pour 2018, la Cour a examiné l’impact des décisions déjà prises et les risques qui pourraient affecter l’atteinte de l’objectif du Programme de stabilité d’une réduction de 0,5 point de PIB du déficit. À l’horizon de l’année 2020, la Cour a identifié plusieurs éléments qui pèseront sur la construction des lois financières, qu’ils proviennent des évolutions macroéconomiques, de la tendance spontanée de certaines dépenses, sociales en particulier, ou de la montée en charge progressive de grands projets d’infrastructures.

2018 : une stabilisation en volume des dépenses publiques nécessaire pour réduire le déficit de 0,5 point de PIB

Pour l’année 2018, le Programme de stabilité affiche une prévision de solde de 2,3 points de PIB, en amélioration de 0,5 point par rapport à 2017. En ce qui concerne les prélèvements obligatoires, cette prévision prend en compte les mesures déjà décidées (notamment à la fin de l’année 2016) qui devraient globalement les réduire de 6,1 Md€ par rapport à leur évolution spontanée. La trajectoire de réduction du déficit décrite pour 2018, qu’elle soit mesurée en déficit effectif (2,3 points de PIB) ou en réduction de 0,5 point de PIB par rapport au déficit attendu en 2017, contient des biais de construction. Le Programme de stabilité repose sur des hypothèses de progression des recettes publiques légèrement surévaluées (recettes non fiscales et recettes fiscales issues de la régularisation des avoirs détenus à l’étranger). Surtout, il sous-estime l’effort en dépenses nécessaire pour permettre une réduction du déficit de 0,5 point de PIB, en indiquant à tort qu’il serait comparable à celui réalisé en moyenne sur les années récentes. Sur la base du scénario macroéconomique du Programme de stabilité et d’une prévision de recettes plus réaliste, atteindre l’objectif de réduction du déficit de 0,5 point de PIB imposerait de stabiliser en volume les dépenses des administrations publiques, alors qu’elles ont crû de 0,9 % en moyenne entre 2011 et 2016. Si l’effort en dépenses était équivalent à celui effectué entre 2011 et 2016, le déficit 2018 ne se réduirait pas mais serait seulement stabilisé au niveau atteint en 2017.
L’équation budgétaire 2018 sera d’autant plus difficile à résoudre que plusieurs facteurs devraient pousser à la hausse les dépenses  : la remontée attendue du prélèvement sur recettes en faveur de l’Union européenne ; la montée en charge de certains engagements pris par l’État en matière de masse salariale (recrutements, protocole « parcours professionnels carrières et rémunérations  ») ou d’autres dépenses (lutte contre le terrorisme, dépenses d’investissement en infrastructures de transport, soutien aux énergies renouvelables…)  ; le dynamisme spontané des dépenses d’assurance maladie ou de retraites ; une nouvelle hausse des dépenses d’investissement local en lien avec le cycle électoral communal. Par ailleurs, la contribution de la charge d’intérêts au ralentissement de la dépense publique devrait être moins forte qu’auparavant.

À l’horizon 2020 : des facteurs de risque d’ores et déjà identifiables

À l’horizon 2020, le Programme de stabilité prévoit une poursuite de la réduction du déficit public, qui passerait de 2,3 points de PIB en 2018 à 1,6 point en 2019 puis à 1,3  point en 2020. Cette trajectoire apparaît très ambitieuse, compte tenu des risques d’ores et déjà identifiés.
En premier lieu, la prévision d’une accélération de la croissance retenue dans le Programme de stabilité repose sur l’hypothèse d’un « écart de production  » de - 3 points de PIB en 2016, bien supérieur à celui retenu par la Commission européenne (1,3 point de PIB en 2016), dans ses exercices de projection à moyen terme. De même, la trajectoire de réduction de la dette en points de PIB après 2017 prévue dans le Programme de stabilité n’est pas acquise. La poursuite de l’augmentation de la dette pourrait entraîner une hausse des taux et donc un accroissement de la charge d’intérêts. À titre d’illustration, une hausse de l’ensemble des taux d’intérêt de 100  points de base à partir de 2018 augmenterait la charge d’intérêts de près de 0,2 point de PIB dès cette année-là et de plus de 0,3 point en 2020.
Par ailleurs, de nombreux risques pèsent sur les recettes et les dépenses publiques. Certaines dépenses devraient continuer à être dynamiques, notamment celles de la mission Défense ainsi que celles liées aux grands projets d’infrastructures de transport. Le prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne devrait s’accroître, comme c’est généralement le cas lors des dernières années des cadres financiers pluriannuels. Compte tenu de la situation difficile de certaines entreprises publiques, le montant des dividendes reçus par l’État devrait rester à un bas niveau au cours des années à venir et des besoins de financement par l’État pourraient apparaître dans les années à venir.
Enfin, de nouveaux contentieux fiscaux sont également susceptibles d’entraîner des dépenses significatives pour l’État.

Des méthodes à renouveler pour assurer une maîtrise durable des dépenses publiques

Le niveau des dépenses publiques en France est particulièrement élevé au regard des autres pays européens. Compte tenu de la faiblesse des résultats apportés par les efforts de maîtrise engagés jusqu’à présent, il apparaît nécessaire d’adopter de nouvelles méthodes, à l’image de celles qui ont été mises en œuvre avec succès dans de nombreux pays. Cela nécessite également de rénover la gouvernance des finances publiques, par un renforcement de la cohérence et de la portée des différents textes financiers et la fixation d’un objectif global de dépenses publiques associant pleinement toutes les administrations concernées.

Des dépenses publiques élevées, des résultats insuffisants

Les dépenses publiques se sont élevées à 1 257 Md€ en 2016, dépassant de près de 30  % leur niveau de 2006, soit une progression annuelle moyenne de 2,5 % en valeur et 1,4 % en volume. Depuis 1982, les dépenses publiques rapportées au PIB ont augmenté de plus de 7 points, passant de 49,9 à 57,3 points de PIB en 2014 pour redescendre à 57 points en 2015 puis 56,2 en 2016. Cette évolution n’a été interrompue que durant de brèves périodes de forte progression du PIB. Même s’il convient de les interpréter avec prudence, les comparaisons avec les autres pays européens mettent en évidence une double singularité de la France : 
-  un niveau de dépenses publiques plus élevé que la quasi-totalité de ses partenaires européens  : 56,2  points de PIB en 2016 en France, contre 46,6  points pour l’Union européenne et 47,7 points de PIB pour la zone euro. La France se situe 12  points au-dessus de l’Allemagne et 14 points au-dessus du Royaume-Uni  ; 
-  une croissance de sa dépense publique qui ne s’infléchit pas  : alors que la plupart des États membres de l’Union européenne et de la zone euro ont sensiblement réduit la part de leurs dépenses publiques dans le PIB après la crise financière, tel n’est pas le cas pour la France et l’Italie. De surcroît, nombre d’études et d’évaluations réalisées par la Cour, des institutions de recherche ou des organismes internationaux montrent que le haut niveau de dépenses publiques en France ne s’accompagne pas nécessairement de résultats à la hauteur des efforts consentis. C’est par exemple le cas en matière de politiques du logement, de l’emploi ou d’éducation.

Une action sur la dépense publique à organiser et à mener dans la durée

Des actions ont été engagées au cours des dix dernières années pour maîtriser les dépenses publiques et en accroître l’efficience  : révision générale des politiques publiques, modernisation de l’action publique, revues de dépenses. Pourtant, faute d’une action conduite dans la durée, d’une stabilité suffisante des méthodes et de leur évaluation régulière, les résultats n’ont pas été au rendez-vous. Pour être efficaces, quelques principes doivent guider les politiques de modernisation et de transformation : bénéficier d’un soutien politique durable au plus haut niveau de l’État et associant les principaux ministres ; agir sur un champ large et viser autant des économies d’efficience (faire autant en dépensant moins) que des économies structurelles (réexaminer le champ et les objectifs des politiques publiques)  ; intégrer ces actions au processus budgétaire et fixer, en loi de programmation des finances publiques, un objectif d’évolution pluriannuelle couvrant l’ensemble des dépenses publiques.

Une gouvernance des finances publiques à rendre plus cohérente et plus efficace

Près de cinq ans après la mise en œuvre du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance, la Cour estime que des améliorations peuvent être apportées à la gouvernance des finances publiques :
- en renforçant la portée et la cohérence des textes financiers. Les lois de programmation des finances publiques (LPFP), qui définissent l’objectif d’équilibre structurel de moyen terme et fixent la trajectoire pour l’atteindre, n’ont dans les faits qu’une portée limitée  et leurs objectifs sont rapidement abandonnés  ; les Programmes de stabilité, qui traduisent les engagements de la France vis-à-vis de l’Union européenne (et qui, à ce titre, devraient faire l’objet d’un débat parlementaire) peuvent également y déroger. La portée des lois financières annuelles pourrait être élargie par la création d’une loi de financement des collectivités locales et d’une loi de financement de la protection sociale obligatoire (étendant le champ des lois de financement de la sécurité sociale aux régimes complémentaires de retraite obligatoires et au régime d’assurance-chômage) ;
- en complétant l’objectif de solde structurel par un objectif de dépenses, portant sur le montant des dépenses en valeur de l’ensemble des administrations publiques. Un tel objectif serait défini en loi de programmation des finances publiques, puis décliné dans l’article liminaire des lois financières (loi de finances, loi de financement de la sécurité sociale et, le cas échéant, loi de financement des collectivités locales) ; sa réalisation devrait ensuite être examinée dans l’article liminaire des lois de règlement. Pour impliquer l’ensemble des acteurs de la dépense publique, un dialogue permanent devrait être organisé entre l’État et les autres responsables des administrations publiques (collectivités locales, organismes de protection sociale) permettant de partager les éléments de diagnostic sur la situation des finances publiques et la trajectoire visée, et d’échanger sur la contribution respective de chacun à cette trajectoire.

Texte de la Cour des comptes. 
Photo CC0 Public Domain.

La situation et les perspectives des finances publiques :
La situation et les perspectives des finances publiques :

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La situation du grand port maritime de La Rochelle :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Une gouvernance interne satisfaisante mais une tutelle insuffisamment formalisée 

Les institutions issues de la réforme portuaire se sont mises en place rapidement, ont fait preuve de stabilité et ont assuré leur rôle. Le conseil de développement reste cependant marqué par un fort absentéisme de certains de ses membres. Au cours de la période sous revue, la tutelle n’a adressé aucune lettre de mission au président du directoire, et aucun contrat d’objectif n’a été conclu. 

Une coopération interportuaire à approfondir

La réforme portuaire prévoyait une coopération accrue entre les trois ports de la façade atlantique. Celle-ci s’est notamment traduite par la création du conseil de coopération interportuaire atlantique (CCIA). Toutefois ce dernier ne s’est que peu réuni avant de ne plus être convoqué pendant deux ans. Les initiatives concrètes se limitent pour l’essentiel au succès de la coopération avec le grand port maritime de Nantes Saint-Nazaire (GPMNSN) en matière ferroviaire grâce à la création de l’opérateur ferroviaire portuaire (OFP) Atlantique. La réforme territoriale incluant le grand port maritime de La Rochelle (GPMLR) et le grand port maritime de Bordeaux (GPMB) dans la même région incitera peut-être à une meilleure coopération.

Une activité en forte croissance, des investissements ambitieux mais pouvant être mieux suivis 

Le port a connu une croissance quasi continue de ses trafics depuis 2009 passant de 7,5 millions de tonnes en 2009 à 9,7 millions de tonnes, soit une croissance de près de 25 %. Ses activités traditionnelles ont été renforcées et sa diversification demeure encore en projet. Le GPMLR a mené une politique d’investissements très ambitieuse pour un port de sa taille, dont le taux de réalisation, relativement faible, demeure dans la moyenne des grands ports maritimes. Leur suivi pourrait être amélioré. Sa volonté d’accroître son acceptabilité dans son environnement le conduit à développer des politiques actives en termes de compétitivité, d’aménagement, de respect des normes de sécurité et d’environnement, mais aussi à augmenter ses dépenses de communication. 

Une situation financière saine 

La situation financière du port est saine. Grâce à une forte progression de ses trafics, notamment liée à une meilleure attractivité due aux investissements réalisés au cours de la période sous revue, le chiffre d’affaires du GPMLR est en croissance constante. Le port a donc pu s’autofinancer en grande partie et ne recourir à l’emprunt qu’en 2015. Le GPMLR devrait ainsi pouvoir réaliser ses projets d’investissement sans se fragiliser. Il lui appartient cependant de veiller à améliorer la maîtrise de ses charges.

Des améliorations formelles à apporter à certains documents comptables 

La Cour a notamment observé que la présentation de certains documents comptables n’est pas totalement satisfaisante, et que les actes instituant la régie de recettes et les opérations comptables y afférentes doivent être mis en conformité avec la réglementation. Il en est de même pour les conditions d’attribution d’une importante subvention. Par ailleurs, il est indispensable qu’un état de l’actif conforme aux instructions de la direction générale des finances publiques (DGFiP) soit réalisé chaque année par l’agent comptable et réconcilié avec le bilan. 

Des outils de gestion performants

Par les tableaux de bord et la comptabilité analytique, le port s’est doté d’outils de gestion performants, constituant une véritable aide à la prise de décision et le contrôle interne comptable et financier est en voie de finalisation.

Les marchés : des améliorations à apporter au suivi de l’exécution 

Si l’organisation des achats apparaît bien encadrée et les procédures respectées dans l’ensemble, des carences certaines ont été constatées s’agissant du suivi de l’exécution de certains marchés de travaux. Le port doit donc exercer une plus grande vigilance sur ce point. 

Des ressources humaines bien gérées 

Le port est parvenu à contenir ses effectifs et ses dépenses de personnel sur la période, sans engager de dépenses particulières au moment de la réforme portuaire. La masse salariale est cependant repartie à la hausse depuis 2013.

RECOMMANDATIONS 
Recommandation n° 1 : Modifier le règlement intérieur afin d’encadrer par le conseil de surveillance les pouvoirs du président du directoire en matière d’admissions en non-valeur et de remises gracieuses (GPMLR). 
Recommandation n° 2 : Fixer au président du directoire des objectifs précis assortis d’indicateurs de suivi dans le cadre de sa lettre de mission (direction générale des infrastructures, des transports et de la mer – DGITM -). 
Recommandation n° 3 : Mettre la convention conclue avec l’association Marin’escale en conformité avec la réglementation, et notamment avec la circulaire du 1er décembre 2000 relative aux conventions pluriannuelles d’objectif entre l’État et les associations (GPMLR). 
Recommandation n° 4 : Dresser un état de l’actif annuel (agent comptable). 
Recommandation n° 5 : Améliorer le suivi des marchés afin que les avenants soient conclus au cours de la période d’exécution des marchés (GPMLR).

Texte de la Cour des comptes. 
Photo CC0 Public Domain.

La situation du grand port maritime de La Rochelle :
La situation du grand port maritime de La Rochelle :

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La gestion et le financement de l'aide juridictionnelle et des autres interventions de l'avocat:

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

L'accès à la justice et le droit de recourir à un juge constituent un droit fondamental reconnu par le droit national, européen et le droit international. 
En application des dispositions de l'article L. 111-3 du code des juridictions financières, la Cour a contrôlé la gestion et le financement de l'aide juridictionnelle et des autres interventions de l'avocat sur la période 2011-2015. À l'issue de son contrôle, elle m'a demandé, conformément à l'article R. 143-1 du même code, d'appeler votre attention sur les observations suivantes. Aux termes de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique, l'aide juridique comprend l'aide juridictionnelle proprement dite, l'aide à l'intervention de l'avocat dans les procédures non juridictionnelles ainsi que l'aide à l'accès au droit, qui n'entrait pas dans le périmètre du présent contrôle. L'accès à la justice et le droit de recourir à un juge constituent un droit fondamental reconnu tant par le droit national que par le droit européen et le droit international. La loi du 10 juillet 1991 a ainsi mis en place, au profit des personnes aux revenus modestes, un dispositif de très large portée, dispensateur d'aides attribuées selon des critères essentiellement économiques. Sous l'effet de diverses mesures prises ces dernières années, cette politique publique a vu son coût, qui était de 360 M€ en 2015, continûment augmenter, sans qu'aucune réforme de son périmètre et de ses modes de gestion ait été recherchée. Dans ce contexte, la Cour a relevé que malgré l'accroissement de la dépense et de la complexité de la gestion, cette composante importante et sensible du service public de la justice s'est de plus en plus affranchie d'un financement sur crédits budgétaires. Elle a également constaté l'absence d'indicateur sur ses résultats et ses coûts d'ensemble et l'absence d'évolution de son architecture de gestion.

I. Un financement de plus en plus coûteux, en marge des règles budgétaires

L'aide juridictionnelle s'inscrit dans un dispositif de gestion et de financement complexe. Bien qu'il s'agisse d'un poste de dépense particulièrement dynamique, la mesure de son efficacité demeure lacunaire.

Un dispositif de gestion et de financement singulier

En application de la loi du 10 juillet 1990 et de ses textes d'application, le ministère de la justice exerce en ce domaine une triple fonction de conception, de pilotage et de contrôle de la gestion. Au plan comptable, la décision d'admission prononcée par les bureaux d'aide juridictionnelle des juridictions s'apparente à une décision d'engagement et la délivrance de l'attestation de fin de mission par leurs greffes à une attestation de service fait. Cependant, ce sont les caisses autonomes des règlements pécuniaires des avocats (CARPA), sous l'égide technique de leur union nationale (union nationale des CARPA - UNCA), qui sont les organismes payeurs des rétributions versées aux avocats dans le cadre d'un quasi-mandat de la Chancellerie. Ce circuit singulier de gestion, partagé entre l'État et le barreau, s'est complexifié avec le recours à une débudgétisation partielle, pour des montants croissants, du financement de cette politique publique. En effet, à partir de 2011, d'abord pour la gestion de la contribution pour l'aide juridique (CPAJ), destinée à financer l'intervention de l'avocat au cours de la garde à vue, puis de diverses autres recettes fiscales créées en substitution de cette contribution, en l'absence des crédits budgétaires correspondants, le Conseil national des barreaux a été introduit par la loi dans le circuit de financement entre l'État et l'UNCA comme l'affectataire direct du produit de ces taxes. S'est ainsi superposé au dispositif existant un nouveau mandat conféré par la loi au Conseil national des barreaux (CNB) et à l'UNCA. Il en résulte, sous la réserve de procédures d'agrément et de validation, une débudgétisation du financement et une externalisation de la gestion des crédits publics et du contrôle de leur emploi pour le compte de l'État. Au sens de l'article 2 de la loi organique relative aux lois de finances, l'affectation d'une taxe doit cependant concourir à l'objet social de cette entité, ce qui n'était pas le cas du CNB. Selon les dispositions de la loi du 31 décembre 1971 et du décret du 27 novembre 1992, les missions de cet établissement d'utilité publique doté de la personnalité morale étaient en effet d'ordre exclusivement professionnel. La loi a donc dû être modifiée afin d'indiquer que le CNB perçoit la recette extrabudgétaire et la gère, dans le cadre d'une convention de gestion avec l'UNCA et « s'assure, sous le contrôle du Garde des sceaux, que les barreaux et les CARPA utilisent à juste titre les fonds qui leur sont alloués ». Une mission de service public a ainsi été introduite au profit du CNB, à savoir la gestion et le contrôle du bon usage de ressources publiques, confiés à des organismes mandataires, pour la mise en œuvre d'une politique publique. La Cour considère que les dispositifs successifs ainsi mis en place, en marge de l'orthodoxie budgétaire, ont introduit des sources de financement et des dispositifs de gestion dont l'empilement ne peut constituer à terme un système viable pour une même politique publique.

Une dépense particulièrement dynamique 

Depuis une dizaine d'années, la dépense s'était accrue sous l'effet de plusieurs mesures législatives, comme la prise en charge de l'intervention de l'avocat au cours de la garde à vue, et de divers autres textes qui ont été un facteur d'alourdissement, tant de l'aide juridique proprement dite que du fonctionnement judiciaire. Hors augmentation du taux de la TVA, l'évolution de la dépense a cependant pu être contenue, entre 2011 et 2015, du fait de l'évolution modérée du plafond de ressources pour l'admission des demandeurs à cette aide et de l'absence de revalorisation, depuis 2007, de l'unité de valeur servant de base à la rétribution des avocats. La disponibilité de ressources nouvelles, sous forme de ressources extrabudgétaires puis de dotations budgétaires accrues, a ouvert la voie, à compter de l'automne 2015, à une accélération de la dépense, imputable d'une part, à la décision de fortement augmenter le plafond de ressources, pour un effet plein en 2017, et d'autre part, à deux décisions de revaloriser l'unité de valeur des avocats. Selon le projet de loi de finances 2017, les dépenses devraient atteindre 453,9 M€ en 2017, financées par 370,9 M€ de crédits budgétaires (+ 40, 1 M€ par rapport à 2016) et 83 M€ de recettes extrabudgétaires. Au total, la dépense se sera accrue de 95 M€ par rapport à 2015, soit+ 26 % en deux ans. La Cour relève par ailleurs que l'État n'a pu obtenir aucune contribution de solidarité du barreau, dont moins de la moitié des membres participent au fonctionnement de l'aide juridictionnelle et supportent ainsi une charge qui, comme en a jugé le Conseil d'État, est la contrepartie du monopole de représentation qui bénéficie à l'ensemble des membres de leur profession.

II. Une régulation insuffisante des modes de gestion 

Au regard des constats effectués et du dynamisme de la dépense, les questions du champ et des modalités de financement et de gestion de cette politique publique doivent être posées.

Les effets d'une logique de guichet 

Avec plus de 900 000 affaires portées devant les tribunaux et bénéficiant de l'aide juridictionnelle, la France compte 1 352 affaires pour 100 000 habitants pour un budget de 342 € par affaire, contre, par exemple, respectivement 833 et 456 € en Allemagne ou 426 et 555 € en ltalie. Elle se trouve dans la situation de rétribuer, pour un montant modeste, des affaires très nombreuses, qui traduisent le champ quasiment illimité des actions éligibles à l'aide juridictionnelle attribuée sur les seuls critères de revenu. Alors que tous les pays européens, quelle que soit leur conception de l'aide juridique, ont lancé des programmes visant à réduire les coûts et le nombre de contentieux éligibles et à mieux cibler les prises en charge, le cas échéant, au bénéfice des situations les plus critiques, la dynamique de la dépense s'est développée en France sans que soit portée d'attention aux conditions d'une meilleure sélectivité permettant d'intervenir le plus utilement.

Des mécanismes inopérants d'atténuation de la dépense

La Cour relève que les dispositions introduites par les lois successives afin de contenir la dépense se sont révélées inefficaces. Tel est, en premier lieu, le cas de l'article 7 de la loi du 10 juillet 1991, qui exclut du bénéfice de l'aide les causes manifestement irrecevables ou dénuées de fondement, de l'article 50, qui prévoit, dans certains cas, le retrait de l'aide juridictionnelle, de l'article 43 qui permet le recouvrement des sommes avancées par l'État pour l'aide juridictionnelle sur la partie perdante mais ne comprend pas de dispositif, tel une taxe, rendant ce recouvrement systématique. En second lieu, le principe de subsidiarité de l'aide juridictionnelle par rapport à l'assurance de protection juridique introduit par la loi n° 2007-210 du 19 février 2007 portant réforme de l'assurance de protection juridique n'a pas produit à ce jour d'effet significatif. Il n'existe ainsi aucun dispositif de responsabilisation de l'usager.

Des coûts de gestion mal connus mais élevés

Le ministère de la justice n'est pas en mesure de connaître avec exactitude le coût de gestion de l'aide juridictionnelle, au-delà des charges directement exposées par ses services qu'il chiffre à 20,9 M€. L'UNCA n'est pas davantage en état de déterminer des charges que le barreau a cependant estimées en 2015 à 15 M€. Les éléments disponibles conduisent cependant à estimer que le coût total de la gestion de l'aide juridique qui en résulte est élevé, rapporté à une dépense de 359 M€ en 2015. Il n'en est que plus étonnant que la recherche permanente de financements complémentaires à l'œuvre depuis 2013 n'ait pas conduit à examiner les possibilités d'économies d'un dispositif de gestion à la fois éclaté et coûteux, ne serait-ce que parce qu'il est partagé entre les bureaux d'aide juridictionnelle des juridictions et les 130 CARPA, qu'il est encore insuffisamment dématérialisé et qu'il doit traiter un nombre très élevé d'admissions et de type de missions. Pourtant le récent relèvement du plafond de ressources ne pourra qu'amplifier cette situation. La Cour recommande donc que le coût complet de gestion de l'aide juridique soit établi. Elle considère en outre que se pose la question de la justification de la coexistence, au bénéfice des mêmes publics, de dispositifs d'aide ayant des critères de ressources proches, sinon identiques. L'uniformisation de ces critères, dont les effets financiers devraient être attentivement examinés, permettrait de réduire les coûts de production, de partager les données et de mieux lutter contre la fraude. Si le projet dit « eAJ » de développement d'un applicatif métier, en remplacement de l'application « AJWIN », totalement dépassée, va dans le sens d'une rationalisation du processus d'instruction et de diminution du coût d'instruction, les gains escomptés ne prennent cependant pas la forme d'un objectif chiffré. Aussi la Cour recommande-t-elle que le dispositif de gestion soit profondément réformé afin de ramener le coût complet par dossier d'aide juridictionnelle, de la procédure d'admission au paiement des rétributions, à un taux ne dépassant pas 5 % de la dépense totale.

La nécessité d'une réforme de l'architecture de gestion 

Plus généralement, le caractère complexe du système de gestion et de financement actuel de l'aide juridique, les incertitudes sur la viabilité de son financement, son coût de gestion élevé et sa difficulté à évoluer conduisent la Cour à souhaiter une clarification du cadre existant, qui n'assure ni cohérence ni efficacité à la gestion de l'aide juridique. Plusieurs options paraissent devoir être explorées. Au-delà de la mise en place d'une caisse unique, afin de mutualiser le paiement des rétributions des avocats, la dévolution de la totalité du système de gestion et de financement au Barreau pourrait constituer l'aboutissement des évolutions récentes, sous le contrôle de l'État, qui resterait à consolider si ce n'est à redéfinir. En sens inverse, la reprise par l'État du dispositif de gestion de cette politique publique pourrait passer par la mise en place d'un opérateur dédié, sur le modèle anglais de la Legat Aid Agency, qui rependrait de manière intégrée l'ensemble des fonctions liées à l'accès au droit, à l'admission à l'aide juridictionnelle et au contenu de la gestion, avec un objectif d'efficience. Dans le cadre de la modernisation qui s'engage, l'achèvement de la dématérialisation de la chaîne d'admission avec la constitution à terme d'un bureau d'aide juridictionnelle national, autoriserait, à tout le moins, que la fonction de paiement soit dévolue à un opérateur public unique existant, comme il en existe pour les paiements de masse (tel que l'Agence de services et de paiement ou les caisses d'allocations familiales) afin de ramener le coût de gestion à un niveau acceptable et de rationaliser les contrôles. 

Au terme de son contrôle, la Cour formule les trois recommandations suivantes :
Recommandation n° 1 : établir le coût complet de l'aide juridique; 
Recommandation n° 2 : réformer le dispositif de gestion afin de ramener le coût de gestion des dossiers d'aide juridictionnelle, de la procédure d'admission au paiement des rétributions, à un coût complet ne dépassant pas 5 % de la dépense totale ; 
Recommandation n° 3 : introduire en matière civile, en appel, des critères plus rigoureux tenant au bien-fondé de la procédure et à la proportionnalité de l'enjeu à la demande.

Texte de la Cour des comptes. 
Photo CC0 Public Domain.

 La gestion et le financement de l'aide juridictionnelle et des autres interventions de l'avocat:
 La gestion et le financement de l'aide juridictionnelle et des autres interventions de l'avocat:

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L’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Établissement public à caractère industriel et commercial (ÉPIC), l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) est placée sous la tutelle du ministère de l’environnement, de l’énergie et de la mer (MEEM), dont elle constitue l’un des principaux opérateurs. Employant plus de 1100 agents, dotée d’un budget dépassant 500 M€, l’ADEME s’est vu confier par l’État un nombre croissant de missions au fil des années : principal opérateur de la transition écologique et énergétique à la suite du Grenelle de l’environnement, elle est aussi un des acteurs majeurs du programme des investissements d’avenir (PIA), pour lequel des moyens financiers dépassant 3,1 Md€ lui ont été alloués pour la période 2010-2015. 
La loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte a conforté son rôle dans la mise en œuvre des politiques publiques consacrées à la promotion du développement durable. 

Une attention particulière doit être portée à l’évolution des moyens financiers de l’agence

Le statut d’ÉPIC de l’ADEME apparaît peu justifié quand on constate que la quasi-totalité de ses ressources sont d’origine publique. Les recettes propres dégagées par l’ADEME représentent en effet à peine 1 % du total de ses ressources, celles-ci étant pour l’essentiel constituées par deux tiers environ du produit de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), soit de l’ordre de 450 M€ en 2015.
Pendant la période sous revue, l’agence a bénéficié d’une aisance financière indéniable, malgré la suppression progressive, à partir de 2011, des subventions versées par le MEEM. Ainsi, son fonds de roulement n’a cessé de s’accroître entre 2010 et 2014, même s’il a commencé à baisser en 2015.  
Ce constat s’explique par le fait que le montant des autorisations d’engagement (AE), qui pour la plupart, sont décidées par sa tutelle, se situe à un niveau élevé (plus de 650 M€ par an depuis 2013), alors que celui des crédits de paiement (CP) délégués à l’agence se situe à un niveau sensiblement moindre (de l’ordre de 500 M€). Il en résulte que le volume des restes à payer n’a cessé d’augmenter (+ 44 % depuis 2011, passant de 925 M€ en 2011 à 1 335 M€ en 2015).
Cette différence récurrente entre AE et CP provoque un « effet de ciseau » qui, selon les projections établies par l’agence, risque de se traduire à partir de la fin de 2017, à ressources constantes, par une insuffisance de fonds de roulement. La Cour ne peut que regretter que cette situation, prévisible depuis au moins trois ans, n’ait, jusqu’à ce jour, donné lieu, ni de la part de l’agence, ni de sa tutelle, à aucune décision susceptible de la corriger. 
Il leur revient désormais d’apprécier la probabilité de la réalisation d’un tel scénario et d’en tirer les conséquences, soit sur le niveau des engagements futurs de l’ADEME, soit sur le montant des ressources à lui affecter sans attendre la programmation triennale 2018-2020.

Une gestion qui, dans plusieurs domaines, doit impérativement et rapidement être améliorée 

Quatre aspects de la gestion de l’agence illustrent des insuffisances d’autant plus notables que plusieurs d’entre eux avaient déjà fait l’objet d’observations dans le précédent rapport de la Cour.
D’abord, dans le champ des ressources humaines, le souci exprimé par les responsables de l’agence est de préserver un climat social apaisé, les conduisant à ne pas remettre en cause la convention collective. Or, la Cour relève que le temps de travail annuel d’une partie du personnel est sensiblement inférieur à la durée légale de 1607 heures (moyenne de 1513 heures en 2014 pour les employés) et que les absences d’un agent pendant 48 heures consécutives ne fassent l’objet d’aucune justification et cela, quel qu’en soit le nombre dans l’année.
Ensuite, aucune évolution majeure de la stratégie immobilière de l’ADEME a été constatée depuis le précédent contrôle de la Cour qui, au même titre que le conseil immobilier de l’État en février 2011, préconisait de regrouper ses services centraux à Angers, en abandonnant le site de Valbonne et en ne laissant subsister à Paris qu’une antenne légère. Malgré le regroupement de plusieurs régions intervenu cette année, l’ADEME n’envisage de fermer aucune délégation implantée dans les chefs-lieux des régions qui ont aujourd’hui disparu.
Enfin, déjà relevées en 2010 par la Cour, certaines défaillances constatées dans la gestion des marchés passés par l’ADEME, ont de nouveau été observées pendant la période sous revue. Elles s’expliquent par un défaut d’organisation de la fonction achats, trop faiblement centralisée, et par une faiblesse du système d’information. 
 modalités des aides attribuées par l’agence n’appelle pas d’observation, des efforts peuvent être encore réalisés sur les contrôles a priori et a posteriori exercés par ses services, qui permettraient de mieux garantir la conformité des contrats à l’objectif qui justifiait le versement de la subvention.
En conclusion, face à l’incertitude qui entoure la soutenabilité des engagements financiers de l’ADEME, en particulier à partir de la fin de 2017, la Cour appelle ses responsables à mieux anticiper les contraintes financières à venir et à faire preuve de rigueur dans les choix de gestion. Principal opérateur de l’État en matière de développement durable et de transition énergétique, l’ADEME doit aussi se montrer exemplaire dans sa gestion interne.

Au terme de son contrôle la Cour formule les six recommandations suivantes :
Recommandation n° 1 : (ADEME et sa tutelle) Garantir la soutenabilité budgétaire des interventions de l’ADEME en régulant plus rigoureusement les autorisations d’engagement et les crédits de paiement. 
Recommandation n° 2 : (ADEME) Poursuivre l’effort de sélection des projets, rationaliser la gestion des aides et intensifier les contrôles a priori et a posteriori des opérations aidées par l’agence, notamment celles financées par le « fonds chaleur » et le « fonds déchets ». 
Recommandation n° 3 : (Tutelle) Rechercher, pour les projets les plus importants, une complémentarité de financement entre l’ADEME, la Caisse des dépôts et consignations (CDC) et la Banque publique d’investissement (BPI). 
Recommandation n° 4 : (ADEME) Rendre la gestion des ressources humaines plus rigoureuse en veillant à la maîtrise des coûts salariaux et au respect de la durée légale de travail. 
Recommandation n° 5 : (ADEME) Redéfinir le schéma pluriannuel de stratégie immobilière en limitant les coûts des implantations du siège et dans les territoires, en cohérence avec le nouveau découpage des régions et avec l’organisation territoriale de l’État. 
Recommandation n° 6 : (ADEME) Avant la fin du premier semestre 2017, organiser la fonction « achats » pour garantir le respect des règles de la commande publique et assurer un suivi régulier marchés.

Texte de la Cour des comptes. 
Photo CC0 Public Domain.

L’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie :
L’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie :

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L’administration centrale du ministère des Outre-mer :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Actuellement, une importante crise politique et économique a lieu en Guyane. La Guyane constitue à la fois une région et un département d'Outre-mer. Son territoire d'une richesse exceptionnelle est couvert à 98% de forêt. Pourtant, sa population souffre de carences importantes en matière d'emploi et de sécurité. Le rapport de la Cour des comptes pointe les lacunes de la métropole, qui ne prend pas assez en compte les spécificités et les besoins des territoires ultra-marins. La Cour lance deux recommandations, à savoir désigner auprès de chaque secrétaire général ministériel un référent pour les Outre-mer et réexaminer la distribution des effectifs du ministère des Outre-mer. 

Depuis 2012, le Gouvernement compte un ministère des Outre-mer de plein exercice dont la gestion est largement assurée par le ministère de l'intérieur. Le ministère et son unique direction générale - la direction générale des Outre-mer (DGOM) - peuvent ainsi concentrer leur action sur la définition, l'impulsion, la coordination, l'évaluation et la prospective des politiques publiques outre-mer, conformément aux dispositions des décrets no 2014-415 du 16 avril 2014 relatif aux attributions du ministère des Outre-mer et no 2013-728 du 12 août 2013 portant organisation de l'administration centrale du ministère de l'intérieur et du ministère des Outre-mer. 

Le contrôle de la Cour a fait apparaître des défauts d'organisation, tant interministérielle que ministérielle, qui entravent l'exercice de ces missions. La définition et l'impulsion des politiques publiques outre-mer devraient être données, selon les dispositions du décret susvisé du 16 avril 2014, par des conseils et comités interministériels dont la ministre des Outre-mer a la responsabilité de préparer et de mettre en œuvre les décisions. Or, la Cour constate qu'ils n'ont pas été réunis au cours de la période contrôlée, le Gouvernement se privant ainsi d'un puissant moyen d'impulsion de l'action publique outre-mer. Des plans sectoriels ont certes été adoptés, pour la jeunesse en 2015 et sur la santé en 2016, mais il paraît manquer une vision d'ensemble des politiques publiques outre-mer qui, au-delà du document budgétaire de politique transversale, serait partagée par l'ensemble des ministères. Hors les textes portés par lui-même, qui sont peu nombreux, le ministère des Outre-mer se trouve ainsi tributaire de l'impulsion donnée aux réformes par les autres ministères.
D'autre part, de nombreuses décisions sont prises lors des déplacements dans les Outre-mer du Président de la République ou du Premier ministre, sans qu'un relevé systématique en soit donné. Une information égale des ministères concernés par leur mise en œuvre supposerait qu'un tel relevé soit établi par les deux cabinets. 

S'agissant de la coordination des politiques publiques outre-mer, la direction générale des Outre-mer travaille activement avec les autres ministères, notamment pour adapter les projets de loi et de décret aux spécificités ultramarines, mais le plus souvent dans un temps limité. Dans son rapport public annuel 2011, la Cour constatait déjà que certains ministères ne respectaient pas les règles et les délais de saisine pour la confection des textes, tels que fixés par la circulaire du Premier ministre du 19 décembre 2008 sur la coordination de l'action du Gouvernement outre-mer.

Cinq ans plus tard, la Cour considère toujours que le ministère des Outre-mer et ses partenaires doivent mieux anticiper la prise en compte de ces spécificités.
À cet égard, les ministères concernés pourraient, comme l'ont fait les ministères sociaux, se doter d'un comité de pilotage de la législation et de la réglementation outre-mer qui associerait la DGOM à des réunions régulières de programmation et de suivi. Ils devraient au préalable désigner, auprès de leur secrétaire général, un référent pour les Outre-mer. De la même façon, l'évaluation et la prospective des politiques publiques outre-mer supposent la disponibilité de données administratives et statistiques encore perfectibles et surtout des choix d'organisation qui font toujours défaut.
L'administration centrale du ministère des Outre-mer est en effet dans la situation singulière où les effectifs du cabinet de la ministre (59 en décembre 2015 et 71 en juillet 2016) représentent plus de la moitié des effectifs de la direction générale et ceux du bureau du cabinet à eux seuls plus de 40 %. Cette disproportion des moyens fragilise l'exercice de fonctions stratégiques pour la conception et la mise en œuvre de politiques publiques outre-mer. La fonction de prospective, notamment, devrait être renforcée à partir d'enquêtes statistiques plus conséquentes. 

La Cour formule donc les recommandations suivantes : 
Recommandation no 1 : désigner auprès de chaque secrétaire général ministériel (service chargé des affaires juridiques) un référent pour les Outre-mer; 
Recommandation no 2 : réexaminer la distribution des effectifs du ministère des Outre-mer entre le cabinet de la ministre et la direction générale pour renforcer la fonction prospective de celle-ci.

Texte de la Cour des comptes. 
Photo CC0 Public Domain.

 L’administration centrale du ministère des Outre-mer :
 L’administration centrale du ministère des Outre-mer :

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Le Grand port maritime de Marseille :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

La situation financière du Grand port maritime de Marseille (GPMM) s’est fortement dégradée 

Depuis 2009, le chiffre d’affaires du GPMM a reculé d’environ 17 % et sa structure a profondément évolué avec la quasi-disparition des recettes d’outillages suite à la réforme portuaire. Cette baisse drastique, conjuguée à l’érosion de la rente pétrolière, n’a pas été compensée par les recettes domaniales, dont la progression est restée modérée, ni par les droits de port, en raison de la stagnation des trafics et du poids des remises commerciales. Le GPMM doit chercher à accroître ses ressources, notamment en diversifiant ses droits de port, en restaurant la contribution de sa politique tarifaire et en valorisant au mieux son domaine. La réforme portuaire aurait dû se traduire par une contraction des charges grâce au transfert des outillages et des personnels. Toutefois, son coût (dispositifs de la convention collective nationale unifiée (CCNU), pénibilité, congés de fin de carrière, prime de détachement, compensations diverses, etc.) a pesé lourdement sur les comptes du port jusqu’en 2014. Les résultats de l’exercice 2015 traduisent une amélioration sensible de la situation financière du port, reste à voir si elle se confirmera dans les années à venir. L’extinction progressive de certains dispositifs d’ici 2017 devrait contribuer à assainir la situation financière du port, sous réserve que les opérateurs ne sollicitent pas le maintien de la compensation de certaines charges. L’augmentation des dépenses de personnel depuis 2012 constitue un point de vigilance, et ce, même si cette hausse ne s’est pas poursuivie en 2015. Le pilotage de la masse salariale du GPMM est fortement contraint par les dispositions de la CCNU, dont le coût significatif est amplifié par des avenants et accords locaux plus favorables encore. Le seul levier dont dispose le GPMM pour diminuer sa masse salariale est la réduction des effectifs, mise en œuvre au moyen du non-remplacement d’un départ à la retraite sur deux dans le cadre d’une redéfinition des nouveaux métiers du port. Le syndicat majoritaire s’oppose cependant à toute réduction des effectifs dans certains services. Par ailleurs, la professionnalisation des achats doit se poursuivre pour contribuer à la réduction des charges. Le résultat net comptable du port est positif, en raison toutefois de la part élevée du résultat exceptionnel. Sa capacité d’autofinancement s’est dégradée à 25 M€ et son endettement est inquiétant, les dettes financières représentant près de 190 M€ en fin de période. Le poids élevé des intérêts d’emprunt contribue à creuser le déficit d’exploitation.

L’absence de maîtrise des leviers nécessaires à son développement

L’implication des différents acteurs de la gouvernance est satisfaisante mais le format restreint du directoire, qui avait vocation à être provisoire, doit prendre fin. Le second projet stratégique comprend des objectifs plus réalistes, fondés sur la trajectoire financière de l’établissement. Il présente également une souplesse de réalisation autour d’un scénario dégradé. Ces éléments témoignent d’une meilleure appropriation de cet exercice par le GPMM. Il gagnerait toutefois à mieux s’articuler avec l’action des autres ports de la façade méditerranéenne.
Les prévisions d’investissements du premier projet stratégique n’ont pas été réalisées, de nombreux projets ayant été reportés. Des taux de rendement interne sont désormais calculés ce qui constitue un progrès même si les modèles utilisés gagneraient à être évalués. En outre, une rationalisation des investissements doit être recherchée, dans le double objectif d’améliorer l’attractivité du port et de préserver l’état des infrastructures, dont certaines sont vieillissantes. Dans un contexte de rareté des financements, la stratégie de développement du GPMM, axée sur une diversification des trafics et sur la transition énergétique, est complexe à mettre en œuvre. Si le port est un outil de développement du territoire, la réciproque devrait également prévaloir. Les co-financements des collectivités territoriales doivent progresser. Le port doit également mobiliser davantage les financements communautaires. Par ailleurs, certains investissements indispensables à une plus grande fluidité du passage portuaire, critère essentiel pour les armateurs, tardent à se concrétiser. Le projet de raccordement entre le Rhône et la darse 2 des bassins Ouest, qui revêt une portée stratégique à moyen terme, ne figure plus au contrat de plan État-région. Son tracé n’est toujours pas défini. La part prépondérante du routier et l’enclavement des bassins Ouest ne sont pas de nature à attirer des trafics massifiés de conteneurs. L’action du port est d’autant plus contrainte qu’il n’a aucune prise sur ces aménagements structurants pour l’amélioration de ses dessertes et le développement de l’intermodalité. Malgré son action et ses efforts, le GPMM reste par ailleurs tributaire des autres acteurs de la place portuaire qui déterminent la performance et l’attractivité de cette dernière. Le port a toute sa légitimité pour coordonner ces différents acteurs au sein d’une démarche de performance accrue. Parmi ces acteurs, les opérateurs de terminaux occupent bien évidemment une place particulière. Sur ce point, la relation entre le GPMM et ces opérateurs doit être plus équilibrée. La convention de terminal, qui doit devenir un véritable outil de pilotage, doit y contribuer.

Les missions du port aménageur doivent être consolidées

La réforme de 2008 a recentré les missions des ports sur les fonctions d’aménagement du domaine public et les a fait passer du modèle « tool port » (port outil) vers le modèle « landlord port » (port propriétaire). Cette évolution doit notamment conduire à un renforcement des missions commerciales de recherche de nouveaux clients, de valorisation du domaine, d’aménagement et de prise en compte de l’environnement. Le port ne s’est pas encore pleinement emparé de sa compétence d’aménageur. Le contexte, marqué par les suites de la réforme portuaire, n’y était pas favorable. Si la politique environnementale du port est très active (plan de gestion des espaces naturels, accompagnement des porteurs de projet, projets liés à la transition énergétique et à l’économie circulaire), le GPMM doit y consacrer les moyens nécessaires. Il doit également faire une priorité de son action pour une meilleure valorisation du domaine. Plusieurs actions récentes témoignent de la volonté du port de progresser en la matière. La stratégie d’aménagement doit être repensée de manière globale, en préservant le potentiel foncier du port. Sur les bassins Ouest, la faible densification du domaine, la dispersion des surfaces disponibles, la sousoccupation de certaines emprises plaident en faveur d’une reconquête foncière et d’une optimisation des implantations. Par ailleurs, le zonage doit être mis en cohérence avec les enjeux de biodiversité et être revu afin d’accélérer les implantations.
Le projet PIICTO (plateforme industrielle et d’innovation de Caban-Tonkin) est une première étape en ce sens. Sur les bassins Est, le port doit reprendre l’initiative, comme il l’a fait pour les Terrasses du port, pour préserver son potentiel foncier face aux acteurs locaux.

La fiabilité semble restaurée, mais cette évolution reste à confirmer dans la durée

Malgré une érosion de ses trafics depuis 2011, le GPMM demeure le premier port français et le sixième port européen. Les performances récentes en matière de trafics de conteneurs sont encourageantes et le retour à Marseille du groupe Canavese a été présenté comme le symbole de la confiance retrouvée des opérateurs. Le secteur de la croisière poursuit par ailleurs sa montée en puissance. La fiabilité du port s’est améliorée, comme en atteste la nette diminution de la conflictualité, le nombre de jours de grèves ayant diminué de 73 % entre 2009 et 2014. Cet équilibre reste cependant fragile et certains chantiers, tels que la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences et l’avenir du service de restauration collective, continuent de susciter des tensions. Si la préservation de la fiabilité sociale est indispensable pour ne pas obérer l’attractivité du port, elle ne doit pas pour autant conduire le port à s’abstenir de mener les réformes internes qui sont nécessaires. L’organisation interne du GPMM a en effet peu évolué depuis le dernier contrôle de la Cour. La récente mise en place de missions transversales marque la volonté de la direction de remédier aux cloisonnements internes en prenant garde de ne pas déstabiliser l’établissement. Des réallocations de personnels au profit des missions sur lesquelles l’établissement a été recentré semblent néanmoins inévitables à court terme. À cette fin, la mise en place d’une offre de formation rénovée est indispensable. La professionnalisation de la gestion des marchés publics mérite d’être soulignée, tout comme la diffusion de la culture juridique au sein de l’établissement. Ces démarches doivent être confortées. Une démarche similaire en matière de gestion des conventions d’occupation du domaine public a été récemment relancée au sein du GPMM. Cette dernière démarche doit s’accompagner de la mise en place d’une véritable politique contractuelle pour l’occupation du domaine public. Enfin, la culture de la performance doit progresser dans l’établissement, où le faible taux de rotation du personnel, y compris au sein de la hiérarchie, contribue à une certaine inertie, aggravée par le poids du syndicat majoritaire qui se positionne en co-gestionnaire sur certains dossiers. Le pilotage par les indicateurs et les tableaux de bord pour le suivi des grandes missions se développe sans pour l’instant donner lieu à des révisions internes.

Un pilotage insuffisant par l’administration centrale du ministère chargé des ports

L’administration centrale n’a toujours pas signé de contrat pluriannuel, pourtant prévu par la loi, avec le GPMM. Quant aux projets stratégiques successifs, s’il s’agit d’un projet porté par l’établissement, ils ne jouent pas un rôle structurant de la politique portuaire au niveau national. Les négociations salariales, nationales et locales, pèsent sur la situation financière de l’établissement public sans que l’administration centrale, y compris les ministères financiers, soient en mesure d’intervenir au titre de la tutelle de l’établissement. Le cadrage, très formel, de la masse salariale n’est pas effectif. L’évolution de celle-ci, largement automatique, rend inopérante toute idée de pilotage. Aucun des projets de développement portuaire figurant au schéma national des infrastructures de transport de mai 2011 n’a été réalisé. Les enjeux d’intermodalité ne sont pas non plus l’occasion pour le ministère de tutelle d’intervenir au premier rang pour veiller à une cohérence de l’action publique, que ce soit dans le domaine du fluvial ou du ferroviaire. Au moment où l’État s’engage simultanément sur une stratégie nationale de relance portuaire et sur une relance du transport fluvial, il n’utilise pas les outils prévus par le code des transports. Cette absence de pilotage est d’autant plus regrettable que l’État reste le premier cofinanceur du GPMM.

Recommandations : 
Recommandation n° 1 (GPMM ; DGITM) : Mieux articuler la nouvelle stratégie avec celle concernant les autres ports de commerce français de la Méditerranée. 
Recommandation n° 2 (GPMM) : Poursuivre l’organisation d’une fonction statistique et d’analyse des flux au profit du GPMM et de la place portuaire. 
Recommandation n° 3 (GPMM) : Améliorer le pilotage des investissements en introduisant des modalités d’évaluation des projets d’investissements ex ante et ex post : les modèles de calcul des taux de rendement interne devraient être évalués au moins une fois en comité d’audit et un suivi des investissements réalisés devrait pouvoir être évalué par des indicateurs. 
Recommandation n° 4 (GPMM) : Formaliser la politique commerciale en élaborant un document de cadrage des remises, rabais et ristournes, en instaurant un suivi annuel de leur évolution, en évaluant leur efficacité et en élaborant un bilan annuel à l’attention du conseil de surveillance.
Recommandation n° 5 (GPMM) : Annexer le plan d’aménagement et de développement durable de la zone industrialo-portuaire de Fos-sur-Mer au volet 4 du prochain projet stratégique.
Recommandation n° 6 (GPMM) : Produire un document de politique domaniale à soumettre au conseil de surveillance et rénover la grille tarifaire. 
Recommandation n° 7 (GPMM ; DGITM) : Mettre en place des indicateurs de suivi et de qualité et des moyens de contrôle effectif de la performance des terminaux concédés à des opérateurs.
Recommandation n° 8 (GPMM ; CGEFi) : Établir un plan d’actions contribuant à la maitrise de l’évolution de la masse salariale. 
Recommandation n° 9 (GPMM) : Renforcer le contrôle interne et réviser la charte de frais de déplacements et des frais de mission dans une perspective d’une meilleure maîtrise de ces coûts. Recommandation n° 10 (GPMM) : Conditionner le versement de l’indemnité de repas à la fréquentation du service de restauration et mettre fin au cumul avec la gratuité du repas. Recommandation n° 11 (GPMM) : Garantir l’indépendance et l’impartialité de la commission consultative des marchés en augmentant le nombre de personnes ayant voix délibérative et en mettant en place un système de rapporteur extérieur pour présenter les dossiers qui y sont soumis.

Texte de la Cour des comptes. 
Photo CC0 Public Domain.

Le Grand port maritime de Marseille :
Le Grand port maritime de Marseille :

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Concours financiers de l’État et disparités de dépenses des communes et de leurs groupements :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Les dépenses des collectivités locales sont passées de 8,6 à 12 points de PIB au cours des trente dernières années. Seule la moitié de cette augmentation est imputable aux effets de la décentralisation. L’autre moitié renvoie principalement à l’augmentation des charges de fonctionnement des collectivités du secteur communal (communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI)). Proches de 150 Md€, les dépenses du secteur communal représentent 65 % de la dépense locale. Les communes en concentrent les trois quarts, les EPCI à fiscalité propre un quart.

D’importantes disparités de dépense par habitant entre collectivités comparables
 

Les dépenses par habitant des collectivités du secteur communal se caractérisent par un très haut degré de dispersion statistique. Une fois neutralisées les valeurs extrêmes, elles varient, dans le cas des communes, du simple au triple, autour d’une moyenne de 989 € par habitant (cette moyenne est de 671 € au titre des seules dépenses de fonctionnement). Si, à l’échelle des blocs intercommunaux (agrégeant les EPCI et leurs communes membres), cette dispersion est moindre, les dépenses par habitant n’en varient pas moins du simple au double (après neutralisation des valeurs extrêmes) autour d’une dépense moyenne de 1 473 € par habitant (1 071 € au titre des dépenses de fonctionnement). D’importants écarts de dépenses sont aussi constatés entre collectivités comparables en termes de population ou de potentiel fiscal. Ni l’une, ni l’autre de ces variables, ni même leur combinaison ne suffisent donc à les expliquer.

Les concours financiers de l’État au secteur local, dynamique et évolutions 

Le dynamisme de la dépense locale a historiquement été sous-tendu par celui des concours financiers de l’État. Entre 2004 et 2013, le principal d’entre eux, la dotation globale de fonctionnement (DGF) consacrée aux collectivités du secteur communal, a crû de 18 %. En 2015, l’ensemble des dotations, tel que défini plus haut, s’élevait à 18,5 Md€ pour les communes, 9,9 Md€ pour les EPCI et 23,3 Md€ pour les blocs communaux. Elles représentaient entre un quart et un tiers de leurs recettes réelles de fonctionnement (24 % pour les communes, 37 % pour les EPCI). Leur structure a évolué au cours des dernières années. Si la part des dispositifs forfaitaires ou « compensateurs » (au regard de suppressions de ressources fiscales ou de transferts de compétences) est restée très majoritaire, celle des dotations et dispositifs à vocation « péréquatrice » s’est significativement accrue. Répondant à un principe inscrit dans la Constitution depuis 2003, ces mécanismes, dont l’objectif est de corriger les inégalités initiales de ressources et de charges entre collectivités, constituent aujourd’hui entre 20 % et 25 % des dotations des collectivités du secteur communal analysées par la Cour.

De fortes inégalités de dotations par habitant principalement dues aux dispositifs forfaitaires 

Les montants de dotation par habitant se caractérisent par un niveau de dispersion encore comparable à celui des dépenses. Autour d’une valeur moyenne de 247 € par habitant (communes) et de 312 € par habitant (blocs intercommunaux), elles varient elles aussi du simple au triple, une fois les valeurs extrêmes éliminées. Ce fort degré de dispersion, plus marqué entre communes qu’entre blocs, affecte l’ensemble des dispositifs étudiés. Si ce constat était attendu, s’agissant des dispositifs « péréquateurs » (par essence sélectifs), il est plus surprenant s’agissant des mécanismes forfaitaires. Les analyses menées par la Cour montrent que la DGF forfaitaire des communes, premier concours financier de l’État au secteur communal, explique à elle seule une part importante de ces écarts : rapportée à la population résidente, la DGF forfaitaire varie ainsi de 0 € à plus de 6 000 € par habitant pour une moyenne de 142 € ; rapportée à la population « DGF », elle oscille entre 0 € et près de 4 800 € par habitant autour d’une moyenne de 123 €. Fruits de l’histoire et de la compensation de ressources passées, enserrées dans des mécanismes de garantie qui tendent à les rigidifier dans le temps, ces dotations forfaitaires peuvent ainsi être à l’origine d’importants écarts de ressources, y compris entre collectivités comparables en taille ou en richesse fiscale.

Une réduction des dotations de l’État, pensée comme un vecteur d’infléchissement de la dépense locale 

La contribution des collectivités locales au redressement des comptes publics, engagée en 2014, a été imputée sur la DGF, principal concours financier de l’État. Dans le secteur communal, elle a été fixée à 7 Md€ au cours de la période 2014-2017 (2,07 Md€ par an à compter de 2015 après une première baisse de 0,84 Md€ en 2014), soit une baisse cumulée de 35 % de la DGF en quatre ans (1). Le dynamisme historique des concours financiers de l’État, ainsi que la part des dotations dans les recettes des collectivités locales expliquent que cette diminution ait été – au moins en partie – conçue comme un moyen de les inciter à maîtriser durablement leurs dépenses de fonctionnement. Les observations récentes de la Cour tendent d’ailleurs à confirmer le bien-fondé de cette stratégie puisque les dépenses de fonctionnement des communes et des EPCI à fiscalité propre ont ralenti notablement leur progression en 2015. Pour autant, une analyse approfondie de la fonction de dépense des collectivités du secteur communal nécessite de bien resituer les dotations comme un déterminant parmi d’autres de la dépense locale.

Les dotations, un déterminant parmi d’autres de la dépense locale 

La dépense locale dépend tout d’abord de la nature et du volume des ressources mobilisables (dont les dotations ne sont que l’une des composantes). Différents travaux de la Cour ont ainsi montré qu’en 2014 et 2015, le dynamisme des recettes fiscales du secteur communal a plus que compensé la baisse des dotations, accroissant même le montant des recettes de fonctionnement et celui de dépenses susceptibles d’être ainsi financées. La dépense dépend ensuite des coûts de production des services publics, dont la grande variabilité génère d’importantes inégalités, inhérentes aux disparités de situation entre collectivités du fait des caractéristiques de chacune d’entre elles. La dépense dépend enfin des préférences et des choix locaux, opérés par les décideurs élus (degré de mobilisation de la richesse fiscale, modes de gestion et qualité des services publics). L’autonomie de gestion des collectivités territoriales, corollaire de la décentralisation, est constitutionnellement garantie par le principe de libre administration. Différentes analyses de la Cour ont montré comment, en 2014 et 2015, les décideurs locaux ont pu choisir de faire face à la baisse des ressources liées aux dotations principalement par une réduction de leur effort d’investissement même si des efforts de gestion ont été perceptibles en fin de période.

Le nécessaire détour par l’économétrie 

C’est l’objet même de l’approche économétrique, développée par la Cour en complément d’outils d’analyse statistique plus classiques, que d’estimer le rôle de chacune des variables potentiellement explicative du niveau de la dépense locale, tout en tenant compte de l’influence de l’ensemble des autres. En hiérarchisant l’impact de chacune de ces variables dans l’explication des inégalités de dépense, une telle approche permet de limiter les risques de mauvaise interprétation, liés à l’analyse de « corrélations simples » (toujours susceptible de masquer l’influence d’une tierce variable masquée). Elle permet également de pallier les limites de l’information financière des collectivités qui, aujourd’hui encore, font obstacle à la mesure directe de « coûts standard » des services publics locaux. Cette approche économétrique, menée en partenariat avec l’Université de Rennes 1 (M. Leprince, maître de conférences), s’appuie sur les acquis de la recherche académique nationale et internationale en la matière. En particulier, elle s’inspire des travaux d’Alain Guengant et Guy Gilbert, pour une part mobilisés dans les conclusions du rapport du groupe de travail sur la maîtrise des dépenses locales, présidé par Gilles Carrez et Michel Thénault en 2010. La démarche de la Cour a ainsi été conçue de manière à pouvoir en comparer les résultats avec ceux de ce rapport. Elle en prolonge les développements en complétant l’analyse des déterminants de la dépense des communes par celle des dépenses des blocs intercommunaux, formés par les EPCI et leurs communes membres, et en cherchant à distinguer l’effet des dotations forfaitaires de celui des dispositifs de péréquation.

L’importance des variables de ressources dans la fonction de dépense locale 

Confirmant l’un des constats du rapport de 2010 (données de 2005), les travaux de la Cour, menés sur des données de 2015, indiquent que les variables de ressources expliquent près de 50 % des disparités de dépenses entre communes. Cette contribution est supérieure à celle des variables de charges (21,5 %). Menée pour la première fois au niveau des blocs intercommunaux, l’analyse de la Cour indique en revanche une contribution équilibrée des variables de charges (38 %) et de ressources (39 %) à ce niveau. Sans doute la neutralisation, à l’échelle des blocs, d’une part importante des disparités de richesse fiscale et de dotations entre communes constitue-t-elle une explication de cette différence. Les observations de la Cour révèlent une contribution marginale (située entre 0 et 2 %) des variables d’intégration intercommunale à l’explication des disparités de la dépense locale, confirmant l’hypothèse selon laquelle le développement de l’intercommunalité ne s’est pas encore traduit par l’effet de substitution, attendu des pouvoirs publics, des dépenses de l’EPCI à celles de ses communes membres.

Le rôle des dotations dans l’explication des disparités de dépense 

Les dotations contribuent, à elles seules, à près de la moitié de l’effet de ressources (46 % dans le cas des communes, 52 % dans le cas des blocs), confirmant là encore l’un des principaux constats du rapport de 2010 (données de 2005). En 2015, la part des dotations dans l’explication des disparités de dépense des communes reste ainsi supérieure à celle du « ratio fiscal » (variable du modèle retenu, censée représenter le coût du service public, communal ou intercommunal, supporté par le contribuable local). L’impact du revenu par habitant demeure pour sa part marginal. La part du « ratio fiscal » ressort moindre en 2015 (10 % à 12 % de l’effet ressources) qu’en 2005 (environ 21 %). Outre des considérations de méthode, ce résultat peut en partie s’expliquer par les effets de la réforme fiscale de 2010, qui a privé les élus locaux d’un important pouvoir de taux (le taux de CVAE est fixé au plan national) et a pu contribuer à réduire les disparités qui en résultent. Plus généralement, les analyses de la Cour tendent à confirmer que si la richesse fiscale initiale explique une part importante de la dépense, un nombre élevé de collectivités comparables à ce titre, exposent des niveaux de dépenses hétérogènes, du fait – notamment – des disparités de dotations dont elles bénéficient.

Un impact des dotations forfaitaires sur la dépense très supérieur à celui des mécanismes de péréquation 

Les travaux de la Cour mettent en évidence un impact des dotations forfaitaires très supérieur à celui des dotations de péréquation dans l’explication des disparités de dépense, que l’analyse soit conduite au niveau des communes ou des blocs. Ce résultat pourrait suggérer que la péréquation est utilisée à des fins de modération de l’effort fiscal plus souvent que pour accroître l’offre de service public. Quoique ce constat, résultat d’une analyse inédite, doive être considéré avec une certaine prudence, les analyses empiriques complémentaires menées par la Cour tendent à le confirmer et à conforter l’interprétation susceptible d’en être faite. Enfin, ces travaux mettent également en lumière l’effet de redoublement que peuvent avoir les différentes dotations forfaitaires sur les inégalités initiales de richesse fiscale, contribuant à figer les inégalités de dépense par habitant qui en découlent.

L’influence contrastée des variables de charges 

Si individuellement, aucune variable de charges ne dispose d’un pouvoir explicatif équivalent à celui des critères de ressources ou même des seules dotations, leur regroupement facilite en revanche la comparaison. Ainsi, les critères de population (nombre de résidents, part des enfants d’âge scolaire, nombre d’actifs au lieu d’emploi) et l’intensité de la fonction touristique contribuent davantage à l’explication des disparités de dépense que ne le font les variables « territoriales » (zone montagne, de revitalisation rurale, indice de concentration, voirie, superficie). Par ailleurs, les travaux de la Cour n’ont pas permis de conclure au caractère significatif de plusieurs autres variables, usuellement tenues pour explicatives du niveau de charge des collectivités du secteur communal (critères de centralité, part des bénéficiaires des aides au logement ou nombre de logements sociaux).

La nécessaire poursuite des projets de réforme des concours financiers de l’État 

La mission parlementaire mise en place par le Premier ministre en janvier 2015 pour déterminer les principes et les modalités d’une réforme des concours de l’État au secteur local dans un souci de justice et de transparence a formalisé ses constats et propositions dans un rapport établi par Christine Pires Beaune, députée du Puy-de-Dôme et Jean Germain, Sénateur d’Indre-et-Loire. À l’issue d’un important travail de consultation, ayant associé élus, associations, groupes politiques au Parlement, administrations et le comité des finances locales, ces propositions ont, pour une large part, nourri les dispositions de l’article 150 de la loi de finances initiales pour 2016. Ce dernier, dont l’entrée en vigueur était initialement prévue pour le 1er janvier 2017, prévoyait de réformer l’architecture de la dotation globale de fonctionnement des communes et des EPCI dans le triple objectif d’en réduire les disparités de montant entre collectivités comparables, d’en renforcer la visée « péréquatrice » en lien avec la réalité des charges supportées par les collectivités bénéficiaires et de réduire la part de ses composantes « figées ». L’importance des bouleversements induits par une telle réforme explique le besoin exprimé par les élus de disposer d’une simulation précise de l’ensemble de ses impacts. Aussi le Président de la République a-t-il, au mois de juin 2016, annoncé le renvoi de cette réforme à une loi spécifique qui pourrait intervenir en 2017 en vue d’une application en 2018. La mise en évidence par la Cour des effets des concours financiers de l’État sur les inégalités de ressources et de dépenses du secteur communal confirme le bien-fondé de la stratégie ayant jusqu’ici consisté à imputer principalement la réduction des dotations sur leurs parts forfaitaires et compensatrices. Mais les travaux de la Cour plaident également, et plus généralement, pour la conduite à son terme d’une réforme plus globale de ces concours financiers, dans le but notamment de réduire la composante « figée » des dispositifs forfaitaires et d’adopter un mode de calcul tenant meilleur compte de la réalité des charges auxquelles sont confrontées les collectivités.

L’intensification et l’évaluation de la péréquation

Les travaux de la Cour suggèrent qu’une intensification des dispositifs « péréquateurs » ne se ferait pas au prix d’une dépense locale nécessairement et significativement accrue. Intensifier l’action correctrice de ces dispositifs sur les inégalités initiales de richesse, à mesure que diminueraient ceux qui en redoublent parfois l’effet, au prix d’une dépense publique potentiellement mieux maîtrisée, serait ainsi triplement justifié. De ce point de vue, les travaux de la Cour procurent un fondement théorique au renforcement, au sein de la DGF, des dotations de péréquation « verticale », qui sont passées, pour les communes (2), de 3,03 Md€ en 2012 à 3,95 Md€ en 2016. La poursuite de ce mouvement devrait toutefois être soumise à une mesure d’ensemble et régulière de l’efficacité des dispositifs considérés, aujourd’hui insuffisante. La Cour recommande en outre d’y adjoindre un volet permettant de mesurer plus finement les impacts de la péréquation sur la dépense locale.

Une réflexion à mener sur les critères d’éligibilité et de répartition des dotations

Les travaux de la Cour soulèvent plusieurs interrogations quant au mode de calcul et au rôle de certains critères utilisés pour déterminer l’éligibilité et le montant de divers dispositifs. C’est notamment le cas des critères de centralité : aucun élément quantitatif ne permet à ce stade d'étayer l'impact sur les disparités de dépenses de la notion de centralité. En faire l'un des pivots de la future réforme de la DGF supposerait donc, à tout le moins, d’asseoir cette notion sur un indicateur reflétant la réalité des charges qu'elle implique pour les collectivités et d'en simuler précisément les effets sur la répartition des dotations. En ce qui concerne le mode de calcul de la « population DGF », la Cour a montré qu’il pouvait constituer un important majorant du niveau des dotations par habitant, accentuant dans certains cas de façon sensible l’effet sur les disparités de dépenses des inégalités de richesse fiscale. Une étude spécifique devrait aussi être conduite sur la portée du critère de revenu moyen par habitant dont la Cour observe que l’importance accrue que souhaitent lui accorder les pouvoirs publics ne repose sur aucun fondement quantitatif pleinement convaincant, compte tenu de son rôle très limité dans l’explication des disparités de dépenses par habitant.
Enfin, l’importance des indicateurs de richesse fiscale dans l’explication du niveau de la dépense locale plaide pour que soient corrigés les défauts et les biais qui en affectent aujourd’hui la lisibilité et la portée.

La Cour formule les recommandations suivantes : 
Recommandation 1. mener à son terme la réforme des concours forfaitaires de l’État aux communes et aux EPCI, en vue de réduire la part de leurs composantes figées au profit d’un mécanisme de répartition tenant meilleur compte de la réalité des charges auxquelles elles sont confrontées, du fait de leurs disparités de situation; 
Recommandation 2. poursuivre l’intensification des dotations et dispositifs à vocation «péréquatrice», en soumettant ces derniers à une évaluation régulière et d’ensemble de leur efficacité, incluant une mesure plus systématique de leurs impacts sur le niveau de la dépense locale; 
Recommandation 3. préalablement à ces réformes, revoir les critères d’éligibilité et de calcul des dotations de l’État aux communes et aux EPCI après avoir étudié l’impact du resserrement de la carte des intercommunalités sur les indicateurs de richesse et de charges, l’intérêt éventuel d’un indicateur relatif aux « charges de centralité », l’effet du recours à la « population DGF » en lieu et place de la « population INSEE », la pertinence du « revenu moyen par habitant comme critère de charges », et après avoir remédié aux biais qui affectent aujourd’hui la lisibilité et la portée des indicateurs de richesse fiscale.

(1) En clôture du congrès des maires, le 2 juin 2016, le Président de la République a toutefois indiqué son intention de réduire de moitié la contribution du bloc communal en 2017, sans préciser toutefois s’il s’agissait d’un étalement sur une année supplémentaire ou d’une réduction pérenne (qui aurait pour effet de ramener à 30 % le taux de réduction sur la période considérée). 
(2) Dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU), dotation de solidarité rurale (DSR) et dotation nationale de péréquation (DNP).

Texte de la Cour des comptes. 
Photo CC0 Public Domain.

Concours financiers de l’État et disparités de dépenses des communes et de leurs groupements :
Concours financiers de l’État et disparités de dépenses des communes et de leurs groupements :

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Le Grand Port maritime du Havre :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

La Cour des comptes a rendu public un rapport sur la gestion du Grand Port maritime du Havre (GPMH) de 2008 à 2013 (avec actualisation 2014 pour la gestion). Malgré un climat social tendu et un contexte économique défavorable, la réforme portuaire a été menée à bien au Havre au prix de dépenses nouvelles de personnel. La Cour estime que le projet stratégique 2009-2013 a été trop ambitieux en matière d’investissement et trop optimiste en ce qui concerne les trafics et qu’il convient que celui pour 2014-2019 évite ces écueils. Par ailleurs, la politique domaniale du GMPH doit être rénovée et sa gestion des ressources humaines est perfectible. Pour redresser un trafic en décroissance, la Cour préconise le développement du fret ferroviaire avec l’appui de l’État. 

Une période marquée par la réforme portuaire

Malgré un climat social tendu et un contexte économique défavorable, la réforme portuaire a été menée à bien au Havre, au prix de dépenses nouvelles de personnel. La cession des outillages des terminaux à conteneurs a été faite dans le délai fixé par la loi, celle des terminaux de vracs solides a demandé plus de temps. Les cessions se sont faites à des prix inférieurs aux évaluations, et même, pour les terminaux de vracs solides, à la valeur nette comptable, dans un contexte peu favorable. Quelques outillages n’ont pas trouvé preneur, illustrant les surcapacités du port avant la réforme. Le bilan de la réforme, établi par le grand port maritime du Havre (GPMH), fait apparaître qu’entre 2011 et 2016, la réduction des pertes d’exploitation due à la réforme ne suffit pas à compenser le coût de l’accompagnement social et de celui du personnel transféré ; le solde redevient positif à partir de 2017. Les opérateurs de terminaux notent une amélioration de la productivité de 20 % depuis 2012. S’agissant de l’ouverture à la concurrence dans l’attribution des terminaux, un des objectifs de la réforme et un point essentiel pour la capacité du port du Havre à conserver son rang, le GPMH doit être attentif à ce que la pratique des « ripages » sur Port 2000 ne limite pas le périmètre dans lequel cette ouverture s’exerce. Les nouvelles instances de gouvernance ont été installées rapidement en 2009 et leur mise en place a été conforme à la réglementation, sous réserve de l’élection tardive des représentants du personnel au conseil de surveillance, de l’installation parfois sans désignation formelle des représentants des collectivités et des déclarations d’intérêt non normalisées et peu analysées. Une attention devrait être portée au remplacement rapide des personnalités qualifiées, à la tenue des feuilles d’émargement, garantes du respect du quorum et aux règles de déontologie. Enfin, les lettres de mission des directeurs comportent peu ou pas d’objectifs chiffrés et le contrat avec l’État n’a pas été signé. Les ports du Havre, de Rouen et de Paris ont décidé de créer un groupement d’intérêt économique dénommé HAROPA pour conduire en commun un certain nombre d’actions. Si la création d’HAROPA est un succès de communication, il est trop tôt pour dresser un bilan de son action, et notamment de vérifier qu’il constitue la réponse adaptée au besoin de forte coordination des ports de l’axe Seine. 

Un projet stratégique 2009-2013 trop ambitieux 

Le court délai d’élaboration du projet stratégique 2009-2013 n’a pas permis d’approfondir la réflexion dans tous les domaines. Le projet stratégique a été trop ambitieux en matière d’investissement et trop optimiste en ce qui concerne les trafics. Il convient que le projet stratégique 2014-2019 du GPMH évite ces écueils. Au cours de la période examinée, le GPMH a réalisé 443 M€ d’investissement (dont 68 % pour Port 2000) et a bénéficié de 88,9 M€ de subventions (soit 20 %). Les objectifs du projet stratégique 2009-2013, du contrat de projets État-région et du plan de relance portuaire n’ont pas été atteints, de nombreux projets y ayant été inscrits alors qu’ils étaient loin d’être mûrs. Le programme d’investissement envisagé pour le projet stratégique 2014-2019 paraît inadapté à la capacité d’autofinancement envisagée dans ce même projet alors même que celle-ci repose sur des hypothèses optimistes.
Une politique domaniale à rénover
Les recettes du domaine, des concessions, hangars et terre-pleins représentent en moyenne 25 % du chiffre d’affaires sur 2008-2013. Des irrégularités ont été commises dans la gestion du domaine. En particulier, le GPMH s’est engagé à acheter aux opérateurs, à l’issue des conventions de terminal, des biens immobiliers à des prix dont les modalités de calcul sont fixées à l’avance, alors que le code général de la propriété des personnes publiques prévoit que ces biens immobiliers deviennent gratuitement sa propriété à l’issue de ces conventions. La période a également été marquée par une opération coûteuse pour les finances du port (le « ripage » entre deux manutentionnaires sur Port 2000). Il convient que le GPMH adopte une note de doctrine de gestion domaniale sur le modèle de celle adoptée par Ports de Paris, pour sortir de la gestion « au coup par coup » de ces opérations et leur assurer une plus grande sécurité juridique. Les suites de la liquidation d’une société spécialisée dans l’incinération de déchets industriels montrent la nécessité pour le port de prendre davantage en compte les risques environnementaux posés par les entreprises présentes sur la zone industrialo-portuaire. Il devrait s’assurer de la solidité financière des entreprises qui souhaitent implanter des activités polluantes sur son domaine et veiller à ce qu’elles souscrivent une assurance environnementale.
Un trafic en décroissance et un appui de l’État à renforcer sur le fret ferroviaire
Le trafic du GPMH est en décroissance continue jusqu’en 2012, y compris pour l’activité conteneurs, principale activité du port. Malgré une analyse fine et étayée des parts de marchés détenues et de celles qui pouvaient, au titre de la conquête de l’hinterland, être envisagées, le GPMH reste fortement concurrencé par les ports du Nord-Ouest de l’Europe (Range Nord). L’appui de l’État demeure fondamental et son point d’application principal est l’accès au port par la desserte nationale ferroviaire. Celle-ci n’est toujours pas adaptée aux investissements décidés sur le domaine portuaire. Les tutelles (ferroviaire et maritime) devraient appliquer de concert le principe de priorité au fret ferroviaire déjà décidé par le ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie (MEDDE) et rappelé dans divers documents (stratégie nationale portuaire, etc.). L’acheminement ferroviaire se situe loin derrière les autres modes d’acheminement (pipeline, route, fluvial) et la part modale correspondante, non seulement n’atteint pas l’objectif fixé, mais diminue. Les investissements effectués (Port 2000 et terminal multimodal) risquent de ne pas jouer leur rôle de levier de développement du trafic conteneurs, compte tenu des calendriers éloignés des projets de raccordement (2019 et 2030, soit après le projet stratégique 2014-2019).

Une gestion des ressources humaines perfectible

Les effectifs ont diminué de 23 % en raison de la réforme portuaire. L’activité des personnels n’est pas suivie par un outil fiable et articulé avec l’outil de paye. Il conviendrait d’en mettre un en place, en particulier en raison de l’importance et du peu de maîtrise des primes liées aux heures supplémentaires et aux indemnités kilométriques. Les procédures de paye, le suivi par tableau de bord existent mais restent à renforcer et formaliser. Le suivi des transferts de personnels dans le cadre de la réforme portuaire a été approximatif et favorable aux opérateurs. Ce suivi n’est pas individualisé. La garantie de réintégration en cas de licenciement économique est de 24 ans. La prime de détachement de 18 000 € est la plus élevée versée par un port et n’a fait l’objet d’aucun remboursement, même partiel, en cas de retour. Une garantie d’inemploi, sans visibilité ni contrôle par le port, 9 a été mise en place pour les personnels détachés (9 M€ en 2009), et prolongée avec deux entreprises. Le transfert des 208 personnels, ainsi permis, a un coût important, probablement plus élevé que les 51 M€ affichés dans le bilan à la fin 2013, l’ensemble des mesures d’accompagnement social n’y étant pas pris en compte. Le sureffectif à résorber serait, selon le port, de 15 ETP (2 à 3 ETP par an jusqu’en 2021).
Une gestion des marchés conforme aux précédentes recommandations 
En matière de marchés publics, comme cela lui avait été recommandé par le précédent rapport de la Cour, le GPMH a centralisé et standardisé ses procédures. Il est l’un des grands ports maritimes les plus avancés dans la mise en œuvre de la professionnalisation de l’achat public préconisée par la circulaire du Premier ministre du 10 février 2012 relative à la professionnalisation des achats des établissements publics de l'État.

Recommandations :
Au grand port maritime du Havre : 
Recommandation n° 1 : Ne déplacer un opérateur d’un terminal à un autre sans recourir à une procédure ouverte que lorsque la possibilité de ce déplacement a été expressément mentionnée lors de la procédure d’attribution du premier des deux terminaux. 
Recommandation n° 2 : Mettre en place un dispositif de suivi de la valeur ajoutée du GIE HAROPA pour le port du Havre.
Recommandation n° 3 : Préciser dans tous les documents du port la définition de l’investissement à laquelle il a recours. 
Recommandation n° 4: Adapter le programme d’investissement du GPMH au niveau de sa capacité d’autofinancement et des subventions qu’il peut obtenir. 
Recommandation n° 5 : Adopter une note de doctrine de gestion domaniale sur le modèle de celle adoptée par Ports de Paris, et publier systématiquement les offres foncières et immobilières. 
Recommandation n° 6 : Mettre en place un outil de suivi du temps de travail fiable et articulé avec l’outil de paye. 
Recommandation n° 7 : Mettre en place des procédures de suivi des ressources humaines et formaliser les pratiques existantes de contrôle de la paye. 
Au ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie : 
Recommandation n° 8: Recueillir les déclarations d’intérêt (article R. 102-4 du code des ports maritimes) et leurs actualisations selon les délais et critères prévus, ainsi que sous un format en permettant l’analyse.

Texte de la Cour des comptes. 
Photo CC0 Public Domain.

Le Grand Port maritime du Havre  :
Le Grand Port maritime du Havre  :

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France télévisions, il faut mieux gérer l’entreprise et accélérer les réformes :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

France Télévisions, société détenue à 100 % par l’État, est un groupe qui rassemble cinq chaînes nationales, 24 antennes régionales, neuf stations de télévision et de radio outre-mer, ainsi que plusieurs filiales. Elle comptait 9 932 emplois à temps plein fin 2015 (hors filiales), dont 86 % d’emplois permanents. Les fonds d’origine publique (2,5 Md€ en 2015) représentent près de 80 % de ses ressources. Après avoir procédé au contrôle des exercices 2009 à 2015, la Cour constate que la gestion de France Télévisions manque de rigueur et que l’entreprise ne s’est pas assez réformée pour faire face à la révolution numérique qui modifie profondément l’environnement dans lequel elle évolue, ses métiers et les usages des téléspectateurs.

L’entreprise unique : des objectifs non atteints
 
France Télévisions est le premier groupe audiovisuel français. Marquée par une insuffisante différenciation éditoriale de ses chaînes, la stratégie de bouquet qu’elle a développée n’a pas empêché une perte d’audience globale entre 2008 et 2015, plus sensible que celle du groupe TF1.
La création de l’entreprise unique en mars 2009 n’a pas conduit France Télévisions à tirer pleinement profit des synergies attendues de la fusion. La place des chaînes dans l’organisation interne n’est pas encore stabilisée, tandis que les fonctions support demeurent en sureffectifs. Le pilotage stratégique et le cadrage financier de l’entreprise par l’État se sont avérés fluctuants. Au regard de la dégradation inquiétante de sa situation financière, la maîtrise des dépenses est impérative.
Par ailleurs, la révolution numérique modifie significativement les conditions de production et de diffusion des programmes télévisuels. Au regard de cet enjeu, France Télévisions accuse un retard qu’elle a commencé de combler, tout en peinant à dégager les marges de manœuvre financières pour investir davantage dans ce domaine crucial pour son avenir.
 
Le fonctionnement interne : de multiples obstacles au changement

 
Pour homogénéiser ses modes de fonctionnement, l’entreprise a engagé deux grands chantiers en matière de ressources humaines et d’informatique qui ont été source de coûts importants et restent inachevés.
France Télévisions n’a pas été en mesure de réduire significativement ses effectifs permanents et le recours à l’emploi non permanent n’est pas assez maîtrisé. Le temps de travail, dont l’organisation reste insuffisamment efficiente, est soumis à un faible contrôle de l’entreprise. L’accord collectif conclu en mai 2013 a augmenté substantiellement la masse salariale, sans traiter pour autant la question de la polyvalence des salariés, ce qui compromet la capacité de transformation de l’entreprise.
Dans le domaine des systèmes d’information, les retards pris ont été préjudiciables à l’unification des procédures de gestion. De même, le contrôle de la Cour fait apparaître les insuffisances des instruments budgétaires et comptables, ainsi que du contrôle et de l’audit internes. S’agissant plus spécifiquement des achats (hors programmes) de l’entreprise, la Cour relève une situation critique, caractérisée par des procédures de contrôles insuffisantes, qui doit être corrigée rapidement.
 
Les achats de programmes : des adaptations trop lentes au regard des enjeux

 
France Télévisions achète auprès de sociétés de production privées les programmes qui alimentent sa grille en émissions dites « de flux » (magazines, divertissements, jeux) et en œuvres dites « patrimoniales » (fictions, documentaires, films, animations, captations de spectacles vivants). Ces achats représentaient 912 M€ en 2015.
Le développement de droits sur les programmes patrimoniaux financés par France Télévisions est un enjeu vital pour le modèle économique de l’entreprise, mais il dépend de la capacité de l’État à faire évoluer la réglementation. Les modalités d’achats de programmes doivent encore être améliorées afin de garantir des décisions plus collégiales et transparentes, et de respecter des règles strictes de déontologie en vue de mettre fin à certaines pratiques critiquables.
La réforme de la « filière de production » passe notamment par une réorganisation de ses implantations. Par ailleurs, France Télévisions doit renforcer son activité de distribution et de valorisation des programmes dont elle détient les droits.
 
L’information : un secteur emblématique peu enclin à se réformer
 
Le secteur stratégique de l’information, qui employait plus de 2 700 journalistes en 2015, est resté à l’écart des efforts de productivité attendus de la constitution de l’entreprise unique. Les effectifs et les coûts de grille sont en augmentation continue, pour des résultats contrastés en termes d’audiences.
Évoqué dès 2010, présenté en 2012, le projet de constituer une rédaction nationale unique est très loin d’être achevé. La chaîne d’information continue « franceinfo: » représente pour France Télévisions l’opportunité de créer une nouvelle dynamique dans ce domaine, même s’il reste des obstacles à lever en interne pour en maîtriser les coûts ; à cet effet, son coût réel et complet, et pas seulement un éventuel « surcoût », devrait être rapidement évalué et publié.
 
Les réseaux régionaux : une rationalisation nécessaire, une intégration à renforcer
 

Le réseau régional de France 3, très dense, apparaît coûteux au regard des deux à trois heures quotidiennes de décrochages régionaux qu’il produit ; une nouvelle stratégie doit être élaborée pour garantir son avenir et en réduire le coût. De plus, il serait normal que le réseau de France 3 s’adapte à la nouvelle carte des régions.
Un rapprochement entre le réseau France Bleu de Radio France et le réseau régional de France 3 pourrait s’opérer sur le modèle du réseau des « Outre-Mer 1ère ». Ce dernier, qui constitue une expérience réussie, associe radio, télévision et numérique, sous l’égide d’une stratégie claire et partagée. Pour autant, des efforts restent à mener pour contenir ses charges croissantes et mieux intégrer les stations ultramarines dans l’entreprise unique.
 
Conclusion et recommandations
 
Les défis stratégiques que France Télévisions doit relever pour garantir la pérennité du service public de l’audiovisuel sont bien identifiés : le chantier de l’entreprise unique, qui est encore inabouti ; la révolution numérique, qui remet en cause de nombreux aspects du fonctionnement de l’entreprise ; son modèle économique, qui doit être revu ; enfin, ses missions de service public, qui font l’objet d’une définition hésitante.
Pour être en mesure de poursuivre son développement, France Télévisions doit améliorer la performance et la rigueur de sa gestion, maîtriser ses charges et dégager des marges de manœuvre financière par des gains significatifs de productivité. 
Elle doit accélérer ses réformes, et notamment assurer l’intégration du numérique dans l’ensemble de l’entreprise.
En outre, les déséquilibres financiers de la fin de période témoignent de la nécessité pour l’État de faire évoluer le modèle économique de France Télévisions et de consolider la trajectoire de ses recettes (redevance, publicité et valorisation des droits sur les contenus).
En définitive, il s’agit de garantir la capacité du service public de l’audiovisuel à affirmer son identité dans l’univers toujours plus concurrentiel des médias et du numérique.

La Cour formule 23 recommandations visant à renforcer la gouvernance et assurer l’équilibre financier de l’entreprise, améliorer sa gestion interne, renforcer l’encadrement réglementaire et rendre plus transparentes les procédures d’achat des programmes, conduire les réformes longtemps repoussées de l’information et rationaliser le périmètre des réseaux régionaux.


Alors que l’entreprise unique a été mise en place il y a plus de six ans, le rôle de chacune des chaînes au sein de l’offre de bouquet et leur place dans l’organisation interne de France Télévisions n’apparaissent pas stabilisé. Un rattrapage a été opéré dans le domaine du numérique mais l’effort consenti par l’entreprise n’apparaît pas à la hauteur des enjeux. Cette difficulté organisationnelle semble d’autant plus difficile à surmonter que France Télévisions pâtit d’un pilotage très problématique que son actionnaire ne contribue pas à clarifier. Sur le plan financier, la constitution de l’entreprise unique ne s’est pas traduite par des synergies et des gains de productivité. Au regard de la dégradation de la situation financière de France Télévisions entre 2009 et 2015, le rythme des dépenses, insuffisamment maîtrisées, ne sera pas soutenable à moyen terme. 
En conséquence, la Cour formule les recommandations suivantes : 
1. prendre les dispositions nécessaires au renforcement du rôle du conseil d’administration dans la gouvernance de France Télévisions et y nommer des personnalités indépendantes possédant une solide expérience de la gouvernance des grandes entreprises ou des sociétés audiovisuelles (ministère de la culture et de la communication, ministère de l’économie, CSA, France Télévisions) ;
2. inscrire l’équilibre durable du résultat d’exploitation comme objectif prioritaire et structurant du contrat d’objectifs et de moyens (France Télévisions, ministère de l’économie et des finances) ; 
3. faire figurer dans le plan d’affaires du COM des objectifs précis en matière de trésorerie et organiser un suivi étroit de la trésorerie par le comité d’audit (France Télévisions, contrat d’objectifs et de moyens, ministère de l’économie et des finances). 

À plusieurs reprises, la Cour a rappelé à France Télévision la nécessité d’exercer une gestion plus rigoureuse. Pourtant, force est de constater que peu de progrès ont été réalisés. En matière de gestion des ressources humaines, France Télévisions n’a pas été en mesure de réduire significativement ses effectifs permanents et le recours à l’emploi non permanent demeure insuffisamment contrôlé. Le nouvel accord collectif conclu en mai 2013 a augmenté les charges salariales de l’entreprise tout en laissant en suspens de nombreux points de négociation (polyvalence des salariés, taux d’encadrement) qui obèrent aujourd’hui la capacité de transformation de l’entreprise. Dans le domaine des systèmes d’information, les retards pris par le plan de convergence, socle indispensable à la mise en place de l’entreprise unique, ont amplifié les difficultés de gestion interne. De même, les insuffisances de la gestion financière et un contrôle interne embryonnaire constituent des obstacles évidents au retour à l’équilibre des comptes sur le long terme. S’agissant plus spécifiquement des achats hors programmes, la situation est critique. Elle doit être corrigée rapidement. 
En conséquence, la Cour formule les recommandations suivantes : 
4. s’engager sur un objectif précis de non remplacement des départs à la retraite d’ici à 2020 (France Télévisions) ; 
5. diminuer le recours aux contrats non permanents par une triple action : une meilleure planification des équipes permanentes, un contrôle effectif et automatisé du décompte horaire des salariés permanents et la suppression sans délai de tout cumul entre un contrat à durée indéterminée et des contrats à durée déterminée (France Télévisions) ; 
6. passer en revue le contenu effectif des postes occupés par les salariés les mieux rémunérés de l’entreprise (France Télévisions) ; 
7. revoir la classification des métiers pour y inscrire la polyvalence des emplois induite par le numérique (France Télévisions) ; 
8. aligner le forfait-jour des journalistes (197 jours) sur celui des personnels techniques et administratifs (204) (France Télévisions) ; 
9. en matière d’achats, systématiser la remise en concurrence des contrats existants (France Télévisions).

France Télévisions doit rendre plus rigoureuses ses pratiques dans l’exécution des dépenses en matière de programmes. Le développement de droits sur les programmes que finance France Télévisions est un enjeu vital pour le modèle économique de l’entreprise, ce point dépendant largement de la capacité de l’État à faire évoluer la réglementation applicable au diffuseur public. Les modalités d’achat de programmes doivent être révisées pour garantir des décisions plus collégiales et plus transparentes. La nécessité de respecter des règles strictes de déontologie doit être affirmée pour mettre fin à certaines pratiques contestables. La réforme de la « filière de production » doit se poursuivre par une meilleure connaissance de ses coûts et la réduction significative du nombre de ses implantations, voire par l’arrêt de la production exécutive de programmes de stock. Enfin, l’effort entrepris pour une meilleure commercialisation des droits doit être encouragé.
En conséquence, la Cour formule les recommandations suivantes : 
10. engager une réflexion sur le modèle de la production audiovisuelle et le type de relations contractuelles à établir entre diffuseur et producteur, tel qu’il ressort du régime issu des « décrets Tasca » (ministère de la culture et de la communication, France Télévisions) ; 
11. rapprocher progressivement le régime de la part dépendante de France Télévisions de celui des diffuseurs privés (ministère de la culture et de la communication, France Télévisions) ; 
12. baisser à 50 % le seuil de 70 % du total du financement d’une œuvre audiovisuelle ouvrant droit à l’obtention de parts de coproduction, prévu par le décret du 27 avril 2015 (ministère de la culture et de la communication, France Télévisions) ; 
13. transmettre chaque année au conseil d’administration le volume horaire des œuvres financées par France Télévisions au titre du soutien à la création, et celui des œuvres diffusées sur les antennes (France Télévisions) ; 
14. établir sans délai un code de déontologie pour les salariés concernés par les achats de programmes (France Télévisions) ;
15. mettre en place au sein de l’entreprise un « comité d’investissement » des programmes, permettant une traçabilité des décisions d’achat (France Télévisions) ; 
16. redéfinir la stratégie en matière d’audits de production (France Télévisions) ; 
17. réexaminer l’articulation entre la production de films et les besoins de l’antenne et étudier l’option d’une fusion des deux filiales (France Télévisions) ; 
18. réduire significativement le nombre de sites d'implantation de la "filière de production" (France Télévisions).

Tout aussi stratégique que rétif au changement, le secteur de l’information est resté largement à l’écart des mutations provoquées par la constitution de l’entreprise unique. Évoqué dès 2010, puis présenté en septembre 2012, le projet de mise en place d’une rédaction unique est encore très loin d’être achevé. De même, le secteur de l’information a été largement préservé des efforts de productivité qui devraient incomber à l’entreprise. Conduit à marche forcée, le projet de chaîne d’information constitue, pour France Télévisions, l’opportunité de créer une nouvelle dynamique dans ce domaine, même s’il lui reste des obstacles à lever en interne pour en garantir la performance économique et en maîtriser les coûts. À ce titre, les coûts réel et complet de la chaîne d’information doivent être estimés sans délai. 
En conséquence, la Cour formule les recommandations suivantes : 
19. conduire rapidement le projet de fusion des rédactions nationales en vue d’une rationalisation des coûts de l’information (France Télévisions) ; 
20. fournir sans tarder à l’État le coût complet de la chaîne d’information en continu afin de prévenir tout dérapage financier (France Télévisions) ; 
21. supprimer les bureaux régionaux de France 2 (France Télévisions).

Très dense, le réseau régional de France 3 apparaît comme dispendieux, d’autant plus que l’audience de France 3 se dégrade et que son vieillissement s’accélère. Une nouvelle stratégie doit être élaborée pour définir l’avenir de ce réseau. Son objectif sera de résoudre le paradoxe qui veut qu’un réseau aussi riche ne serve qu’à alimenter deux ou trois heures de décrochages régionaux par jour. La réflexion doit s’engager sur la carte des implantations de France 3. À l’heure où les régions ne seront plus que treize, où l’ensemble des services de l’État se réorganisent en fonction de cette nouvelle carte régionale, il serait anachronique que la carte du réseau de France 3 demeure inchangée. Le rapprochement entre le réseau France Bleu de Radio France et le réseau régional de France 3, sur le modèle du réseau des Outre-Mer 1ère qui associe radio, télévision et numérique, constitue également une piste prometteuse. Une fois ces réformes abouties, la question de la pertinence de chaînes régionales de plein exercice, en partenariat avec les régions, pourra se poser. À bien des égards, le réseau des Outre-Mer 1ère constitue une expérience sur laquelle le réseau régional de France 3 pourrait s’appuyer pour sa propre réforme dans le cadre de la réorganisation territoriale en cours. Leur organisation sous l’égide d’une stratégie claire et partagée, la convergence des médias qui s’y opère, des modes de fonctionnement originaux, et un développement rapide du numérique entretiennent une dynamique globalement positive qui se manifeste dans les audiences. Pour autant, de nombreux efforts restent à mener pour, d’une part contenir les charges croissantes qui risquent d’étouffer cette dynamique, d’autre part mieux intégrer les stations d’outre-mer dans l’entreprise unique. 
En conséquence, la Cour formule les recommandations suivantes : 
22. réduire le nombre des antennes de France 3 de vingt-quatre à treize (France Télévisions); 
23. étudier l’option d’un rapprochement entre le réseau régional de France 3 et le réseau France Bleu (ministère de la culture et de la communication, Radio France, France Télévisions).

Texte de la Cour des comptes.
Photo CC0 Public Domain. 

France télévisions, il faut mieux gérer l’entreprise et accélérer les réformes :
France télévisions, il faut mieux gérer l’entreprise et accélérer les réformes :

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La gestion de l’Assistance publique-Hôpitaux de Paris (AP-HP) :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

L’Assistance publique-Hôpitaux de Paris (AP-HP) est la plus grande structure hospitalière de France et d’Europe, et le premier employeur de la région Île-de-France, avec près de 92 000 agents. Elle regroupe 39 hôpitaux, compte près de 21 000 lits et son budget annuel est de l’ordre de 7 milliards d’euros. La chambre régionale des comptes (CRC) d’Île-de-France a examiné, dans le cadre de deux rapports qu’elle rend publics aujourd’hui, la gestion de l’AP-HP depuis 2010, notamment sa gouvernance et sa situation financière, ainsi que la gestion de son système d'information hospitalier depuis 2008.

L’Assistance Publique-Hôpitaux de Paris (AP-HP), centre hospitalier régional d’Île-de-France est, de par sa taille, le premier établissement de santé de France et d’Europe

Premier employeur de la région avec 92 000 agents, l’établissement, organisé en douze groupes hospitaliers pour un total de 39 hôpitaux, totalise près de 21 000 lits et dispose d’un budget annuel de l’ordre de sept milliards d’euros.
L’examen de la gestion de cet établissement public de santé est rendu difficile en raison d’un accès compliqué aux pièces justificatives de ses dépenses comme de ses recettes, très volumineuses, et qui font l’objet d’un classement dérogatoire par rapport à la nomenclature habituelle. Toutefois, une convention en cours de rédaction sera proposée à la chambre afin de préciser le dispositif informatique qui lui permettra la mise à disposition des pièces dématérialisées au moyen des nouveaux outils proposés par la direction générale des finances publiques. Cependant, ce dispositif ne vaut que pour l’avenir, une période transitoire d’ici à l’exercice 2019 étant évoquée par le comptable public de l’établissement dans sa réponse aux observations provisoires.

La gouvernance de l’établissement
La gouvernance de l’AP-HP doit faire face à des contraintes lourdes, notamment au regard de la taille de l’établissement et des spécificités de ses relations avec la Ville de Paris. Trois directeurs généraux se sont succédé au cours de la période examinée, marquée par la mise en œuvre du plan stratégique 2010-2014, dans un contexte de crise.
En matière de politique patrimoniale, si les collectivités territoriales disposent de prérogatives législatives et réglementaires qui rendent les négociations longues et difficiles et favorisent la baisse des prix, les cessions de biens immobiliers sont pourtant indispensables à l’AP-HP pour financer ses investissements. La signature, en mars 2015 d’une convention-cadre avec la ville de Paris, traçant des perspectives immobilières à cinq ans pour permettre à la ville d’atteindre ses objectifs en matière de logement social, paraît à ce titre renforcer l’asymétrie en défaveur de l’établissement. L’AP-HP y consent également des avantages substantiels en matière d’accueil de la petite enfance. L’établissement devra donc se montrer très vigilant lors de la mise en œuvre de cet accord.
La reconversion de l’Hôtel-Dieu, prévue au plan stratégique 20102104, a engendré des tensions sociales croissantes. Elles se sont cristallisées en 2013 à propos du devenir du service d’accueil des urgences, auquel la ville était sensible. La solution adoptée, à la suite de l’arrivée du nouveau directeur en 2014, paraît être une demi-mesure, au moins pour l’AP-HP, car elle ne met pas fin au déficit structurel du site.
Le recrutement d’une directrice issue du secteur de l’entreprise à la fin 2010, a donné lieu à des écarts de rémunération. Leur impact financier pour l’établissement, qui en a supporté le paiement, a été d’environ 530 000 €. En outre, certaines règles de non-cumul d’activité n’ont pas été respectées.

La stratégie internationale
La stratégie internationale de l’AP-HP reste peu développée, malgré un contexte porteur. La valorisation de son expertise à l’international est encore limitée et l’accueil des patients étrangers, qui donne lieu à des difficultés majeures en termes de recouvrement, reste modeste. Un nouveau plan d’accueil de ces patients, a été présenté en juillet 2015 en vue d’améliorer la situation.

Le recours aux consultants
Les directeurs généraux ont fait largement appel, notamment jusqu’en 2013, à des cabinets de consultants pour des conseils en gestion et en stratégie. Si ce recours peut se justifier au regard des enjeux et des difficultés de pilotage d’une institution telle que l’AP-HP, les conditions juridiques de passation et d’exécution de certains de ces marchés présentent des irrégularités au regard du code des marchés publics. En effet, l’étude de trois d’entre eux met ainsi en lumière que le pouvoir adjudicateur a eu recours de manière dérogatoire à la procédure adaptée et que la brièveté des délais de remise des offres n’a pas permis un strict respect du principe du libre accès à la commande publique.

La fiabilité des comptes
La tenue des comptes de l’AP-HP offre encore quelques marges d’optimisation. Si certains points ont été sensiblement améliorés, comme la fiabilité de l’actif, l’intégration des travaux en cours dans le patrimoine ou la gestion des stocks, d’autres présentent encore des insuffisances, notamment dans les écritures de cession de biens et dans la politique de provisionnement tant en ce qui concerne les dotations que les reprises.
La bascule informatique du logiciel de gestion financière a entraîné une perte d’informations ayant conduit à l’extinction de créances pour un montant de138 M€, dont 80 M€ peuvent être considérés comme en perte réelle et définitive.

La situation financière
La situation financière de l’AP-HP, malgré une amélioration indéniable au cours de la période examinée, demeure fragile. La réduction du déficit, divisé par 10 en cinq ans, témoigne de l’effort d’efficience lié à la mise en œuvre du plan stratégique 2010-2014. Pour autant, l’objectif d’un retour à l’équilibre financier, prévu pour 2012, a été reporté à 2016.
Les produits d’exploitation ont progressé grâce à l’augmentation de l’activité, alors que les dotations reçues ont baissé de 42 M€, soit - 3,3 %. Les recettes d’exploitation de l’AP-HP reposent donc de façon croissante sur les produits de la tarification à l’activité (T2A).
La valorisation du patrimoine, à travers les cessions de biens, a permis à l’établissement de générer des résultats exceptionnels. Ils ont redressé les résultats courants de manière importante à partir de 2012.
La masse salariale de l’AP-HP a été globalement maitrisée. La mise en œuvre du plan stratégique 2010-2014 a conduit à une réduction significative des effectifs en 2011, et à une économie de 40 M€. La stabilisation observée par la suite s’est néanmoins accompagnée d’une reprise de la hausse des dépenses.

Les marges de manœuvre
Dans une optique de redressement de sa situation financière, couplée à une exigence de régularité de la dépense, l’établissement dispose de marges d’amélioration, notamment en matière d’organisation du temps de travail. L’organisation des cycles de travail, la journée
 « fête des mères », l’inclusion de la pause méridienne dans le temps de travail, l’attribution de la NBI « personnes âgées » aux agents des services de soins de suite et de réadaptation (SSR) gériatriques, en donnent quelques exemples. L’établissement a d’ailleurs entrepris en 2015 une révision des modalités d’organisation du temps de travail, et obtenu un accord sur quelques points de négociation, à la fin octobre 2015. Cet effort doit se poursuivre, l’AP-HP s’engageant notamment à revoir les conditions d’attribution de cette NBI.
La diminution des créances admises chaque année en non-valeur (et donc passées en perte), puisqu’estimées définitivement irrécouvrables, constitue une autre opportunité de retrouver des marges de manœuvre. Le montant de ces créances irrécouvrables, de l’ordre de 40 à 50 M€ chaque année, reste élevé alors qu’un plan d'amélioration de la facturation et du recouvrement avait été lancé en 2008 pour être généralisé en 2011. La mise en œuvre énergique des nouvelles mesures adoptées en 2015 pour améliorer la facturation et le recouvrement est donc indispensable.
Les outils de comptabilité analytique de l’AP-HP sont perfectibles, notamment au niveau des comptes analytiques d’exploitation. L’articulation entre le pilotage par le siège et les différents niveaux de « granularité » d’organisation de l’établissement mériterait des outils d’analyse plus performants.

Les équilibres bilanciels
Le ralentissement de la politique d’investissement, associé à une mobilisation plus forte de ses ressources propres a permis à l’établissement de stabiliser son endettement. Les caractéristiques de sa dette ne comportent pas de risque particulier et l’AP-HP n’a pas contracté d’emprunt structuré.
Compte tenu de la résorption des déficits et d’un excédent comptable envisagé pour 2015, l’établissement a estimé pouvoir dès 2014 poursuivre la réduction de l’endettement en diminuant son fonds de roulement. Si la situation de trésorerie reste tendue, elle ne pose pas de difficulté particulière, en raison de l’accès très aisé et peu onéreux de l’établissement au crédit de court terme.

La prospective financière
Le plan global de financement pluriannuel (PGFP) 2015-2019 a prévu un effort d’efficience de 451 M€ sur cinq ans soit 90,2 M€ par an, afin de respecter les ratios d’endettement requis par les autorités de tutelle.
Les perspectives financières pour la période à venir sont prudentes en matière d’exploitation. Elles sont fondées sur une hypothèse de diminution annuelle des tarifs de 
1,4 % à 1,3 % par an et une augmentation des dotations affectées au financement des missions d’intérêt général et à l’aide à la contractualisation (MIGAC) de 0,5 %, dans l’objectif d‘influencer la tutelle qui a prévu une baisse de 4,6 %. Le budget de la dotation non affectée (DNA) qui regroupe les charges et les produits afférents aux biens du patrimoine de l’AP-HP non affectés aux soins, continue d’être une variable d’ajustement, indispensable à l’équilibre du budget consolidé de l’établissement. Les opérations de cession immobilière constituent donc un enjeu essentiel pour le financement des investissements futurs de l’AP-HP.

La certification des comptes
Les comptes de l’exercice 2016 de l’AP-HP seront certifiés conformément à la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires. Les cabinets de commissaires aux comptes certificateurs devaient commencer leur mission le 31 mars 2016. La spécificité du système d’information de l’AP-HP, qui nécessite une adaptation pour répondre aux guides élaborés par la tutelle, pourrait constituer une difficulté pour ces cabinets.

Texte de la Cour des comptes.
Photo CC0 Public Domain. 

La gestion de l’Assistance publique-Hôpitaux de Paris (AP-HP) :
La gestion de l’Assistance publique-Hôpitaux de Paris (AP-HP) :

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La situation financière des collectivités territoriales et de leurs établissements publics :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

La Cour des comptes rend public un rapport, fruit d’un travail commun avec les chambres régionales des comptes, sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics. Les administrations publiques locales (Apul), qui représentent 20 % de la dépense publique, sont concernées par le respect des engagements européens de la France en vue du redressement de ses comptes publics. En 2015, face à la baisse des concours financiers de l’Etat, les collectivités locales, prises dans leur ensemble, ont plutôt cherché à ralentir leurs dépenses qu’à recourir au levier fiscal. Cependant, confrontées en 2016 à une contrainte financière plus forte, les collectivités locales doivent amplifier leurs efforts de gestion afin d’éviter une dégradation de leur situation financière.

L’évolution de la situation financière des collectivités locales 
En 2015, malgré l’accentuation de la baisse de la dotation globale de fonctionnement (DGF) et le recul, pour la première fois, du total des transferts financiers de l’État, la contrainte financière sur la gestion des collectivités locales n’a pas été plus forte que l’année précédente grâce au dynamisme de la fiscalité transférée et des impôts locaux. Leurs dépenses de fonctionnement se sont ralenties en raison des baisses des achats de biens et de services, et des subventions versées, ainsi qu’à l’infléchissement du rythme de progression des dépenses de personnel. Globalement, la situation financière des collectivités locales s’est améliorée. Leur épargne a cessé de diminuer. Elles ont néanmoins encore réduit leurs dépenses d’investissement. Bien que leur besoin de financement ait reculé, elles ont accru leur endettement.
Les évolutions ont été différentes selon les catégories de collectivités. En moyenne, elles ont été plus favorables pour les communes et les groupements intercommunaux. Les départements, soumis à la vive croissance de leurs dépenses sociales, ont seulement pu freiner l’érosion de leur épargne. Les régions ont globalement connu l’évolution la plus défavorable mais ont continué à investir davantage.
Par ailleurs, il existe de grandes disparités de situation au sein de chaque catégorie de collectivités. L’impact de la baisse de la DGF est loin d’être uniforme et les efforts de gestion ne sont pas également répartis. La proportion des collectivités en grave difficulté financière est préoccupante.
 
Les perspectives d’évolution des finances locales

En 2016, la baisse de la DGF est du même montant qu’en 2015, mais la contrainte financière sur la gestion des collectivités locales devrait être plus forte. En effet, la progression des recettes fiscales devrait ralentir nettement et celle des impôts directs devrait être de même ampleur que la baisse des transferts financiers de l’Etat, laissant les collectivités locales, prises dans leur ensemble, sans marge de manœuvre supplémentaire pour faire face à l’évolution de leurs charges de fonctionnement. Par conséquent, le maintien de leur autofinancement passe par l’intensification de leurs efforts de gestion, particulièrement de leur masse salariale.
 
La nécessité d’améliorer la gouvernance des finances locales

Chaque année, le Programme de stabilité et l’objectif d’évolution de la dépense locale sont définis sans associer les représentants des collectivités locales. Il conviendrait que l’État organise une concertation approfondie sur la trajectoire des finances publiques locales, au sein d’une instance associant les représentants de l’État et des collectivités locales. En outre, la Cour réitère sa recommandation en faveur d’une loi de financement des collectivités locales.
 
La fiscalité locale : des marges de manœuvre limitées pour les collectivités
Face à la baisse de la DGF en 2014 et 2015, les collectivités locales, dans leur majorité, n’ont pas relevé sensiblement les taux des impôts locaux.
Elles ont fait preuve d’une certaine modération en la matière, qui peut s’expliquer en partie par le caractère contraint des leviers fiscaux.   
En tout état de cause, la fiscalité locale souffre de défauts importants en termes d’équité, de transparence et de prévisibilité.
L’obsolescence des valeurs locatives cadastrales engendre de graves inégalités entre contribuables et fragilise les budgets locaux. Une réforme visant à mettre en place un dispositif de révision des bases cadastrales est engagée depuis 2010, en laissant une large place à la concertation et à l’expérimentation. Il convient de poursuivre cette réforme en utilisant dès 2017 les nouvelles bases révisées pour le calcul des impôts locaux sur les locaux professionnels, puis en menant à terme la révision des valeurs des locaux d’habitation.
Les mécanismes complexes de compensation des exonérations législatives d’impôts locaux soulèvent un enjeu de transparence. Alors que la compensation par l’État est de plus en plus partielle, les informations transmises aux collectivités locales leur permettent difficilement de prévoir ou de vérifier le montant des allocations auxquelles elles ont droit.
Enfin, le produit de la CVAE (cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises) connaît des fluctuations importantes sur le plan national et, plus encore, au niveau de chaque collectivité bénéficiaire. Non expliquées pour l’essentiel, celles-ci posent un problème de prévisibilité. La Cour recommande de rendre compte annuellement, dans un rapport remis au Parlement, des variations du produit de CVAE.
 
La gestion de la fonction publique territoriale, un levier de maîtrise budgétaire

La gestion des quelque deux millions d’agents territoriaux présente d’importantes marges de manœuvre budgétaires. Les rapports des chambres régionales et territoriales des comptes montrent que les collectivités utilisent encore insuffisamment les leviers à leur disposition. L’évolution des effectifs n’a pas été assez maîtrisée. Le temps de travail est rarement conforme à la durée réglementaire et souffre d’un absentéisme important. Les politiques d’avancement ont un impact budgétaire rarement anticipé. Les régimes indemnitaires sont dynamiques et faiblement modulés.
Malgré l’importance de l’enjeu, le suivi de l’évolution de la gestion des agents de la fonction publique territoriale n’est pas correctement assuré au niveau national. La collecte et la remontée des informations, confiées à plusieurs organismes à des titres divers, manque de coordination et de complémentarité.
 
Conclusion et recommandations
La maîtrise des finances publiques locales, indispensable au redressement des comptes publics, appelle l’accentuation des efforts d’économies engagés par les collectivités locales. Cette évolution passe par le recours plus large à un certain nombre de méthodes et d’outils permettant d’améliorer les performances de la gestion.
De son côté, l’État doit assurer aux collectivités locales davantage de concertation sur les objectifs relatifs à leur trajectoire financière, remédier aux faiblesses de la fiscalité locale, qui viennent compliquer le pilotage par les collectivités de leur équilibre budgétaire, et mettre en place un suivi unifié et efficace de la gestion des agents territoriaux, afin de favoriser la diffusion des bonnes pratiques.  

La Cour formule 14 recommandations, à l’attention de l’État comme des collectivités territoriales.
 

En ce qui concerne les perspectives d’évolution des finances locales, il faut :
- Préciser le périmètre exact des dépenses prises en compte dans l’ODEDEL (l’objectif d’évolution de la dépense publique locale)et décliner ce dernier par strate démographique pour les communes et les groupements intercommunaux à fiscalité propre (recommandation réitérée); 
- Ajouter une annexe budgétaire à la loi de règlement pour analyser les écarts entre les prévisions et les réalisations relatives à l’ODEDEL (l’objectif d’évolution de la dépense publique locale) ;
 - Organiser une concertation approfondie sur la trajectoire cible des finances publiques locales, au sein d’une instance associant les représentants de l’État et des collectivités locales (recommandation réitérée) ; 
- Apporter davantage de précisions dans le projet de loi de finances initiale et ses annexes sur les prévisions de dépenses, de recettes et de solde des collectivités territoriales et de leurs groupements;
 - Engager la préfiguration d’une loi de financement des collectivités territoriales retraçant l’ensemble de leurs relations financières avec l’État et fixant pour l’année à venir, par catégorie de collectivités, les conditions de l’équilibre global en cohérence avec la loi de programmation des finances publiques (recommandation réitérée et précisée).

En ce qui concerne les marges de manœuvre des collectivités locales en matière de fiscalité locale, il faut : 
- Poursuivre, sans nouveaux délais, les deux phases de la réforme des valeurs locatives cadastrales et établir un calendrier prévisionnel de mise en œuvre de la seconde phase ; 
- Procéder à des simulations conjointes de la DGFiP (direction générale des finances publiques) et la DGCL (direction générale des collectivités locales) relatives à l’impact de la révision des valeurs locatives sur l’évaluation des potentiels fiscaux et sur les dotations de l’État; 
- Améliorer la présentation et la qualité des informations transmises individuellement aux collectivités locales sur les allocations compensatrices d’exonérations fiscales en précisant dans un document unique la base exonérée du fait des décisions législatives, le montant des allocations compensatrices versées en contrepartie et le taux de couverture de chaque exonération ;
 - Mesurer régulièrement l’efficacité des mesures d’exonérations d’impôts locaux, au regard de leurs coûts pour l’État et pour les collectivités locales afin d’en tirer toutes les conséquences en ce qui concerne leur maintien ; 
- Renforcer le dispositif d’analyse des variations du produit de CVAE et en rendre compte annuellement dans un rapport remis au Parlement et aux collectivités locales. 

En ce qui concerne la gestion de la fonction publique territoriale, il faut :
Pour les collectivités locales 
- Développer la gestion prévisionnelle des effectifs en agissant, le cas échéant, sur le levier du non-remplacement systématique des départs à la retraite, et en approfondissant les mutualisations au sein des ensembles intercommunaux ; 
Pour l’État  
- Rendre obligatoire pour les groupements intercommunaux la publication annuelle d’un état consolidé des effectifs ETPT (Equivalent Temps Plein Travaillé) et, pour les collectivités locales de plus de 10 000 habitants, une présentation annuelle des emplois en ETPT par fonction ; 
- Abroger la disposition de l’article 7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 autorisant les collectivités territoriales à conserver un temps de travail inférieur à la durée réglementaire et appliquer un mécanisme de modulation des concours financiers aux collectivités locales qui ne respectent pas ladite durée ; 
- Confier à une instance unique, s’appuyant à la fois sur les représentants des services centraux et des élus locaux, la mission de centraliser et d’analyser, dans des délais raisonnables, les informations sur la gestion locale de la fonction publique territoriale.

Texte de la Cour des comptes.
Photo CC0 Public Domain. 

La situation financière des collectivités territoriales et de leurs établissements publics :
La situation financière des collectivités territoriales et de leurs établissements publics :

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Le Projet de loi de finances 2017 :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Le projet de loi de finances pour 2017 a été présenté en conseil des ministres le 28 septembre 2016. Si le déficit public et les dotations versées par l'Etat aux collectivités territoriales tendent à diminuer, certains Ministères bénéficient d'une augmentation de leur budget et l’investissement local est fortement encouragé. Par ailleurs, des réformes fiscales importantes en matière d’impôt sur le revenu et d’impôt sur les sociétés sont engagées.

Le déficit public devrait passer sous la barre des 3% du PIB en 2017

Le déficit public devrait passer en 2017 sous la barre des 3% du PIB, plus exactement il devrait atteindre 2,7% du PIB. La dette publique devrait enfin pouvoir se stabiliser. Le traité sur la stabilité, la coordination et gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire fut signé le 2 mars 2012 par la majorité des états membres de l’Union européenne. Son but est de pousser activement les Etats vers la voie du financement de leurs dépenses par leurs recettes. Il tend ainsi à limiter le recours par les Etats à l'emprunt. Un seuil de déficit de 3% fut fixé par le TSCG de 2012. Ce traité est entré en vigueur en 2013. Pour la première fois, la France pourrait parvenir à respecter la règle d’or fixée par ce traité, à savoir ne pas dépasser le seuil de 3% de déficit. Pour y parvenir, le PLF prévoit une croissance économique de 1,5% du PIB.

Les collectivités territoriales devront se passer de 2,67 milliards d’euros en 2017

Les dotations versées par l'Etat aux collectivités territoriales ont fortement diminué au cours de l'exercice 2016. Cette baisse du concours financier de l'Etat à l’égard des collectivités territoriales permet au PLF 2017 de prévoir que le déficit sera ramené à moins de 3% du PIB. Les collectivités territoriales devront à nouveau se serrer la ceinture en 2017 avec un baisse de dotation de la part de l'Etat de 2,67 milliards d’euros.

Une réforme fiscale importante en matière d’impôt sur le revenu

La grande réforme fiscale qui concerne les particuliers est celle visant l’impôt sur le revenu. Le PLF prévoit des mesures concernant la réforme de la retenue à la source. La retenue à la source entrera en vigueur dès le 1er janvier 2018. Par ailleurs, le gouvernement prévoit d’octroyer un allègement fiscal d’un montant d’1 milliard d’euros d’impôt sur le revenu. Ce cadeau fiscal ne devrait bénéficier seulement qu'à 5 millions de foyers fiscaux.

Des mesures fiscales importantes pour les sociétés

Deux mesures fiscales favorables aux sociétés sont prévues dans le PLF 2017 : 
- La première mesure fiscale favorable aux sociétés est celle d’un allègement fiscal de 5 milliards d'euros, qui prendra la forme d'un renforcement du Crédit d'impôt compétitivité emploi (CICE).
- La seconde mesure fiscale favorable aux sociétés est majeure. Il s'agit de réformer le taux d'imposition sur les sociétés. Le PLF prévoit une baisse de l'impôt sur les sociétés (IS). L’IS est de 33% actuellement et passera à 28% prochainement. Le taux d’imposition sur les sociétés au sein de l’Union européenne est en moyenne de 29%. Quant au CICE, ce dernier va permettre aux entreprises de bénéficier d’un avantage fiscal de 40 milliards d’euros. Le cadeau fiscal d’un montant d’1 milliard d’impôt sur le revenu destiné aux particuliers, paraît bien mince face aux 40 milliards d’euros dont vont bénéficier les sociétés. Les experts attendent de voir si les allègements fiscaux dont vont bénéficier les sociétés profiteront à l’économie sur le long terme. En clair, il faudrait que les sociétés investissent à nouveau, ce qui demanderait de diminuer en partie le versement de leurs dividendes. Les dividendes versés aux actionnaires ne cessent d’augmenter depuis ces 10 dernières années alors qu’à contrario l’investissement stagne, ce qui explique en partie pourquoi les bénéfices des sociétés ne profitent pas pleinement à l’économie. Par ailleurs, il faudrait que les sociétés embauchent à nouveau pour que le CICE ait réellement un impact sur l’économie et donc indirectement sur les finances publiques de l’Etat en retour.

Le PLF 2017 prévoit une augmentation du budget de certains ministères

L'enveloppe consacrée au Ministère de l’éducation nationale et de l'enseignement supérieur sera augmentée de 5 milliards d'euros. Le Ministère de la Justice bénéficiera d'une hausse de son budget de 300 millions d'euros, il en va de même pour le Ministère de la Défense avec un augmentation de 600 millions d’euros.

A l'inverse, certains Ministères verront leur budget annuel diminuer. Par exemple, le Ministère de l'Economie et des Finances devra se serrer la ceinture, cela se traduira surtout par une diminution importante de ses effectifs, il devrait s'alléger de plus de 1500 salariés.

L’investissement local et la politique d’aménagement du territoire seront encouragés

Le PLF prévoit de renforcer le soutien à l’investissement local et à la politique d’aménagement du territoire (FSIL). Ce fonds de soutien verra son enveloppe portée à 1,2 milliard d’euros.
- Une partie du fonds sera dédié au financement des futurs contrats de ruralité.
- Une autre partie du fonds permettra de subventionner les projets liés aux priorités nationales d’investissement public dans les régions.
Par ailleurs, une autre mesure significative votée en loi de finances 2016 va être reconduite en 2017, il s’agit de l’élargissement de l’assiette du FCTVA (Fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée) aux dépenses d’entretien des bâtiments publics et de voirie.

Texte de Mariana-Hélène Firdion  © Tous droits réservés.
Photo CC0 Public Domain. 

Le Projet de loi de finances 2017 :
Le Projet de loi de finances 2017 :

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