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Articles avec #contentieux administratif tag

Les grands arrêts du Tribunal des conflits :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

*Cette liste est susceptible d’être enrichie au fil de la jurisprudence du Tribunal des conflits. 

8 février 1873, Blanco, n° 00012
L’arrêt Blanco est souvent considéré comme un fondement du droit administratif français. Le Tribunal des conflits a jugé que la responsabilité susceptible d’incomber à l’Etat pour les dommages causés aux particuliers du fait des services publics ne peut être régie par les principes du code civil mais relève de règles spéciales. Ces règles spéciales autonomes sont justifiées par les besoins du service et, en raison du lien entre la compétence et le fond, leur application est de la compétence de la juridiction administrative.

30 juillet 1873, Pelletier, n° 00035
L’arrêt Pelletier fonde, en matière de réparation des dommages imputés à des agents publics, le partage de responsabilité entre l’administration et l’agent sur la distinction entre la faute de service et la faute personnelle. La faute personnelle est détachable du service, matériellement ou par le but poursuivi, et la responsabilité particulière de l’agent est alors engagée, ce qui justifie la compétence du juge judiciaire. Au contraire, la faute de service est liée au fonctionnement ou à l’activité de l’administration, ce qui justifie la compétence du juge administratif.

9 décembre 1899, Association Syndicale du Canal de Gignac, n° 00515
Le Tribunal des conflits a jugé qu’un établissement public se caractérise par les prérogatives de puissance publique dont celui-ci pouvait faire usage. En l’espèce, les associations syndicales autorisées constituent des établissements publics, à l’encontre desquels ne peuvent être exercées les voies d’exécution du droit commun.

2 décembre 1902, Société immobilière de Saint Just, n° 00543
L’arrêt Société Immobilière Saint Just admet que l’administration peut recourir à des mesures d’exécution forcée de ses décisions. Toutefois, ce privilège d’exécution d’office est strictement encadré, il ne peut s’appliquer qu’à titre subsidiaire. L’administration ne peut recourir à l’exécution forcée lorsqu’elle dispose d’une autre voie de droit lui permettant d’arriver à ces fins. 

29 février 1908, Feutry, n° 00624
Dans le prolongement de l’arrêt Terrier (CE, 6 février 1903 – Rec. 94), le Tribunal des conflits étend le principe de la responsabilité de l’Etat du fait de l’inexécution ou de la mauvaise exécution des activités de service public aux collectivités locales. Les litiges portant sur la responsabilité quasi délictuelle des départements relèvent de la juridiction administrative. Le contentieux de la responsabilité extra contractuelle des collectivités est incorporé au contentieux administratif et soumis à ses règles spécifiques.

22 janvier 1921, Société commerciale de l’Ouest africain, n° 00706
Le Tribunal des conflits considère que certains services publics fonctionnent dans les mêmes conditions qu’une entreprise privée et dégage la notion de service public industriel et commercial. Par suite, les litiges relatifs aux dommages causés par l’exploitation d’un service public et commercial relèvent de la compétence du juge judiciaire. 

16 juin 1923, Septfonds, n° 00732
Le Tribunal des conflits juge que, si le juge judicaire ne peut apprécier la légalité des actes administratifs à caractère réglementaire, il a le pouvoir d’interpréter de tels actes. Toutefois, s’agissant des actes administratifs individuels, le juge judiciaire n’a pas compétence pour leur interprétation. A moins qu’il ne soit parfaitement clair, l’interprétation d’un acte administratif individuel doit faire l’objet d’une question préjudicielle devant le juge administratif. 

14 janvier 1935, Thépaz, n° 00820
Jusqu’à l’arrêt Thépaz, la faute commise par un fonctionnaire, lorsqu’elle constituait également un crime ou un délit, était nécessairement une faute personnelle. Le Tribunal des conflits opère un revirement de jurisprudence et consacre une nouvelle conception de la faute de service. La juridiction admet que l’infraction pénale commise par un agent public dans l’exercice de ses fonctions puisse constituer une faute de service. 

8 avril 1935, Action Française, n° 00822
L’arrêt Action Française consacre la théorie de la voie de fait. Il existe deux cas de voie de fait :
- lorsque une décision administrative est manifestement insusceptible de se rattacher à quelque pouvoir de l’administration et qu’elle porte atteinte à une liberté ou au droit de propriété ;
- lorsque l’administration procède dans des conditions irrégulières à l’exécution forcée d’une décision et que cette exécution porte atteinte à une liberté ou au droit de propriété.
L’action de l’administration se place hors du droit. Le juge judiciaire est seul compétent pour constater la commission d’une voie de fait, enjoindre à l’administration de la faire cesser et ordonner la réparation des préjudices subis. 

17 mars 1949, Hôtel du Vieux Beffroi, n° 01077, et Société Rivoli Sébastopol, n° 01086
Le Tribunal des conflits juge que les juridictions administratives sont compétentes pour se prononcer sur la régularité d’une emprise mais que la compétence pour réparer les préjudices résultant d’une emprise irrégulière revient aux juridictions judiciaires. Le juge judiciaire doit donc, en cas de difficulté sérieuse, surseoir à statuer et renvoyer les parties à faire trancher la question de la régularité de la décision administrative à l’origine de l’emprise. Dans le cas de la voie de fait, le juge judiciaire a une plénitude de compétences alors que dans le cas de l’emprise irrégulière, son intervention est limitée à l’indemnisation. 

5 juillet 1951, Avranches et Desmarets, n° 01187
Le Tribunal des conflits juge que les juridictions répressives sont compétentes pour apprécier la légalité des actes administratifs servant de fondement à des poursuites pénales et à la défense. L’arrêt Avranches et Desmarets instaurait, toutefois, une restriction : le juge pénal ne pouvait connaître des actes individuels qui relevaient des seules juridictions administratives. Cette restriction a disparu depuis l’entrée en vigueur du nouveau code pénal le 1er mars 1994 (art. 111-5). Le juge pénal est compétent pour interpréter et apprécier la légalité de tous les actes administratifs. 

27 mars 1952, Dame de la Murette, n° 01339
Le Tribunal des conflits juge que les circonstances exceptionnelles enlèvent le caractère de voie de fait à des agissements qui, en temps normal, revêtiraient ce caractère. Il n’y a pas de voie de fait, car l’action de l’administration se rattache à un pouvoir exceptionnel lié au temps de crise. Ces agissements redeviennent une activité administrative et les juridictions administratives sont donc compétentes. 

27 novembre 1952, Préfet de Guyane, n° 01420
Par cet arrêt, le Tribunal des conflits fixe la frontière entre la compétence des juridictions judiciaires et des juridictions administratives dans l’appréciation des actes du service public de la justice. Les actes relatifs à l’exercice de la fonction juridictionnelle ou au fonctionnement du service public de la justice relèvent des juridictions judiciaires tandis que ceux relatifs à l’organisation même du service public de la justice relèvent des juridictions administratives. 

28 mars 1955, Effimieff, n° 01525
Le Tribunal des conflits juge que la notion de travaux publics est susceptible d’être retenue pour des travaux même financés par des fonds privés et effectués au profit de particuliers, dès lors que ces travaux sont exécutés par une personne publique dans le cadre d’une mission de service public. Le Tribunal des conflits consacre une définition élargie de la notion de travaux publics 

8 juillet 1963, Société entreprise Peyrot, n° 01804
Le Tribunal des conflits déroge au principe selon lequel un contrat conclu entre deux personnes privées ne peut revêtir le caractère d’un contrat administratif. Il convient également de considérer l’objet du contrat qui vise un but d’intérêt général. Dans cet arrêt, le Tribunal des conflits juge que la construction des autoroutes comme la construction des routes nationales est une mission appartenant par nature à l’Etat et qu’il n’y a pas lieu de distinguer selon que la construction est assurée directement par l’Etat ou par un concessionnaire. Lorsque cette mission est confiée à un concessionnaire, celui-ci agit en réalité pour le compte de l’Etat. Le contrat conclu entre ce concessionnaire et l’entreprise titulaire du marché pour l’exécution des travaux nécessaires à la construction de l’autoroute, même conclu entre deux personnes privées doit, par suite, être qualifié de contrat administratif et soumis au droit public. 

15 janvier 1968, Société Air France c/ Epoux Barbier, n° 01908
Le Tribunal des conflits juge que le règlement émanant d’une personne morale de droit privé gérant un service public industriel et commercial revêt un caractère administratif, dès lors qu’il concerne l’organisation même du service public. Par suite, seules les juridictions administratives sont compétentes pour apprécier la légalité de ce règlement. 

3 mars 1969, Société interprofessionnelle du lait et de ses dérivés Interlait, n° 01926
Le Tribunal des conflits apporte une limite à la jurisprudence Peyrot (TC 8 juillet 1963 Peyrot n°01804) et maintient le principe selon lequel un contrat conclu entre deux personnes privées ne peut être qualifié de contrat administratif même si l’un des deux cocontractants est chargé d’une mission de service public. Le Tribunal retient qu’une société de droit privé intervenant en matière de régularisation de prix exerce une mission de service public, mais que, toutefois, elle se livre librement à des opérations commerciales soumises aux règles de droit privé. Par suite, les litiges opposant cette société à ses clients ou à ses fournisseurs relèvent de la compétence du juge judiciaire. Le Tribunal des conflits distingue donc les missions appartenant par nature à l’Etat comme la construction des routes, dans l’hypothèse de l’arrêt Peyrot, et les activités étatiques nouvelles de caractère économique et social. 

21 mars 1983, Union des Assurances de Paris, n° 02256
Le Tribunal des conflits rappelle qu’un contrat administratif conclu entre deux personnes publiques revêt en principe un caractère administratif et que seule la juridiction administrative est compétente pour connaître des litiges relatifs à son exécution. Toutefois, une telle présomption peut être renversée au regard de l’objet du contrat, lorsque celui-ci ne fait naître entre les cocontractants que des rapports de droit privé. 

6 juin 1989, Préfet de la région Ile de France, n° 02578
Le Tribunal des conflits juge que, si le Conseil de la concurrence est compétent pour les litiges relatifs aux activités de production, de distribution et de services des personnes publiques, les litiges relatifs aux actes pris par une personne publique en vue de déterminer le mode de gestion d’un service public relèvent du juge administratif. Le Tribunal des conflits retient que l’organisation du service public ne constitue pas une activité de distribution, de distribution et de services, mais un acte administratif sans conséquence sur le libre jeu de la concurrence.
La justification de l’incompétence du juge judiciaire repose sur le fait que l'acte administratif, en l'espèce une convention de délégation de service public, n'est pas par lui-même susceptible d'empêcher, de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence sur le marché.
Le Tribunal des conflits a confirmé sa position par deux arrêts du 4 novembre 1996 (Société Datasport, n° 03038) et du 18 octobre 1999 (Aéroport de Paris et Air France c/ TAT, n° 03174). Le juge administratif est compétent pour apprécier la légalité de décisions administratives indissociables de l’exercice de prérogatives de puissance publique ou portant sur l’organisation du service public. 

25 mars 1996, Préfet de la région Rhône-Alpes c/ Conseil de prud’hommes de Lyon (Berkani), n° 03000
Le Tribunal des conflits juge que les personnels non statutaires travaillant pour le compte d’un service public administratif sont des agents contractuels de droit public quel que soit leur emploi. Les contentieux concernant ces agents relèvent donc du juge administratif. Toutefois, le Tribunal des conflits a rappelé que ce principe ne s’applique pas aux contrats de droit privé par détermination de la loi (TC, 22 mai 2006, Préfet des Bouches du Rhône, n° C3486). 

12 mai 1997, Société Baum, n° 03056
Le Tribunal des conflits rappelle que les juridictions judiciaires ne sont pas compétentes pour connaître des recours tendant à l’annulation ou à la suspension de décisions administratives, sauf dans l’hypothèse où ces décisions constituent des voies de fait. Dès lors qu’une mesure de l’administration n’est pas constitutive d’une voie de fait, les juridictions judiciaires ne sont pas compétentes pour connaître de conclusions tendant à la suspension de la mesure. 

14 février 2000, GIP Habitat et interventions sociales, n° 03170
Le Tribunal des conflits juge que les groupements d’intérêt public constituent des personnes morales de droit public soumis à un régime spécifique. Ce régime se caractérise par une absence de soumission de plein droit aux lois et règlement régissant les établissements publics. Le Tribunal tire les conséquences de la nature de personne morale de droit public d’un groupement d’intérêt public et retient que la juridiction administrative est donc compétente pour connaître des litiges opposant un agent d’un groupement d’intérêt public à celui-ci. 

23 octobre 2000, Préfet de police c/ M. Boussadar, n° 03227
Le Tribunal des conflits juge que la loi du 30 juin 2000 relative aux procédures d’urgence devant les juridictions administratives ne conduit pas à l’abandon de la théorie de la voie de fait. Il rappelle qu’il n’y a voie de fait justifiant, par exception au principe de la séparation des autorités administratives et judiciaires, la compétence des juridictions de l’ordre judiciaire que dans les cas « où l’administration, soit a procédé à l’exécution forcée, dans des conditions irrégulières, d’une décision portant une atteinte grave au droit de propriété ou à une liberté fondamentale, soit a pris une décision ayant l’un ou l’autre de ces effets à la condition toutefois que cette décision soit manifestement insusceptible d’être rattachée à un pouvoir appartenant à l’autorité administrative ». 

23 juin 2003, Aéroports de Paris, n° C3358
Lorsqu’une décision du Tribunal des conflits comporte une obscurité ou une ambiguïté, la partie intéressée peut introduire un recours en interprétation. 

21 mars 2005, Alberti Scott, n° C3413
Lorsqu’un service public est géré par une personne publique, celui-ci est présumé être un service public administratif. Cette présomption ne sera renversée au profit de la qualification de service public industriel et commercial que si trois critères cumulatifs sont réunis : l’objet du service, l’origine de son financement et ses modalités d’organisation. Le Tribunal des conflits s’écarte de cette méthode d’identification et retient que le service public de la distribution de l’eau peut être qualifié d’industriel et commercial en considération de son seul objet.

16 octobre 2006, Caisse centrale de réassurance c./ Mutuelle des architectes de France, n° C3506
Sauf disposition législative contraire, la nature administrative ou de droit privé d’un contrat s’apprécie à la date de sa formation. Ainsi, les contrats administratifs conclus par un établissement public demeurent des contrats de droit administratif même si la personne publique est ultérieurement transformée en personne morale de droit privé. 

17 mai 2010, INSERM c/ Fondation Letten F. Sausgstad, n° C3754
Le Tribunal des conflits juge que le juge judiciaire est compétent pour connaître d’un recours formé contre une sentence arbitrale rendue en France, sur le fondement d’une convention d’arbitrage, dans un litige né de l’exécution ou de la rupture d’un contrat conclu entre une personne morale de droit public française et une personne de droit étranger, exécuté en France, mettant en jeu les intérêts du commerce international, fût-il administratif selon les critères du droit interne. Toutefois, le Tribunal des conflits apporte un tempérament à la compétence du juge judiciaire. Le recours contre un telle sentence arbitrale relève de la compétence du juge administratif lorsqu’il implique le contrôle de la conformité de la sentence aux règles impératives du droit public français relatives à l’occupation du domaine public ou à celles régissant la commande publique et applicables aux marchés publics, aux contrats de partenariat et aux contrats de délégation de service public.

13 décembre 2010, Société Green Yellow et autres c/ Electricité de France, n° C3800
Par cette décision, le Tribunal des conflits fait pour la première application de la Convention européenne des droits de l’homme et réalise un contrôle de conventionnalité d’une disposition législative lorsque la désignation de l’ordre juridictionnel compétent en dépend. En l’espèce, une disposition législative qui modifie de manière rétroactive une attribution de compétence est contraire aux dispositions de l’article 6 de la CEDH et porte atteinte au droit à un procès équitable, dès lors que l’intervention du législateur n’est pas justifiée par un impérieux motif d’intérêt général.

17 octobre 2011, SCEA du Chéneau c/INAPORC, M. Cherel et autres c/CNIEL,n° C3828-3829
Le Tribunal des conflits, reprenant la solution dégagée par l’arrêt Septfonds, rappelle, en premier lieu, le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires posé par l’article 13 de la loi des 16-24 août 1790 et par le décret du 16 fructidor an III, pour réaffirmer la compétence de principe du juge administratif pour statuer sur toute contestation de la légalité des décisions prises par l’administration dans l’exercice de ses prérogatives de puissance publique, tout en réservant les exceptions légales ou tirées de la nature de la matière concernée, mais retient, en second lieu, successivement, une atténuation du principe, en énonçant que le juge judiciaire non répressif est compétent pour accueillir une contestation sérieuse et écarter la validité de l’acte administratif contesté, en considération d’une jurisprudence établie de la juridiction administrative permettant de statuer en ce sens, et une exception au principe, en énonçant que, eu égard au principe d’effectivité du droit communautaire, le juge judiciaire saisi au principal a compétence pour apprécier la légalité d’un acte administratif au regard du droit communautaire, primaire ou dérivé, ou pour interroger lui-même la Cour de justice à titre préjudiciel.

12 décembre 2011, Société Green Yellow et autres c/ Electricité de France,n° C3841
Dans le prolongement de sa décision Scea du Cheneau du 17 octobre 2011, le Tribunal des conflits énonce que la contestation formulée par la société Green Yellow à l’encontre des arrêtés fixant le prix d’achat de l’électricité revient à invoquer la violation du principe de non-rétroactivité des actes administratifs et en déduit, en considération de la jurisprudence constante du Conseil d’Etat érigeant en principe général du droit le principe de la non-rétroactivité des actes administratifs selon lequel ils ne disposent que pour l’avenir et ne peuvent contenir des dispositions applicables à des situations juridiquement constituées à une date antérieure à celle de leur publication, que la contestation soulevée peut être tranchée par la juridiction judiciaire.

14 mai 2012, Sté Bouygues Telecom C/ M. Jean-Claude Roeland et autres, n° C3852
Le Tribunal des conflits organise la répartition des compétences des deux ordres de juridiction pour les litiges opposant des particuliers à des opérateurs de téléphonie mobile au sujet de l’implantation et du fonctionnement d’antennes-relais, en décidant, sur le constat de la volonté du législateur d’organiser une police spéciale des communications électroniques, que seul le juge administratif peut connaître d’une action tendant à obtenir une mesure affectant l’implantation d’une station ou antenne radioélectrique, qui implique, par son objet même, une immixtion dans l’exercice de cette police spéciale et est susceptible d’avoir pour effet de substituer, quant aux risques en matière de brouillages et de santé publique, l’appréciation de ce juge judiciaire à celle des autorités administratives désignées pour veiller à la prévention de ces risques et donc de remettre en cause les autorisations délivrées par ces mêmes autorités, mais que le juge judiciaire demeure compétent pour connaître des actions, qui opposent des personnes de droit privé, tendant à la réparation d’un préjudice causé par l’implantation ou le fonctionnement d’une station radioélectrique ou tendant à toute autre mesure pour faire cesser un trouble anormal de voisinage étranger au domaine de la santé publique ou des brouillages préjudiciables ou causé par une implantation ou un fonctionnement irrégulier d’une telle station.

17 juin 2013, M. Bergoend c/ Société ERDF Annecy Léman, n° C3911
Le Tribunal des conflits, tout en conservant les deux hypothèses de la voie de fait, à savoir lorsque « l'administration, soit a procédé à l'exécution forcée, dans des conditions irrégulières, d'une décision, même régulière, soit a pris une décision manifestement insusceptible d'être rattachée à un pouvoir appartenant à l'autorité administrative », en a délimité le domaine d’application et, partant, la compétence du juge judiciaire, aux atteintes à la liberté individuelle, en conformité avec l’article 66 de la Constitution, et au droit de propriété, exclusivement en cas d’extinction définitive de ce droit, par analogie avec la compétence reconnue à ce juge judiciaire en matière d’expropriation. Ainsi, il donne une nouvelle définition, plus restrictive, de la notion de voie de fait. En outre, le Tribunal des conflits énonce que l’implantation, même sans titre, d’un ouvrage public sur le terrain d’une personne privée, ne procède pas d’un acte manifestement insusceptible de se rattacher à un pouvoir dont dispose l’administration.

9 décembre 2013, Pannizon c/ commune de Saint-Palais-sur-Mer, n° C3931
Sur le plan procédural, il est jugé que la simple production d’une transaction conclue sous condition ne suffit pas à priver d’objet la question de compétence renvoyée au Tribunal des conflits dès lors qu’il n’est pas justifié de la réalisation de la condition et, partant, du désistement effectif du demandeur. Quant à la question de compétence, dans la logique de sa décision redéfinissant la voie de fait et aussi dans le souci d’une bonne administration de la justice, le Tribunal considère que, dans la mesure où seule la dépossession définitive donne compétence au juge judiciaire pour réparer le préjudice résultant d’une telle dépossession, l’atteinte au droit de propriété caractérisée soit par une dépossession temporaire soit par une altération ponctuelle de ses attributs ne peut faire échec au principe de séparation des autorités administratives et judiciaires, en sorte que le juge administratif est compétent pour statuer sur une demande d’indemnisation du préjudice né d’une emprise irrégulière.

13 octobre 2014 Société AXA France IARD c/ MAIF, n° C3963
Revenant sur la jurisprudence qui définissait la clause exorbitante du droit commun pouvant justifier qu’un contrat soit qualifié d’administratif comme une clause relative à des droits et obligations « étrangers par leur nature à ceux qui sont susceptibles d’être consentis par quiconque dans le cadre des lois civiles et commerciales », le Tribunal des conflits décide d’identifier désormais une telle clause comme étant celle qui implique, dans l’intérêt général, que le contrat relève du régime exorbitant des contrats administratifs en mentionnant, à titre d’illustration, les stipulations reconnaissant à la personne publique contractante des prérogatives dans l’exécution du contrat.

9 mars 2015 Mme Rispal c/ Société ASF, n° C3984
Revenant sur la jurisprudence issue de sa décision du 8 juillet 1963, Société Entreprise Peyrot c/ société de l'autoroute Estérel-Côte-d'Azur, le Tribunal des conflits juge qu’une société concessionnaire d’autoroute qui conclut avec une autre personne privée un contrat ayant pour objet la construction, l’exploitation ou l’entretien d’une autoroute ne peut, en l’absence de conditions particulières, être regardée comme ayant agi pour le compte de l’Etat. Un tel contrat n’a donc pas un caractère administratif et le contentieux qui en découle relève des juridictions de l’ordre judiciaire. Ce faisant, le Tribunal unifie le régime des contrats passés avec des tiers par l’ensemble des personnes privées chargées d'exploiter un service public ou un ouvrage public.  Toutefois, soulignant que « la nature juridique d’un contrat s’apprécie à la date à laquelle il a été conclu », le Tribunal décide, pour la première fois, de moduler l’application dans le temps de son revirement de jurisprudence. Il juge ainsi que les contrats conclus antérieurement par une société concessionnaire d’autoroute sous le régime des contrats administratifs demeurent régis par le droit public et que les litiges nés de leur exécution relèvent des juridictions de l’ordre administratif.

Texte du Tribunal des conflits. 
Photo CC0 Public Domain.

Les grands arrêts du Tribunal des conflits :
Les grands arrêts du Tribunal des conflits :

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Le juge administratif et les sanctions administratives :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

DOSSIER THEMATIQUE DU CONSEIL D'ETAT

Une sanction administrative est une décision administrative émanant d’une autorité administrative qui vise à réprimer un comportement fautif. Elle se distingue des mesures de police administrative en ce qu’elle vise à punir une personne qui a enfreint une réglementation préexistante et non à prévenir des troubles à l’ordre public. Comme le souligne le Conseil d’État dans son rapport de 1995 consacré aux pouvoirs de l’administration dans le domaine des sanctions, « les sanctions sont d’une nature essentiellement répressive. Elles procèdent d’une intention de punir un manquement à une obligation. Elles se fondent sur un comportement personnel considéré comme fautif. Au contraire, les mesures de police ont une finalité essentiellement préventive ». Elle diffère également de la mesure restitutive à finalité de réparation : cette dernière, essentiellement présente en matière fiscale, présente un caractère de simple réparation du préjudice subi par l’État par le versement d’une somme indue ou la non-perception d’une somme due. Les sanctions administratives sont soumises au contrôle du juge administratif, qui vérifie notamment que les exigences constitutionnelles et conventionnelles qui s’imposent à cette forme de répression ont été respectées. 
Les sanctions administratives sont longtemps apparues comme une anomalie dans un État libéral[1]. S’agissant de l’exécution même des décisions administratives, le commissaire du gouvernement Romieu, dans ses conclusions sur l’arrêt Société immobilière de Saint-Just (TC, 2 décembre 1902, Rec. p. 713), relevait déjà que « le mode d’exécution habituel et normal des actes de la puissance publique est la sanction pénale confiée à la juridiction répressive ». La question s’est donc posée de savoir si l’administration pouvait exercer un pouvoir répressif. Autrement dit, était-il possible de lui reconnaître le pouvoir de « punir dans juger »[2]? La reconnaissance d’une telle prérogative n’allait pas de soi. Elle pouvait être regardée comme une atteinte au principe de séparation des pouvoirs.
Le Conseil constitutionnel a tranché ce débat à l’occasion de l’examen des dispositions législatives  relatives aux pouvoirs de sanction du Conseil supérieur de l’audiovisuel (CC, 17 janvier 1989, Liberté de communication, n° 88-248 DC). Dans les décennies qui ont suivi, les sanctions administratives et les garanties encadrant l’exercice du pouvoir répressif de l’administration se sont multipliées.
Jusqu'à la Seconde guerre mondiale, le champ des sanctions administratives était limité à quelques rares domaines :
- l’exercice du pouvoir disciplinaire constitue un cas à part : une administration a, comme tout employeur, le pouvoir de prendre des sanctions à l’encontre des agents publics (fonctionnaires ou contractuels) qui se trouvent sous son autorité. Par extension, l’administration peut également sanctionner les usagers du service public placés dans une situation hiérarchique tels que les élèves ou les détenus ;
- la matière fiscale : l’autorité administrative a, depuis 1922, le droit d’établir une amende fiscale en vue d’assurer le recouvrement d’une taxe (CE, 5 mai 1922, F., Rec. p. 386) ; elle peut, par exemple, sanctionner des retards dans le paiement de l’impôt ou des manœuvres frauduleuses destinées à éluder l’impôt ;
- certaines activités réglementées : les débits de boissons, restaurants, petits commerces ou encore kiosques soumis à agrément (CE, 5 mai 1944, Dame Veuve Trompier-Gravier,Rec. p. 133) faisaient déjà l’objet de quelques procédures de sanctions lorsqu’ils ne respectaient pas la réglementation applicable.
A cette énumération il faut ajouter le cas des professions réglementées : les différents ordres professionnels (médecins, avocats,…), qui sont pourtant des personnes privées, peuvent infliger des sanctions à ceux de leurs membres qui ne respectent pas la réglementation ou la déontologie applicables. Cependant, ces sanctions sont alors infligées par de véritables juridictions constituées au sein des ordres professionnels et n’ont donc pas la nature de décision administrative. 
Ce champ a connu un élargissement progressif à partir des années 1980 en raison, d’une part, du développement des autorités administratives indépendantes, notamment dans le champ de la régulation sectorielle - le Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) peut par exemple infliger à un opérateur de radio des sanctions allant du prononcé d’une amende, à la suspension d’un programme voire même au retrait de son autorisation d’émettre – et,  d’autre part, de la dépénalisation de certaines activités – la loi du 28 juin 1989 a ainsi substitué au délit d’usage de produit dopants un régime disciplinaire pouvant aboutir à une sanction d’interdiction de participation aux compétitions sportives.
Aujourd'hui, il s’est étendu à pratiquement toutes les activités professionnelles et sociales : activités économiques et financières, impôts et cotisations sociales, santé publique, travail et la formation professionnelle, culture, transports et circulation...
L’importance de cette extension s’explique en partie par la plus grande simplicité procédurale des sanctions administratives. En effet, elles permettent aux administrations de faire face plus rapidement à des situations dans lesquelles la réglementation n’a pas été respectée, en évitant les difficultés inhérentes au recours au juge tels que les délais de jugement ou l’effet suspensif de l’appel. Le privilège du préalable qui s’attache aux sanctions administratives les rend exécutoires de plein droit. Cela n’empêche toutefois pas le juge administratif, saisi en référé par la personne qui fait l’objet de la sanction, d’en prononcer la suspension  lorsqu’elle se justifie.
Le contrôle des sanctions administratives est exercé à titre principal, par le juge administratif qui est juge de droit commun des sanctions administratives. Historiquement, il est d’ailleurs le premier à avoir dû se prononcer en la matière à l’occasion des recours pour excès de pouvoir dirigés contre les décisions de sanction en matière disciplinaire. Le juge judiciaire ne statue, quant à lui, que dans le cadre des compétences spécifiques que lui confie le législateur. Relèvent par exemple de la juridiction judiciaire les sanctions prises par l’Autorité de la concurrence en vertu de la loi n° 87-499 du 6 juillet 1987.
Les sanctions administratives forment donc désormais un système autonome de répression, fondé sur des principes fondamentaux qui se sont progressivement affirmés et encadré par un contrôle juridictionnel de plus en plus approfondi.

1- Le juge administratif a contribué à bâtir le régime juridique de la répression administrative

Les principes fondamentaux qui encadrent les sanctions administratives  ont été consacrés au cours d’un dialogue entre le juge administratif et les juges constitutionnel et européen.
Le Conseil constitutionnel, d’une part, s’est longtemps opposé à la répression administrative au nom de la séparation des pouvoirs. Il estimait qu’en vertu de ce principe, l’administration ne pouvait exercer une activité classiquement dévolue au juge, sauf dans le cas particulier des sanctions disciplinaire et fiscale.
Sa position a toutefois évolué par deux décisions fondatrices de 1989, dans lesquelles il a admis que l’administration peut exercer un pouvoir répressif.
Dans sa décision n° 88-248 DC du 17 janvier 1989 relative au Conseil supérieur de l’audiovisuel, le Conseil constitutionnel a d’abord admis un tel pouvoir sous une double condition de lien entre le régime de sanctions et le régime d’autorisation et de nécessité du pouvoir de sanction pour l’accomplissement de sa mission par le CSA.
Il a jugé que, pour la réalisation de plusieurs objectifs de valeur constitutionnelle, dont la préservation du caractère pluraliste des courants d'expression socioculturels « il est loisible au législateur de soumettre les différentes catégories de services de communication audiovisuelle à un régime d'autorisation administrative ; qu'il lui est loisible également  de charger une autorité administrative indépendante de veiller au respect des principes constitutionnels en matière de communication audiovisuelle ; que la loi peut, de même, sans qu'il soit porté atteinte au principe de la séparation des pouvoirs, doter l'autorité indépendante chargée de garantir l'exercice de la liberté de communication audiovisuelle de pouvoirs de sanction dans la limite nécessaire à l'accomplissement de sa mission ».
Dans sa décision n° 89-260 DC du 28 juillet 1989 relative à la Commission des opérations de bourse devenue Autorité des marchés financiers, le Conseil constitutionnel systématise cette solution et pose deux conditions destinées à encadrer le pouvoir de sanction ainsi reconnu. Il considère que « (…) le principe de la séparation des pouvoirs, non plus qu'aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle ne fait obstacle à ce qu'une autorité administrative, agissant dans le cadre de prérogatives de puissance publique, puisse exercer un pouvoir de sanction dès lors, d'une part, que la sanction susceptible d'être infligée est exclusive de toute privation de liberté et, d'autre part, que l'exercice du pouvoir de sanction est assorti par la loi de mesures destinées à sauvegarder les droits et libertés constitutionnellement garantis ».
S’agissant de la liberté d’expression et de communication, le Conseil constitutionnel a estimé que la loi ne pouvait confier à une autorité administrative un pouvoir  de sanction consistant à suspendre l’accès d’une personne au réseau internet, eu égard à la nature de cette liberté constitutionnellement garantie (n° 2009-580 DC, 10 juin 2009, HADOPI).
Dès les deux décisions fondatrices, le Conseil constitutionnel a exigé le respect de principes fondamentaux dans l’exercice du pouvoir de répression administrative. Il juge « qu'une peine ne peut être infligée qu'à la condition que soient respectés le principe de légalité des délits et des peines, le principe de nécessité des peines, le principe de non-rétroactivité de la loi pénale d'incrimination plus sévère ainsi que le principe des droits de la défense » et « que  ces exigences concernent non seulement les peines prononcées par les juridictions répressives mais aussi toute sanction ayant le caractère d'une punition même si le législateur a laissé le soin de la prononcer à une autorité de nature non judiciaire » (n° 88-248 DC, 17 janvier 1989).
Ce contrôle du Conseil constitutionnel sur les régimes de sanctions administratives a connu un renouveau avec l’instauration de la question prioritaire de constitutionnalité. Il a jugé par exemple que l'exigence d'une définition des manquements sanctionnés se trouve satisfaite, en matière disciplinaire, dès lors que les textes applicables font référence aux obligations auxquelles les intéressés sont soumis en raison de l'activité qu'ils exercent, de la profession à laquelle ils appartiennent ou de l'institution dont ils relèvent (n° 2011-199 QPC, 25 novembre 2011).
En plus de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, les arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme ont accompagné le juge administratif dans la construction du régime juridique de la répression administrative.
L’autonomie de la notion d’« accusation en matière pénale » au sens de l’article 6 §1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales a permis une application de ses stipulations à un large panel de sanctions administratives. En effet, dès lors qu’elle remplit l’un des trois critères alternatifs posés par la Cour, tenant à la qualification de la mesure en droit interne, à la nature de l’infraction et à la sévérité de la sanction que la personne concernée risque d’encourir, une mesure doit respecter les principes posés par l’article 6 §1 de la Convention (CEDH, 8 juin 1976, Engel et autres c. Pays-Bas, n° 5100/71).
Le Conseil d’État, faisant sienne cette interprétation, a considéré que relevaient du champ pénal de l’article 6 §1 les pénalités fiscales (CE, avis, Section, 31 mars 1995, Ministre du budget c/ Auto-Industrie Méric, n° 164008, Rec.), les sanctions pécuniaires prononcées par la Commission bancaire (CE, 29 novembre 1999,Société Rivoli Exchange n° 194721, Rec.), par le Conseil des marchés financiers (CE, Assemblée, 3 décembre 1999, Didier, n° 207434, Rec.), par le Conseil de la discipline de la gestion financière (CE, 31 mars 2004, Société Etna Finance et M. P., n° 243579, T.), par la commission des sanctions de l’Autorité des marchés financiers (CE, 24 février 2005, Société GSD gestions et M. G., n° 269001, Rec.) et par l’Office des migrations internationales (CE, Section, 28 juillet 1999, GIE Mumm-Perriet-Jouet, n° 188973, Rec.).
La notion de « tribunal » au sens de l’article 6 §1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales jouit d’une autonomie comparable à celle de la « matière pénale ». Elle a été interprétée souplement par le Conseil d’État qui, dans sa décision Didier, a jugé qu’alors même que l’autorité décisionnaire – en l’espèce le Conseil des marchés financiers siégeant en formation disciplinaire – n’était « pas une juridiction au regard du droit interne », le moyen tiré de la méconnaissance de l’article 6 §1 était opérant à l’appui d’un recours formé contre une décision de sanction « eu égard à la nature, à la composition et aux attributions de cet organisme » (CE, Assemblée, 3 décembre 1999, Didier, n° 207434, Rec.).
Cependant, l’article 6 §1 dans son champ pénal ne peut être invoqué qu’au cas où« l’absence de garantie de la phase administrative est telle qu’elle emporte des conséquences de nature à porter atteinte de manière irréversible au caractère équitable d’une procédure ultérieurement engagée devant le juge » (CE, 26 mai 2008, Société Norélec, n° 288583, Rec.).
L’efficacité du contrôle de conventionnalité réalisé par le juge administratif a donc permis, préalablement à l’introduction de la question prioritaire de constitutionnalité, de contester utilement les dispositifs répressifs institués par la loi.

1-1 Les principes procéduraux

Le juge administratif veille au respect par l’autorité administrative des obligations procédurales qui lui incombe lorsqu’elle prend une sanction administrative.

1-1-1 Le respect des droits de la défense

Le respect des droits de la défense a été consacré comme principe général du droit par le Conseil d’État dès 1944 (CE, Section, 5 mai 1944, Dame Veuve Trompier-Gravier, Rec. p. 133). Ce principe s’impose depuis, même sans texte, à toutes les sanctions administratives. Il a ensuite été érigé en principe fondamental reconnu par les lois de la République par la décision n° 77-83 DC du 20 juillet 1977 du Conseil constitutionnel qui le rattache désormais à l’article 16 de la déclaration de 1789.
Le respect des droits de la défense  suppose la mise en œuvre d’une procédure contradictoire préalable au prononcé de la sanction, y compris devant une commission consultative (CE, Assemblée, 6 février 1981, Société varoise de transports, n° 14910, Rec. ; CE, 30 avril 1997, Syndicat national des masseurs-kinésithérapeutes-rééducateurs, nos 180299 et 180328, Rec.). Plus précisément, il implique, d’une part, la possibilité de consultation du dossier et la communication des griefs (CE, avis, 22 novembre 1995, C., n° 171045, Rec. : illustration relative au retrait de points du permis de conduire) et, d’autre part, la possibilité de présenter des observations écrites ou orales (CE, 26 mars 1982, C.-P.n° 20569, T.) et de se faire assister par un avocat. Ces règles figurent désormais aux articles L. 122-1 et L. 122-2 du code des relations entre le public et l’administration.

1-1-2 La publicité de la procédure

La publicité de la procédure de sanction n’est pas un principe absolu. Il convient de distinguer entre les sanctions prises par les juridictions ordinales (organe disciplinaire des ordres professionnels), qui relèvent du droit administratif mais ne sont pas stricto sensu des sanctions administratives, et celles prononcées par une autorité administrative.
S’agissant des sanctions prises par les juridictions ordinales, le Conseil d’État excluait initialement l’application d’un tel principe de publicité des audiences (CE, Section, 27 octobre 1978, D., n° 07103, Rec.). Il s’est cependant rallié à la position contraire exprimée par la Cour européenne des droits de l’homme dans son arrêt Diennet c/ France du 26 septembre 1995 par sa décision d’Assemblée du 14 février 1996 Maubleu (n° 132369, Rec.). Désormais, l’ensemble des procédures disciplinaires à caractère juridictionnel respecte le principe de publicité des audiences. Dans la plupart des cas, les textes ont été modifiés à la suite de la jurisprudence du Conseil d’État postérieure à l’arrêt Maubleu (cf. s’agissant de l’applicabilité du principe de publicité aux sections disciplinaires des ordres professionnels : CE, 26 juillet 1996, P., n°143106, Rec. ; s’agissant des sanctions infligées par le CNESER aux usagers des établissements publics d’enseignement supérieur : CE, 3 novembre 1999, Z., n° 240050, Rec. ; s’agissant de la Commission bancaire : CE, 29 novembre 1999, Société Rivoli Exchange, n° 194721, Rec.).
En revanche, en ce qui concerne les sanctions prononcées par une autorité administrative, aucun principe de publicité de la procédure ne s’impose en l’absence de texte. Le Conseil d’État juge que les autorités administratives investies du pouvoir de sanction n’ont pas l’obligation de statuer publiquement dès lors que leurs décisions sont susceptibles de faire l’objet d’un recours devant le juge administratif, qui statue publiquement (CE, 10 mai 2004, Crédit du Nord, n° 241587, T.). Une décision de la Cour européenne a cependant condamné la France en raison de l’absence de séance publique devant la Commission des opérations de bourse (CEDH, 20 janvier 2011, Vernes c/ France, n° 30183/06).

1-1-3 L’exigence de motivation

La motivation des décisions de sanctions est exigée par la jurisprudence et par la loi du 11 juillet 1979. Cet impératif est une garantie du respect des droits de la défense et rend possible le contrôle de la proportionnalité de la sanction aux faits commis. La motivation doit permettre à la personne concernée de connaître les éléments de droit et de fait qui fondent la sanction qui lui est infligée, pour mieux la comprendre mais aussi, le cas échéant, pour pouvoir la contester utilement. De nombreux textes spécifiques rappellent cette obligation, comme, par exemple, l’article 80 D du livre des procédures fiscales.
L’obligation de motivation ne s’applique qu’à la décision de sanction initiale et non aux autres décisions de la procédure répressive tels que le titre exécutoire de recouvrement de sanctions fiscales (CE, 7 décembre 1994, Epoux T., n° 122147, Rec.). Le juge contrôle à la fois l’existence et le caractère suffisant de la motivation (CE, 3 mai 1961, R., n° 52312, Rec. p. 367). Le Conseil d’État a admis l’opérance du moyen tiré de ce qu'une décision de sanction prise par la commission des sanctions de l'Autorité des marchés financiers est insuffisamment motivée (CE, 18 février 2011, G., n° 316854, T.).

1-1-4 Le principe d’impartialité

Le principe d’impartialité est un principe général du droit et s’impose donc à toute autorité administrative, en particulier dans l’exercice de son pouvoir de sanction (CE, Section, 27 avril 1988, M. S., n° 66650, Rec. ; CE, Assemblée, 3 décembre 1999, Didier, n° 207434, Rec.). Sa portée a été singulièrement étendue sous l’influence de l’article 6 §1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales qui implique de distinguer l’impartialité subjective tenant à l’homme et à son comportement, de l’impartialité objective tenant aux fonctions exercées qui sont de nature, indépendamment de ses convictions personnelles, à faire douter de l’indépendance de celui qui les tient (CE, Assemblée, 4 juillet 2003, M. D., n° 234353, Rec.).
Le Conseil d'État a également fait application de ce principe à la commission des sanctions de l’Autorité des marchés financiers. Il a aussi annulé la sanction prononcée au motif que l’un des membres de la formation de la commission des sanctions appartenait au comité exécutif d’un groupe bancaire français dont l’une des filiales était impliquée dans un différend financier persistant avec la société sanctionnée (CE, 30 mai 2007, Société Europe Finances et Industries etM. T., n° 288538, T.). 
Il a en revanche estimé « que, dès lors que la notification des griefs par l’AMF émane d’un organe distinct de la commission des sanctions, il ne saurait utilement être soutenu, à l’appui d’une demande d’annulation de la décision de sanction prise par cette dernière, qu’en tenant pour établis les faits dont elle faisait état et en prenant parti sur leur qualification, cette notification aurait constitué un pré-jugement de l’affaire entachant la décision de sanction de méconnaissance du principe d’impartialité » et que « la seule circonstance qu’un membre de la formation de la commission des sanctions de l’Autorité des marchés financiers qui a infligé [la] sanction (…) ait été rapporteur, en 2005, d’une affaire dans laquelle le requérant était mis en cause et portant sur des manquements similaires ne méconnaît pas, par elle-même, le principe d’impartialité, dès lors qu’il résulte de l’instruction que les deux procédures portaient sur des faits distincts ; (CE, 18 février 2011, G., n° 316854, T.).
Enfin, le droit de certaines autorités administratives de se saisir d’office de certaines affaires a donné lieu à deux appréciations divergentes du Conseil d’État et de la Cour européenne des droits de l’Homme quant au respect du principe d’impartialité.
Le Conseil d’État, privilégiant une approche in concreto, a considéré qu’une telle possibilité conférée à une juridiction n'est pas, en soi, contraire au principe d’impartialité énoncé par l’article 6 §1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH, 11 juin 2009, Dubus c/ France, n° 5242/04). La concentration des pouvoirs au sein d’une même autorité n’implique pas nécessairement le cumul des fonctions répressives. En effet, la fonction d’accusation, qui correspond au déclenchement de la procédure, la fonction d’instruction et la fonction de jugement, qui correspond au prononcé de la sanction peuvent être exercées au sein de l’autorité par différents organes (CE, Assemblée, 3 décembre 1999, Didier, n° 207434, Rec. ; CE, Section, M. L., n° 195512, A). Le cumul des fonctions d’instruction et de « jugement » ne saurait par ailleurs être systématiquement prohibé au nom du principe d’impartialité objective. En revanche, la fonction d’accusation est incompatible avec celle de « jugement ».
Le Conseil d’État a ainsi jugé que la faculté d’autosaisine du Conseil de la concurrence était conforme aux exigences conventionnelles en précisant que ce pouvoir « doit être suffisamment encadré pour ne pas donner à penser que les membres de la formation appelée à statuer sur la sanction tiennent les faits visés par la décision d'ouverture de la procédure ou la notification ultérieure des griefs comme d'ores et déjà établis ou leur caractère répréhensible au regard des règles ou principes à appliquer comme d'ores et déjà reconnu, en méconnaissance du principe d'impartialité » (CE, Assemblée, 21 décembre 2012, Société Groupe Canal Plus et société Vivendi Universal, n° 353856, Rec.).
La Cour européenne des droits de l’Homme a opté pour une approche in abstracto : dans son arrêt du 11 juin 2009 Dubus c/ France (affaire n° 5242/04), elle estime qu’il est « nécessaire d’encadrer plus précisément le pouvoir de se saisir d’office de manière à ce que soit effacée l’impression que la culpabilité de la requérante a été établie dès le stade de l’ouverture de la procédure ». Elle rappelle que si le cumul des fonctions d'instruction et de jugement peut être compatible avec le principe d'impartialité, cette compatibilité dépend de la nature et de l'étendue des tâches du rapporteur et notamment à l’absence d’accomplissement d’actes d’accusation durant la phase d'instruction.
Recherchant si, en l’espèce, la Commission bancaire, devenue l’Autorité de contrôle prudentiel, avait pu décider de la sanction disciplinaire sans « préjugement », compte tenu des actes accomplis par elle au cours de la procédure, elle conclut à la violation de l'article 6 §1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales au motif que les destinataires de sanctions pouvaient raisonnablement avoir l'impression, au regard du déroulement de la procédure de sanction que les mêmes personnes les avaient poursuivis et jugés.
 Saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité, le Conseil constitutionnel a adopté une position proche de celle de la Cour et considéré que « les dispositions contestées, en organisant la Commission bancaire sans séparer en son sein, d'une part, les fonctions de poursuite des éventuels manquements des établissements de crédit aux dispositions législatives et réglementaires qui les régissent et, d'autre part, les fonctions de jugement des mêmes manquements, qui peuvent faire l'objet de sanctions disciplinaires, méconnaissent le principe d'impartialité des juridictions et, par suite, doivent être déclarées contraires à la Constitution » (CC n° 2011-200 QPC du 2 décembre 2011).

1-2 Les règles de fond

1-2-1 Le principe de légalité des délits et des peines


Le principe de légalité des délits exige que les obligations et manquements ait été définis à l’avance ; le principe de légalité des peines exige que les différentes sanctions possibles aient également été définies par avance.
Le principe de légalité des peines s’applique à toutes les sanctions administratives au même titre qu'aux sanctions pénales. Le principe de légalité des délits ne s’applique pas aux sanctions exercées en vertu du pouvoir disciplinaire de l’employeur (CE, 9 avril 2010, M. M., n° 312251, T.). En revanche, ce principe s’applique aux autres sanctions administratives et implique que les éléments constitutifs des infractions soient définis de façon précise et complète (CE, 9 octobre 1996, Société Prigest, n° 170363, T. ; CE, Section, 12 octobre 2009, M. P., n° 311641, Rec.). Des incertitudes ont pendant un temps existé sur le degré de précision requis. Deux décisions du Conseil d’État sont venues clarifier le contenu de cette exigence.
Dans la décision Ministre de l’intérieur c/ B. (CE, Assemblée,  7 juillet 2004 , n° 255136, Rec.),  il a jugé que si, lorsqu’il est appliqué aux sanctions administratives, le principe de légalité des délits et des peines ne fait pas obstacle à ce que les infractions soient définies par référence aux obligations auxquelles est soumise une personne en raison de l’activité qu’elle exerce, de la profession à laquelle elle appartient ou de l’institution dont elle relève, il implique, en revanche, que les sanctions soient prévues et énumérées par un texte.
Dans la décision Fédération de l'hospitalisation privée (CE, Section, 18 juillet 2008, n° 300304, Rec.), il précise que « lorsque la définition des obligations auxquelles est soumis l'exercice d'une activité relève du législateur en application de l'article 34 de la Constitution, il n'appartient qu'à la loi de fixer, le cas échéant, le régime des sanctions administratives dont la méconnaissance de ces obligations peut être assortie et, en particulier, de déterminer tant les sanctions encourues que les éléments constitutifs des infractions que ces sanctions ont pour objet de réprimer ». Le pouvoir réglementaire reste alors compétent pour édicter les règles d’application de ces dispositions législatives (CE, 2 juillet 2007, Syndicat des médecins d’Aix et Région, nos 285485 ; 286271, inédit).

1-2-2 Le principe de rétroactivité de la loi pénale plus douce

Le principe de rétroactivité de la loi pénale plus douce (rétroactivité « in mitius ») est, avec le principe de non-rétroactivité de la loi pénale plus sévère,  inscrit à l’article 112-1 du code pénal. Il a été appliqué par le juge administratif en matière de contraventions de grande voirie (CE, 23 juillet 1976, Secrétaire d’État aux postes et télécommunications c/ Dame R., n° 99520, Rec.) puis progressivement à un large ensemble de sanctions administratives (CE, avis, Section, 5 avril 1996, H.,n°176611, Rec. : application de la loi répressive nouvelle plus douce aux majorations pour mauvaise foi prévues par l’article 1729 I du Code général des impôts). Le juge doit d’office faire application de la loi répressive plus douce (CE, 3 décembre 1999,M., n° 162925, T. : rendu à propos de pénalités fiscales).
La détermination de ce qui constitue une loi pénale plus douce est parfois délicate. Constitue par exemple une loi nouvelle plus douce en matière de sanctions administratives une modification dans un sens moins sévère du barème de retrait de points du permis de conduire ou l’abrogation de dispositions qui réprimaient l’infraction commise par la personne sanctionnée. En revanche, ne relève pas d’une telle catégorie, la modification, postérieurement aux faits litigieux, de la réglementation routière applicable au lieu où l’infraction a été relevée dès lors qu’une telle modification n’affecte dans son principe ni l’incrimination ni la sanction alors même qu’elle aurait des répercussions répressives (CE, avis, 9 juillet 2010,B., n° 336556, Rec.). De même, l’abrogation par la loi d’une sanction fiscale ne présente pas le caractère d’une loi nouvelle plus douce dès lors qu’il ne résulte pas de la loi que l’ancienne sanction aurait été jugée inutile ou excessive (CE, Section, 16 juillet 2010, C.,n° 294239, Rec.). Aujourd’hui seule la discipline des agents publics et de certains usagers du service public demeure hors du champ de la rétroactivité in mitius, du fait de la non application du principe de légalité des délits.

1-2-3 Les principes de responsabilité personnelle et de personnalité des peines

Le principe de responsabilité personnelle exclut toute responsabilité du fait d’autrui en matière répressive. Son corollaire, le principe de personnalité des peines, commande que seule la personne déclarée pénalement responsable  subisse les conséquences de la répression. Ces deux principes découlent de la présomption d’innocence proclamée par l’article 9 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen.
Le premier principe a été consacré par le Conseil d’État en matière de contraventions de grande voirie (CE, Section, 5 juillet 2000, Ministre de l’équipement c/ M. C., n° 207526, Rec.), de répression des infractions commises en matière économique (CE, Section, 8 janvier 1954, Dame L., Rec. p. 22) et en matière disciplinaire (CE, 25 novembre 1987, Mme F., n° 70073, T.). Le Conseil d’État juge désormais de façon générale que « le principe constitutionnel de responsabilité personnelle en matière pénale est applicable aux sanctions administratives et disciplinaires » (CE, avis, 29 octobre 2007, Société sportive professionnelle LOSC Lille Métropole,n° 307736, Rec.).
De même, la jurisprudence administrative a initialement consacré le principe de personnalité des peines comme principe général du droit (CE, Section, 8 janvier 1954, Dame L., Rec. p. 22) puis lui a reconnu une valeur constitutionnelle (CE, Section, 22 novembre 2000, Société Crédit Agricole Indosuez Chevreux, n° 207697, Rec.). Le Conseil d’État a ainsi considéré que ce principe faisait obstacle à ce que le Conseil des marchés financiers inflige à la société absorbante un blâme en raison des manquements commis avant la fusion par une société qu’elle avait absorbée. Il a cependant admis que le Conseil des marchés financiers prononce, au titre de ces mêmes manquements, une sanction pécuniaire à l’encontre de la société absorbante compte tenu de la mission de régulation des marchés dont il est investi.

1-2-4 Le principe de proportionnalité des peines

Le principe de proportionnalité des peines, dit aussi principe de nécessité des peines, est issu de l’article 8 de la Déclaration de 1789 aux termes duquel « la loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires ». Ce principe implique d’abord que la sanction ou l’éventail des sanctions prévu par les textes soient adaptés à la gravité du manquement reproché. Contrôlant en excès de pouvoir l’édiction, par voie réglementaire, d’un régime de sanction, le Conseil d’État se borne à vérifier, au titre de ce principe, l’absence de disproportion manifeste de la sévérité de la sanction par rapport au manquement réprimé (CE, 30 mai 2012,Société Vera, n° 351551, T.).
L’exigence de proportionnalité ne s’impose pas uniquement à l’auteur d’un texte édictant une sanction : elle s’impose également à celui qui inflige une sanction pour réprimer un manquement particulier. La méconnaissance de ce principe est très souvent invoquée à l’appui de contestations dirigées contre des  sanctions dites « automatiques », qui sont fondées sur des barèmes non modulables. Le Conseil d’État juge que l’application de sanctions automatiques n’est possible qu’à la double condition que la sanction punisse une infraction suffisamment précise et qu’elle soit d’une sévérité adaptée à la gravité du manquement réprimé. Le Conseil d’État estime que le respect des stipulations de l’article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales n’implique pas que  le juge module l’application du barème d’une sanction (CE, Section, 28 juillet 1999, GIE Mumm-Perriet-Jouet, n° 188973, Rec.). En matière de sanctions fiscales, en particulier, le Conseil d’État refuse d’octroyer au juge un pouvoir de modulation de l’amende, en l’absence de disposition légale le permettant (CE, avis, 8 juillet 1998, F., n° 195664, T. ; CE, 30 novembre 2007, Société Sideme, n°292705, B ; CE, 27 juin 2008, M., n° 301342, Rec.) et sa position a été confirmée par la Cour européenne des droits de l’homme CEDH, 7 juin 2012, Segame SA c/ France, n° 4837/06).

1-2-5 La règle « non bis in idem »

La règle « non bis in idem » ou de non-cumul des sanctions administratives a été reconnue de longue date par la jurisprudence administrative comme étant un principe général du droit. Ce principe a  d’abord été consacré en matière disciplinaire (CE, 5 mars 1954, Banque alsacienne privée et D., Rec. p. 144 ; CE, 23 avril 1958, Commune du Petit-Quevilly, Rec. p. 394) puis étendu à l’ensemble des sanctions administratives. Ce principe commande d’abord qu’« un même manquement ne peut donner lieu qu'à une seule sanction administrative, sauf si la loi en dispose autrement » (CE, 29 octobre 2009, Société Air France c/ ACNUSA, nos 310604 ; 310610, C et CE, 30 décembre 2016, Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires (ACNUSA), n° 395681, Rec.). Ainsi entendu, ce principe interdit le cumul de deux sanctions administratives et n’a qu’une valeur infra-législative : il peut donc y être dérogé par une disposition législative expresse. Le juge administratif admet en revanche qu’une infraction déjà sanctionnée peut être prise en compte lors de l'infliction d'une seconde sanction afin d'apprécier le degré de gravité des nouveaux manquements (CE, 14 juin 1991, Association Radio Solidarité, nos 107365 ; 107859 ; 110270 ; 114646, Rec.).
La question se pose de l’articulation entre le principe « non bis in idem » et le cumul des sanctions administratives et pénales. La règle suivie par le juge administratif en la matière est celle de l’indépendance entre ces deux catégories de sanctions, qui découle de l’indépendance des instances disciplinaires et pénales. Dans son avis d’assemblée générale du 29 avril 2004, le Conseil d’État relève que le principe « non bis in idem » ne s’oppose pas à ce qu’il soit infligé, à raison des mêmes faits, une sanction pénale et une sanction administrative ou professionnelle « dès lors que l’institution de chacun de ces types de sanctions repose sur un objet différent et tend à assurer la sauvegarde de valeurs ou d’intérêts qui ne se confondent pas » (CE, avis, Section de l’intérieur, 29 avril 2004, n° 370136).
Le Conseil constitutionnel a eu l’occasion de repréciser récemment sa jurisprudence sur cette question (CC, 18 mars 2015, nos 2014-453/454 QPC et 2015-462 QPC ; CC, 24 juin 2016, n° 2016-546 QPC). Il juge que  le « principe de nécessité des délits et des peines ne fait pas obstacle à ce que les mêmes faits commis par une même personne puissent faire l'objet de poursuites différentes aux fins de sanctions de nature administrative ou pénale en application de corps de règles distincts. Si l'éventualité que deux procédures soient engagées peut conduire à un cumul de sanctions, le principe de proportionnalité implique qu'en tout état de cause le montant global des sanctions éventuellement prononcées ne dépasse pas le montant le plus élevé de l'une des sanctions encourues.»  
S’agissant de cumul de sanctions administratives et pénales en cas de fraude fiscale, il juge que « Le principe de nécessité des délits et des peines ne saurait interdire au législateur de fixer des règles distinctes permettant l'engagement de procédures conduisant à l'application de plusieurs sanctions afin d'assurer une répression effective des infractions. Ce principe impose néanmoins que les dispositions de l'article 1741 ne s'appliquent qu'aux cas les plus graves de dissimulation frauduleuse de sommes soumises à l'impôt. Cette gravité peut résulter du montant des droits fraudés, de la nature des agissements de la personne poursuivie ou des circonstances de leur intervention » (CC, 24 juin 2016, n° 2016-546 QPC).
L’articulation entre la procédure de sanction administrative et une éventuelle procédure pénale a été récemment clarifiée par le Conseil d’État. Par principe, les poursuites pénales n’entraînent pas la suspension des poursuites disciplinaires (CE, 13 décembre 1968, Ministre des Finances c/ G.,  n° 72443, Rec.). Mais le Conseil d’État, conscient que le juge pénal détient des moyens d’investigation qu’il n’a pas et que ses constatations peuvent avoir une influence, dans certaines conditions, sur l’issue des poursuites disciplinaires, admet qu’une juridiction ordinale sursoie à statuer pour attendre l’issue de la procédure pénale « si une telle mesure est utile à la qualité de l'instruction ou à la bonne administration de la justice » (CE, Assemblée, 30 décembre 2014, M. B., n° 381245, Rec.).

2- Le contrôle juridictionnel des sanctions administratives s’est progressivement renforcé.

2-1 Plusieurs voies de recours permettent de soumettre les sanctions administratives au contrôle du juge administratif

2-1-1 Les recours historiques


Le justiciable à qui l’administration a infligé une sanction peut la contester devant le juge administratif, par les différentes voies de recours que sont le recours pour excès de pouvoir et le recours de plein contentieux. La voie de recours ouverte dépend du type de sanction contesté.
Le recours pour excès de pouvoir est ouvert à l’encontre des sanctions disciplinaires, c'est-à-dire celles infligées par l’administration aux agents publics, aux détenus, aux élèves, et aux militaires dans l’exercice de son pouvoir hiérarchique. Le contrôle opéré par le juge porte notamment sur l’exactitude matérielle des faits reprochés et sur le caractère fautif de ceux-ci. Il examine la légalité de la sanction à la date de son édiction et son caractère proportionné.
Le recours de plein contentieux est ouvert, en application de textes spéciaux, pour la contestation des sanctions prononcées par certaines autorités administratives (AMF, Autorité de contrôle prudentiel et de résolution, CSA, Agence française de lutte contre le dopage, Autorité de régulation des jeux en ligne). Depuis la décisionSociété ATOM (CE, Assemblée, 16 février 2009, Société ATOM, n° 274000, Rec.), la contestation devant le juge administratif d’une sanction infligée par l’administration à un administré relève du plein contentieux. Ce revirement de jurisprudence a notamment pour conséquence l’application de la rétroactivité « in mitius ». Le recours de plein contentieux permet au juge de moduler le quantum de la sanction alors que le juge de l’excès de pouvoir ne peut qu’annuler la sanction ou rejeter le recours en annulation.
Pour mémoire, on rappellera que les sanctions infligées par les juridictions administratives spécialisées, telles que les juridictions ordinales, la Cour de discipline budgétaire et financière ou le Conseil supérieur de la magistrature (CE, Assemblée, 12 juillet 1969, Sieur L., n° 724480, Rec.), peuvent faire l’objet d’un recours en cassation devant le Conseil d’État. Le juge de cassation exerce un contrôle de qualification juridique sur l’appréciation portée par la juridiction disciplinaire sur le point de savoir si, alors même qu’est retenue l’existence d’une faute, il est justifié de dispenser de sanction la personne poursuivie (CE, 10 février 2014, Ministre des affaires sociales c/ D., n° 360382, Rec.). Il lui appartient de s’assurer que la décision des juges du fond a été légalement rendue, au vu des pièces du dossier soumis à leur examen. Si le choix de la sanction relève de l'appréciation des juges du fond au vu de l'ensemble des circonstances de l'espèce, il appartient au juge de cassation de vérifier que la sanction retenue n'est pas hors de proportion avec la faute commise et qu'elle a pu dès lors être légalement prise (CE, Assemblée, 30 décembre 2014, M. B., n° 381245, Rec.).

2-1-2 Les procédures d’urgence

Depuis 1987, le Conseil constitutionnel fait de la possibilité d’obtenir la suspension de l’exécution d’une sanction administrative une garantie de rang constitutionnel. Il considère que « compte tenu de la nature non juridictionnelle du Conseil de la concurrence, de l'étendue des injonctions et de la gravité des sanctions pécuniaires qu'il peut prononcer, le droit pour le justiciable formant un recours contre une décision de cet organisme de demander et d'obtenir, le cas échéant, un sursis à l'exécution de la décision attaquée constitue une garantie essentielle des droits de la défense » (CC, 23 janvier 1987, n° 86-224 DC).
Cette garantie est d’autant plus importante que le privilège du préalable rend les sanctions administratives exécutoires de plein droit.
La réforme des procédures d’urgence devant les juridictions administratives par la loi n° 2000-597 du 30 juin 2000, en a renforcé l’effectivité. Elle a remplacé l’ancien sursis à exécution par la procédure de référé-suspension et a créé le référé-liberté.
Le référé-suspension, régi par l’article L. 521-1 du code de justice administrative, donne la possibilité à tout justiciable qui introduit un recours contre une décision administrative d’en demander la suspension jusqu’au jugement de l’affaire. Le juge des référés prononce cette suspension lorsqu’il y a urgence et lorsqu’est invoqué un moyen de nature à faire naître un doute sérieux sur la légalité de la décision.
Le référé-liberté, prévu à l’article L. 521-2 du même code, constitue, quant à lui, une procédure autonome. Saisi d’une demande en ce sens, le juge peut ordonner, si l’urgence le justifie, toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté une atteinte grave et manifestement illégale dans l’exercice de ses pouvoirs. Ce recours est particulièrement efficace puisque le juge des référés se prononce dans les 48 heures.

2-2 Le contrôle exercé par le juge administratif sur les sanctions administratives s’est approfondi

2-2-1 L’approfondissement du contrôle du juge de l’excès de pouvoir


Le juge de l’excès de pouvoir a approfondi son contrôle par deux voies.
Il a, d’une part, étendu le nombre d’actes susceptibles de lui être déférés en rétrécissant le champ des sanctions administratives qualifiées de mesures d’ordre intérieur – actes qui, eu égard à leurs effets regardés comme véniels, sont insusceptibles de faire l’objet d’un recours et bénéficient, dès lors, d’une forme d’immunité juridictionnelle. Par deux décisions d’Assemblée Hardouin et Marie du 17 février 1995, le Conseil d’État a ainsi ouvert le recours pour excès de pouvoir à l’encontre des sanctions infligées aux militaires et aux détenus (CE, 17 février 1995,Hardouin, n° 107766, Rec. ; CE, 17 février 1995, Marie, n° 97754, Rec.). Il a poursuivi dans cette voie, notamment, en accueillant le recours d’un détenu contre un avertissement (CE, 21 mai 2014, Garde des Sceaux c/Mme G., n° 359672, Rec.).
Il s’est, d’autre part, livré à un contrôle de plus en plus approfondi de la sanction, sous l’influence  des jurisprudences constitutionnelle et européenne qui ont renforcé l’exigence de proportionnalité entre la faute commise et la sanction infligée. Pendant longtemps, le juge de l’excès de pouvoir s’est limité, dans son examen des mesures de sanction, à un contrôle d’exactitude matérielle et de qualification juridique des faits (CE, 14 janvier 1916, Camino,n° 59619, Rec. et CE, 4 avril 1914,Gomel, n° 55125, Rec.). Il n’opérait qu’un contrôle de la réalité des faits reprochés et de leur caractère fautif (et donc répréhensible), sans examiner la légalité du dispositif de la sanction elle-même dont il jugeait qu’elle relevait d’une question d’opportunité échappant à sa compétence (CE, Section, 28 février 1930, Sieur R., Rec. p. 226). Dans sa décision Sieur B., le Conseil d’État considérait en effet qu’il ne lui « appart[enait] pas d’apprécier si l’importance de la sanction prise est en rapport avec les faits qui l’ont provoquée » (CE, 16 juillet 1947, Sieur B., Rec. p. 319). Le juge administratif de l’excès de pouvoir a progressivement fait évoluer cette position jusqu’à se livrer, aujourd’hui, à un contrôle entier de cette proportionnalité.
Il a d’abord accepté de censurer le choix de la sanction en cas de disproportion manifeste avec les faits commis (CE, Section, 9 juin 1978, Lebon, n° 05911, Rec.). Ce degré de contrôle a progressivement été remplacé par un contrôle entier en matière de sanctions professionnelles (CE, Section, 22 juin 2007, Arfi, n° 272650, Rec.), de sanctions prononcées par le ministre de la justice à l’encontre des magistrats du parquet (CE, 27 mai 2009, H., n° 310493, Rec.), des sanctions infligées par une fédération sportive pour faits de dopage (CE, 2 mars 2010,Fédération française d’athlétisme, n° 324439, T.) et sur la décision de révoquer un maire (CE, 2 mars 2010, D., n° 328843, Rec.). Cette évolution s’est achevée avec les décisions D. (CE, Assemblée, M. D., n° 347704, Rec.) et B. (CE, 1er juin 2015,M. B., n° 380449, Rec.) depuis lesquelles le juge de l’excès de pouvoir exerce un contrôle normal sur les sanctions infligées aux agents publics et aux détenus.

2-2-2 L’approfondissement et l’élargissement du contrôle du juge de plein contentieux

Le recours de plein contentieux, d’autre part, s’est concomitamment élargi et approfondi.
Un certain nombre des sanctions qui relevaient précédemment du juge de l’excès de pouvoir relèvent désormais du recours de plein contentieux, notamment depuis la décision Société Atom mentionnée ci-dessus. Il en va notamment ainsi des sanctions administratives prononcées par Pôle Emploi en matière de revenu de remplacement des demandeurs d’emploi (CE, 23 février 2011, C., n° 332837, T.), des sanctions de retrait de points du permis de conduire (CE, avis, 9 juillet 2010,B., n° 336556, Rec.) ou encore des décisions de retrait de carte de séjour des résidents (CE, 10 juin 2009, Z., n° 318898, T.). De plus, le champ sur lequel le juge de plein contentieux exerce son contrôle s’est progressivement élargi à la phase aval de la sanction. Le juge de plein contentieux accepte ainsi d’examiner les décisions de publication de la sanction qui peuvent avoir des conséquences particulièrement importantes pour les personnes sanctionnées. Le recours de pleine juridiction permet également désormais aux justiciables de contester les événements antérieurs à la procédure disciplinaire tels que l’enquête administrative ou les visites domiciliaires (CE, 6 novembre 2009, Société Inter Confort, n° 304300, Rec.). Dans ses décisions Société Alternative Leaders France (CE, 15 mai 2013, n° 356054, T.) et Société Natixis (CE, 12 juin 2013, n° 349185, T.), le Conseil d’État a également accepté de contrôler, dans la phase d’enquête préalable, l’existence d’un lien suffisant avec l’objet figurant dans l’ordre de mission et l’absence d’atteinte irrémédiable aux droits de la défense des sociétés objets de l’enquête.
Parallèlement, le contrôle opéré dans le cadre du recours de pleine juridiction s’est approfondi. Le recours de plein contentieux présente classiquement l’avantage, par rapport au contentieux de l’excès de pouvoir, de permettre au juge, non seulement d’annuler la sanction, mais également de lui substituer un dispositif réformé. Le Conseil d’État a, en outre, fait le choix d’un contrôle large et jugé que « saisi d'une requête tendant à l'annulation d'une sanction reposant sur différents griefs, [il] examine la régularité de la notification et le bien-fondé de chaque grief attaqué, écarte les griefs non régulièrement notifiés et ceux qui ne lui paraissent pas fondés, et adapte la sanction à la gravité des faits qui peuvent être valablement reprochés au requérant » (CE, 15 mars 2006, Z., n° 276370, T.).
Dans le cadre de son contrôle, le juge de plein contentieux privilégie une démarche casuistique et s’attache donc à vérifier in concreto l’adéquation de la sanction à la gravité des fautes commises. Ainsi, il tient compte, notamment, des fonctions exercées par la personne sanctionnée lorsque cela a une pertinence (CE, 21 octobre 1998, Mme D. et autres, n° 177424, inédit) ou des difficultés financières que la sanction est susceptible d’occasionner pour la société et ses associés (CE, 27 juin 2007, Société Provalor, n° 276076, T.).

2-2-3 Le relèvement des sanctions

Par deux décisions rendues à propos de la même affaire, le Conseil d’État s’est prononcé sur la question des conséquences à tirer, sur une sanction prononcée par l'administration, d'une condamnation de la France par la Cour européenne des droits de l'homme.
Il a d’abord jugé que lorsque la CEDH a constaté une violation concernant une sanction administrative devenue définitive, l'exécution de son arrêt n'implique pas, en l'absence de procédure organisée à cette fin, que l'autorité administrative compétente réexamine rétroactivement la sanction. Elle ne peut davantage avoir pour effet de priver les décisions juridictionnelles, au nombre desquelles figurent notamment celles qui réforment en tout ou en partie une sanction administrative dans le cadre d'un recours de pleine juridiction, de leur caractère exécutoire.
En revanche, lorsque la sanction est administrative, le constat par la CEDH d'une méconnaissance des droits garantis par la convention constitue un élément nouveau qui doit être pris en considération par l'autorité investie du pouvoir de sanction.
Il incombe en conséquence à cette autorité, lorsqu'elle est saisie d'une demande en ce sens et que la sanction prononcée continue de produire des effets, d'apprécier si la poursuite de l'exécution de cette sanction méconnaît les exigences de la convention européenne des droits de l’homme et, dans ce cas, d'y mettre fin, en tout ou en partie, eu égard aux intérêts dont elle a la charge, aux motifs de la sanction et à la gravité de ses effets ainsi qu'à la nature et à la gravité des manquements constatés par la Cour (CE, Assemblée, 30 juillet 2014, V., n° 358564, Rec.).
Poursuivant son raisonnement, le Conseil d’État a ensuite posé un principe général selon lequel:« lorsqu'une autorité investie du pouvoir de sanction est saisie d'une demande tendant au relèvement d'une sanction qu'elle a prononcée et qui continue de produire des effets, il lui revient d'apprécier si des éléments nouveaux [...] sont de nature, eu égard aux motifs de la sanction, à justifier de mettre un terme à son exécution » (CE, 9 mars 2016, V., n° 392782, Rec.).
Le droit à l’examen d’une demande de relèvement ainsi consacré par le Conseil d’État n’est que subsidiaire : il est toujours loisible au législateur et au pouvoir réglementaire, dans leur domaine de compétence respectifs, de prévoir des régimes de relèvement.
L’autorité saisie d’une telle demande doit se demander s’il existe des éléments nouveaux imposant d’examiner l’éventualité d’un relèvement et, ensuite, si ces éléments justifient de mettre fin, en tout ou partie, à l’exécution de la sanction.

[1]M. Guyomar, Les sanctions administratives, LGDJ, 2014.
[2]M. Delmas-Marty et C. Teitgen-Colly, Punir sans juger ? De la répression administrative au droit administratif pénal, Economica, 1992. 

Texte du Conseil d’Etat. 
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Le juge administratif et les sanctions administratives :
Le juge administratif et les sanctions administratives :

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Les actes susceptibles et insusceptibles de REP :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Certains actes réglementaires et administratifs sont susceptibles de REP, d’autres non. 

Les actes ne faisant pas grief, insusceptibles de REP

Il existe de nombreux actes insusceptibles de REP. Cette catégorie d’actes ne pourra pas être soumise au contrôle de légalité du juge administratif. 

Sont insusceptibles de REP : les avis, les notes, les notifications, les recommandations, les propositions, les instructions, les mesures d’ordre intérieur (MOI), les circulaires seulement interprétatives et non impératives (voir l’arrêt CE 2002 Mme Duvignères n°  233618), les directives, les actes préparatoires tel que l’arrêté d’ouverture d’enquête préalable à une déclaration d’utilité publique (DUP), et les actes confirmatifs à l’exception des décisions qui confirment des mesures antérieures alors que les circonstances de fait et de droit ont changé dans l’intervalle, (voir l’arrêt CE 1983 Tribier n° 28951).

Les actes faisant  grief, susceptibles de REP

Cette catégorie d’actes sera soumise au contrôle de légalité du juge administratif. Le REP étant un recours en annulation, le juge administratif pourra annuler l’acte qu’il estimera contraire à la Loi. 

Sont susceptibles de REP : les actes réglementaires dont les règlements de police administrative, les ordonnances, les décrets, les arrêtés, les délibérations par exemple du conseil municipal, les actes individuels. Il faut ajouter les actes particuliers tels que les nommait René Chapus. Cette catégorie comprend les actes administratifs unilatéraux (AAU) qui sont des normes générales impersonnelles préexistantes à une situation particulière et qui concernent des personnes déterminées. Figurent également dans cette catégorie la DUP (voir l’arrêt CE 1975 Epoux Merlin n° 93132 93133), et la décision de classement d’un site ou d’un immeuble dans le domaine public, (voir l’arrêt CE 1986 de Geouffre de la Pradelle n° 54891).

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Les actes susceptibles et insusceptibles de REP :
Les actes susceptibles et insusceptibles de REP :

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Le contrôle de constitutionnalité des actes réglementaires par le juge administratif :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

En principe, seul le Conseil constitutionnel réalise un contrôle de constitutionnalité des lois a priori en application de l'article 61 de la Constitution du 4 octobre 1958, et a posteriori en application de l'article 61-1 de la Constitution depuis la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 instaurant la QPC. Le Conseil d’Etat refuse donc d’effectuer un contrôle de constitutionnalité des lois au regard de la théorie de la « loi écran ».

Selon la théorie de la loi écran, si l’acte réglementaire est pris sur la base d’une loi et que cette loi est conforme la constitution, quand bien même cet acte administratif serait contraire à la constitution, le juge ne pourra pas l'annuler, CE 1936 Arrighi, et CE 2006 Association des eaux et rivières de Bretagne n°282456.

Pourtant si l’acte réglementaire n’est pas pris sur la base d’une loi, ou qu'il est pris sur la base d'une loi mais que celle-ci ne contient aucune règle de fond concernant l'acte, le Conseil d’Etat peut vérifier la constitutionnalité de l'acte, on parle alors d'« écran législatif transparent » CE 1991 Quintin n°100436.

Les magistrats du Palais Royal peuvent alors opérer un contrôle de constitutionnalité de l’acte réglementaire contesté, CE 2008 Cne d’Annecy n°297931 et CE 2013 Fédération nationale de la pêche en France n°344522. Le Conseil d’Etat effectue un contrôle de constitutionnalité des actes réglementaires mais seulement en cas d’écran législatif transparent. La catégorie des actes réglementaires comprend les décrets, arrêtés, circulaires impératives etc...

De plus, les magistrats du Palais Royal considèrent que le juge administratif peut contrôler la constitutionnalité d’un acte réglementaire (décret) de transposition d’une directive communautaire, sous certaines réserves, CE 2007 Arcelor n°287110.

Par contre les magistrats du Palais Royal refusent de contrôler la constitutionnalité d’une loi de transposition de directive communautaire, ils s’en tiennent à un contrôle de conventionnalité, CE 2006 Conseil National du barreau n°275531.

Enfin, le Conseil d’Etat peut également effectuer un contrôle de constitutionnalité des lois antérieures à la Constitution et constater l'abrogation implicite d'une loi, CE 2005 syndicat des huissiers de justice n°259584.

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Le contrôle de constitutionnalité des actes réglementaires par le juge administratif :
Le contrôle de constitutionnalité des actes réglementaires par le juge administratif :

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Le Contrôle de constitutionnalité des lois par le juge constitutionnel :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Le Conseil constitutionnel réalise deux sortes de contrôle : un contrôle des lois a priori, et un contrôle a posteriori. 

I. Le Contrôle de constitutionnalité a priori

Le contrôle a priori des lois organiques et des règlements d’Assemblées


Article 61, al 1 de la Constitution du 4 octobre 1958
« Les lois organiques, avant leur promulgation, les propositions de loi mentionnées à l'article 11 avant qu'elles ne soient soumises au référendum, et les règlements des assemblées parlementaires, avant leur mise en application, doivent être soumis au Conseil constitutionnel, qui se prononce sur leur conformité à la Constitution. »

Si l’une des attributions du Conseil constitutionnel consiste à contrôler la conformité des lois organiques et des règlements d’Assemblées à la Constitution, tel n’est pas le cas en matière de lois constitutionnelles. 
Le Conseil s’est déclaré incompétent en ce qui concerne le contrôle de constitutionnalité des lois constitutionnelles, adoptées par référendum ou par le Congrès, voir la Décision,
 CC 26 mars 2003, révision constitutionnelle relative à l’organisation décentralisée de la république, n° 2003-469.

Le contrôle a priori des lois ordinaires

Les lois ordinaires doivent être soumises, avant leur promulgation et leur mise en application,  au Conseil constitutionnel, qui se prononce sur leur conformité à la Constitution.

Article 61, al 2 de la Constitution du 4 octobre 1958 
« Les lois peuvent être déférées au Conseil constitutionnel, avant leur promulgation, par le Président de la République, le Premier ministre, le Président de l'Assemblée nationale, le Président du Sénat ou soixante députés ou soixante sénateurs. »

Le contrôle a priori des engagements internationaux

Article 54 de la Constitution du 4 octobre 1958
« Si le Conseil constitutionnel, saisi par le Président de la République, par le Premier ministre, par le président de l'une ou l'autre assemblée ou par soixante députés ou soixante sénateurs, a déclaré qu'un engagement international comporte une clause contraire à la Constitution, l'autorisation de ratifier ou d'approuver l'engagement international en cause ne peut intervenir qu'après la révision de la Constitution. »

Les Traités et engagements internationaux sont soumis au Conseil constitutionnel avant leur ratification qui se prononce sur leur conformité à la Constitution. Si la Constitution, leur est contraire, cette dernière doit être modifiée. Le droit dérivé UE est exempté d’un tel contrôle. 
En effet, le Conseil constitutionnel considère que le droit dérivé UE bénéficie d’une immunité juridictionnelle.
Le Conseil refuse donc d’effectuer un contrôle de constitutionnalité d’une directive UE, voir les Décisions CC 1997 Loi de finances pour 1978 n° 77- 89 et CC 2004 Loi de confiance dans l’économie numérique n° 2004-496. 
Par contre, le juge administratif peut contrôler la constitutionnalité d’un acte réglementaire de transposition d’une directive UE, sous certaines conditions,voir CE 2007 Arcelor n°287110.

II. Le contrôle de constitutionnalité a posteriori des lois ordinaires

Suite à la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, la procédure de la QPC fut introduite dans la Constitution, et permet au Conseil de contrôler a posteriori une loi. 

Article 61-1 de la Constitution du 4 octobre 1958
« Lorsque, à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d'État ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé. »

La loi organique n° 2009-1523 du 10 décembre 2009 relative à l'application de l'article 61-1 de la Constitution a apporté de nombreuses précisions quant aux modalités de mise en œuvre de la QPC.
La jurisprudence du Conseil d’Etat a d’ailleurs eu l’occasion à de maintes reprises de confirmer les principes énoncés dans la loi organique du 10 décembre 2009.

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Le Contrôle de constitutionnalité des lois par le juge constitutionnel :
Le Contrôle de constitutionnalité des lois par le juge constitutionnel :

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Le principe de dualité juridictionnelle:

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

François Mauriac aimait à dire qu’il aimait tellement l’Allemagne qu’il lui en fallait deux. Le sentiment à l’égard de la justice en France semble être le même. Pour pallier l’absence de dispositions textuelles, le juge constitutionnel a reconnu des principes de répartition des compétences qui permettent d’établir un « noyau dur » de la compétence du juge administratif. Ils s’articulent autour du principe fondamental reconnu par les lois de la République (PFRLR) qu’est le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires.

I. Les fondements constitutionnels textuels de répartition de compétence

A. L’absence de fondement constitutionnel exprès de juge administratif


La Constitution du 24 octobre 1958 mentionne à trois reprises la juridiction administrative : dans l’aliéna 2 de l’article 37 relatif à la procédure de délégalisation, l’article 38 relatif à l’avis du Conseil d’Etat sur les projets d’ordonnance et l’article 39 relatif à l’avis du Conseil d’Etat sur les projets de loi. Elle ne précise pas les contours de la compétence du juge administratif.
A l’inverse dans l’article 66, la Constitution reconnaît un domaine de compétence au juge judiciaire comme gardien de la liberté individuelle.

B. Une reconnaissance constitutionnelle du juge judiciaire

Article 66 de la Constitution
« Nul ne peut être arbitrairement détenu. L'autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle, assure le respect de ce principe dans les conditions prévues par la loi. »

II. Les fondements constitutionnels jurisprudentiels de la répartition des compétences

A. Le principe fondamental reconnu par les lois de la République : le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires


Le Conseil constitutionnel a établi des règles de répartition des compétences entre les juges administratifs et judiciaires. Il a d’abord reconnu l’indépendance de la juridiction administrative. 

Extrait de CC, 22 juillet 1980, Loi portant validation d'actes administratifs 
Considérant que, selon les auteurs des deux saisines, les dispositions de la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel comporteraient une intervention du législateur dans le fonctionnement de la justice et seraient contraires au principe constitutionnel de la séparation des pouvoirs ; qu'en effet, cette loi serait de nature à entraîner le rejet de recours actuellement pendants devant la juridiction administrative.
Considérant qu'il résulte des dispositions de l'article 64 de la Constitution en ce qui concerne l'autorité judiciaire et des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République en ce qui concerne, depuis la loi du 24 mai 1872, la juridiction administrative, que l'indépendance des juridictions est garantie ainsi que le caractère spécifique de leurs fonctions sur lesquelles ne peuvent empiéter ni le législateur ni le Gouvernement ; qu'ainsi, il n'appartient ni au législateur ni au Gouvernement de censurer les décisions des juridictions, d'adresser à celles-ci des injonctions et de se substituer à elles dans le jugement des litiges relevant de leur compétence.
Mais considérant que ces principes de valeur constitutionnelle ne s'opposent pas à ce que, dans l'exercice de sa compétence et au besoin, sauf en matière pénale, par la voie de dispositions rétroactives, le législateur modifie les règles que le juge a mission d'appliquer ; qu'ainsi le fait que la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel intervient dans une matière ayant donné lieu à des recours actuellement pendants n'est pas de nature à faire regarder cette loi comme non conforme à la Constitution.

Ce n’est qu’ensuite que le Conseil constitutionnel a reconnu comme étant un PFRLR la compétence et de ce fait l’existence de la juridiction administrative.

Extrait de CC, 23 janvier 1987, loi transférant à la juridiction judiciaire le contentieux des décisions du Conseil de la concurrence
Considérant que les dispositions des articles 10 et 13 de la loi des 16 et 24 août 1790 et du décret du 16 fructidor An III qui ont posé dans sa généralité le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires n'ont pas en elles-mêmes valeur constitutionnelle ; que, néanmoins, conformément à la conception française de la séparation des pouvoirs, figure au nombre des "principes fondamentaux reconnus par les lois de la République" celui selon lequel, à l'exception des matières réservées par nature à l'autorité judiciaire, relève en dernier ressort de la compétence de la juridiction administrative l'annulation ou la réformation des décisions prises, dans l'exercice des prérogatives de puissance publique, par les autorités exerçant le pouvoir exécutif, leurs agents, les collectivités territoriales de la République ou les organismes publics placés sous leur autorité ou leur contrôle ;
Considérant cependant que, dans la mise en œuvre de ce principe, lorsque l'application d'une législation ou d'une réglementation spécifique pourrait engendrer des contestations contentieuses diverses qui se répartiraient, selon les règles habituelles de compétence, entre la juridiction administrative et la juridiction judiciaire, il est loisible au législateur, dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice, d'unifier les règles de compétence juridictionnelle au sein de l'ordre juridictionnel principalement intéressé.

B. Les dérogations au principe

La compétence du juge administratif n’a une valeur constitutionnelle que pour «l'annulation ou la réformation des décisions prises, dans l'exercice des prérogatives de puissance publique, par les autorités exerçant le pouvoir exécutif, leurs agents, les collectivités territoriales de la République ou les organismes publics placés sous leur autorité ou leur contrôle».
La séparation entre les deux ordres n’a pour le reste pas valeur constitutionnelle et donnée lieu à de nombreuses décisions.

Le législateur peut décider «dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice, d'unifier les règles de compétence juridictionnelle au sein de l'ordre juridictionnel principalement intéressé». 
Différentes illustrations peuvent être données notamment en matière de contentieux de la reconduite à la frontière. 

Extrait de CC 28 juillet 1989 Loi relative aux conditions de séjour et d'entrée des étrangers en France
En ce qui concerne l'article 10 :
Considérant que l'article 10 insère dans le texte de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 un article 22 bis ainsi rédigé : "- L'arrêté de reconduite peut être contesté par l'étranger qui en fait l'objet devant le président du tribunal de grande instance ou son délégué, qui est saisi sans forme dans les vingt-quatre heures suivant la notification de l'arrêté préfectoral de reconduite et statue selon les formes applicables au référé dans un délai de quarante-huit heures. Les dispositions de l'article 35 bis peuvent être appliquées dès l'intervention de l'arrêté préfectoral de reconduite à la frontière.- La mesure d'éloignement ne peut être exécutée avant l'expiration du délai de vingt-quatre heures suivant la notification de la mesure ou, si le président du tribunal de grande instance est saisi, avant qu'il n'ait statué.- L'audience devant le président du tribunal de grande instance est publique. L'étranger peut demander à avoir communication de son dossier et à bénéficier du concours d'un interprète.- Il est statué après comparution de l'intéressé assisté de son conseil s'il en a un. 
Ce conseil peut, à la demande de l'étranger, être désigné d'office.-
Si la décision préfectorale de reconduite est annulée, il est immédiatement mis fin aux mesures de surveillance prévues à l'article 35 bis et l'étranger est muni, s'il y a lieu, d'une autorisation provisoire de séjour jusqu'à ce que le préfet ait à nouveau statué sur son cas.- L'ordonnance du président du tribunal de grande instance est susceptible d'appel devant le premier président de la cour d'appel ou son délégué. Le recours doit être exercé dans un délai d'un mois suivant la date de l'ordonnance. 
Le droit d'appel appartient au ministère public, à l'étranger et au représentant de l'Etat dans le département. Ce recours n'est pas suspensif" ;
Considérant que les députés et les sénateurs auteurs de deux des saisines soutiennent que la procédure de recours contre l'arrêté préfectoral de reconduite à la frontière instituée par l'article 10 de la loi viole la séparation des pouvoirs entre la juridiction administrative et la juridiction judiciaire qui est un principe fondamental reconnu par les lois de la République ; que les sénateurs auteurs de la deuxième saisine font valoir également que l'article 10 est contraire au principe d'égalité devant la loi ;
Considérant que, conformément à la conception française de la séparation des pouvoirs, figure au nombre des "principes fondamentaux reconnus par les lois de la République" celui selon lequel, à l'exception des matières réservées par nature à l'autorité judiciaire, relève en dernier ressort de la compétence de la juridiction administrative l'annulation ou la réformation des décisions prises, dans l'exercice des prérogatives de puissance publique, par les autorités exerçant le pouvoir exécutif, leurs agents, les collectivités territoriales de la République ou les organismes publics placés sous leur autorité ou leur contrôle ;
Considérant cependant que, dans la mise en œuvre de ce principe, lorsque l'application d'une législation ou d'une réglementation spécifique pourrait engendrer des contestations contentieuses diverses qui se répartiraient, selon les règles habituelles de compétence, entre la juridiction administrative et la juridiction judiciaire, il est loisible au législateur, dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice, d'unifier les règles de compétence juridictionnelle au sein de l'ordre juridictionnel principalement intéressé ;
Considérant que les décisions prises par l'autorité administrative sur le fondement de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 modifiée, constituent l'exercice de prérogatives de puissance publique ; qu'il en va ainsi notamment des mesures de refus d'entrée sur le territoire national visées à l'article 5 de l'ordonnance, des décisions relatives à l'octroi d'une carte de séjour mentionnées à l'article 6 de l'ordonnance, des décisions concernant la délivrance de la carte de résident dans les cas visés respectivement par les articles 14 et 15 de l'ordonnance, de l'arrêté préfectoral de reconduite à la frontière d'un étranger se trouvant en situation irrégulière pris en application de l'article 22 de l'ordonnance, de l'expulsion d'un étranger dans les hypothèses définies aux articles 23 à 26 de l'ordonnance, ou de son assignation à résidence en vertu de l'article 28 de l'ordonnance ;
Considérant que, s'agissant de l'usage par une autorité exerçant le pouvoir exécutif ou par un de ses agents de prérogatives de puissance publique, les recours tendant à l'annulation des décisions administratives relatives à l'entrée et au séjour en France des étrangers relèvent de la compétence de la juridiction administrative ;
Considérant que le législateur a, dans le cas particulier de l'arrêté préfectoral de reconduite à la frontière, entendu déroger, par l'article 10 de la loi déférée, aux règles habituelles de répartition des compétences entre les ordres de juridiction en se fondant sur la compétence reconnue à l'autorité judiciaire en matière de liberté individuelle et notamment de peines privatives de liberté ainsi qu'en ce qui concerne les questions relatives à l'état des personnes ; qu'il a estimé également qu'un transfert de compétence au tribunal de grande instance statuant en la forme du référé répondait à un souci de bonne administration de la justice ;
Considérant qu'aux termes de l'article 66 de la Constitution l'autorité judiciaire est gardienne de la liberté individuelle ; que l'article 35 bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945 satisfait à cette exigence en soumettant au contrôle de l'autorité judiciaire toute prolongation au-delà de vingt-quatre heures du maintien dans des locaux ne relevant pas de l'administration pénitentiaire d'un étranger qui, soit n'est pas en mesure de déférer immédiatement à la décision lui refusant l'autorisation d'entrer sur le territoire français soit, faisant l'objet d'un arrêté d'expulsion ou devant être reconduit à la frontière, ne peut quitter immédiatement le territoire français ;
Considérant toutefois, que la compétence ainsi reconnue à l'autorité judiciaire pour contrôler une mesure de surveillance qui met en cause la liberté individuelle, s'exerce indépendamment du contrôle de la légalité des décisions administratives de refus d'accès au territoire national, de reconduite à la frontière ou d'expulsion ; qu'au demeurant, une mesure de rétention de l'étranger qui est dans l'impossibilité de déférer immédiatement à une décision d'éloignement ne peut intervenir que "s'il y a nécessité absolue" ; que dès lors, la prolongation par l'autorité judiciaire de cette mesure de surveillance ne saurait revêtir un caractère systématique et s'appliquer, tant s'en faut, à tous les cas où il y a intervention d'une décision administrative d'éloignement d'un étranger du territoire national ;
Considérant que si l'entrée et le séjour irréguliers en France d'un étranger constituent, dans les cas visés aux articles 19 et 27 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 modifiée, une infraction pénale relevant de la seule compétence du juge judiciaire, cette compétence spécifique ne saurait justifier qu'il soit fait échec à la compétence générale du juge administratif dans le domaine de l'annulation des actes de la puissance publique ;
Considérant sans doute qu'en vertu du troisième alinéa de l'article 25 de l'ordonnance du 2 novembre 1945, dans sa rédaction résultant de l'article 13-VI de la loi déférée, certaines catégories d'étrangers ne peuvent faire l'objet d'une mesure de reconduite à la frontière en raison de considérations liées à leur gré ou à leur situation familiale ; qu'en outre, une mesure d'éloignement n'est légalement justifiée que si l'intéressé est de nationalité étrangère ou n'a pas de nationalité ;
Considérant cependant que les litiges liés à ces situations ne sont pas d'une nature ou d'une fréquence telle qu'ils puissent entraîner une dérogation aux règles normales de compétence ; qu'au surplus, en vertu de dispositions identiques à celles du troisième alinéa de l'article 22 de l'ordonnance, est prohibée l'expulsion des mêmes catégories d'étrangers, hors le cas de la procédure exceptionnelle régie par l'article 26 de l'ordonnance ; que le contrôle de la légalité de semblables mesures ressortit à la compétence du juge administratif ;
Considérant par ailleurs, que la bonne administration de la justice commande que l'exercice d'une voie de recours appropriée assure la garantie effective des droits des intéressés ; que toutefois cette exigence, qui peut être satisfaite aussi bien par la juridiction judiciaire que par la juridiction administrative, ne saurait à elle seule autoriser qu'il soit porté atteinte à un principe de valeur constitutionnelle ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que l'article 10 de la loi déférée, qui méconnaît un principe fondamental reconnu par les lois de la République réaffirmé par le Préambule de la Constitution de 1946 et auquel se réfère le Préambule de la Constitution de 1958, doit être déclaré contraire à la Constitution. 

Texte de Valérie Martel - Université Jean Moulin Lyon 3. 
Photo CC0 Public Domain. 

Le principe de dualité juridictionnelle:
Le principe de dualité juridictionnelle:

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Le Conseil d’Etat refuse de renvoyer une QPC au Conseil constitutionnel :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Le Conseil d’Etat a rendu un Arrêt  le 4 mai 2016, Mme A... et autres Nos 395466,395467, dans lequel il était question de renvoyer une QPC dirigée contre la loi du 31 décembre 1945. 

A la Libération, des ordonnances des 16 janvier et 18 juillet 1945 ont procédé à la nationalisation des usines Renault. Des héritiers de M. Louis Renault ont, récemment, demandé à être indemnisés des préjudices subis du fait de cette nationalisation. Le tribunal administratif de Paris et la cour administrative d’appel de Paris ont rejeté leur demande, au motif que la créance qu’ils invoquaient était prescrite en application d’une loi du 31 décembre 1945 ; cette loi prévoyait une prescription de quatre ans pour les créances détenues sur l’État.

Les ayants droit ont formé devant le Conseil d’État un pourvoi en cassation contre l’arrêt de la cour administrative d’appel de Paris. A l’appui de leur pourvoi, ils ont présenté une question prioritaire de constitutionnalité contre la loi du 31 décembre 1945.

La question prioritaire de constitutionnalité (QPC) est la procédure, prévue par l'article 61-1 de la Constitution, par laquelle tout justiciable peut soutenir, à l'occasion d'une instance devant une juridiction administrative comme judiciaire, « qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit ». Lorsqu’une question prioritaire de constitutionnalité est soulevée devant le Conseil d’État, il procède, dans un délai de trois mois, à son examen.

Le Conseil d’État a refusé de renvoyer au Conseil constitutionnel la QPC dirigée contre la loi du 31 décembre 1945.
Il a relevé qu’en vertu de cette loi, la créance invoquée par les ayants droits avait été prescrite dès 1949, soit 4 ans après la confiscation des usines, comme l’avait déjà constaté une décision du Conseil d’Etat du 10 novembre 1961.
La loi visée par la QPC avait donc produit tous ses effets, pour les propriétaires des usines, avant l’entrée en vigueur de la Constitution du 4 octobre 1958.
Le Conseil d’Etat en a déduit que les ayants droit des propriétaires ne pouvaient pas se prévaloir des droits et libertés garantis par la Constitution de 1958, dans le cadre du mécanisme de la QPC, à l’encontre d’une loi de 1945 ayant produit des effets définitifs en 1949. A la date où la prescription a éteint leur créance, les droits et libertés que les héritiers invoquaient n’étaient pas garantis par la Constitution de 1958.
Le Conseil d’État a ensuite refusé d’admettre le pourvoi en cassation contre l’arrêt de la cour administrative d’appel de Paris, qui devient donc définitif.

Texte du Conseil d’Etat. 
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Le Conseil d’Etat refuse de renvoyer une QPC au Conseil constitutionnel :
Le Conseil d’Etat refuse de renvoyer une QPC au Conseil constitutionnel :

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Le Conseil d’État refuse de renvoyer plusieurs QPC au Conseil constitutionnel :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Le Conseil d’Etat a rendu un Arrêt  le 10 février 2016, commune de Combs-la-ville et autres Nos 395587, 395654, 395694, dans lequel il était question de renvoyer au Conseil constitutionnel plusieurs questions prioritaires de constitutionnalité (QPC). 

Plusieurs communes d’Ile-de-France et une communauté d’agglomération ont attaqué, devant le tribunal administratif de Paris ou devant le Conseil d’État, selon les cas, divers actes relatifs à la métropole du Grand Paris et à son organisation. A l’occasion de ces litiges, plusieurs questions prioritaires de constitutionnalité (QPC) ont été soulevées.

La QPC est la procédure, prévue par l'article 61-1 de la Constitution, par laquelle tout justiciable peut soutenir, à l'occasion d’un litige devant une juridiction administrative comme judiciaire, « qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit ». Lorsqu’une QPC est soulevée devant une juridiction administrative, celle-ci procède à un premier examen et peut transmettre la question au Conseil d’État à certaines conditions. Une QPC peut également être soulevée directement devant le Conseil d’État, quand le litige a été porté devant lui. Dans tous les cas, le Conseil d’État examine la QPC dans un délai de trois mois. Il renvoie la question au Conseil constitutionnel si la loi contestée est applicable au litige, si elle n’a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution et si la question est nouvelle ou présente un caractère sérieux.

Dans la décision qu’il a rendue, le Conseil d’État s’est prononcé sur plusieurs QPC qui avaient été soulevées directement devant lui ou qui lui avaient été transmises par le tribunal administratif de Paris.

Certaines des QPC critiquaient les dispositions du c) du 1° de l’article L. 5211-6-2 du code général des collectivités territoriales, qui fixent les modalités de désignation des conseillers communautaires au sein d'une nouvelle intercommunalité lorsque le nombre de sièges attribués à des communes membres est inférieur au nombre des conseillers élus à l'occasion du précédent renouvellement général des conseils municipaux. Mais le Conseil d’État juge que ces dispositions ne sont pas applicables aux différents litiges en cause. Il refuse donc de renvoyer au Conseil constitutionnel les QPC qui les contestaient.

Une autre QPC critiquait d’une part l’article L. 5219-9-1 du code général des collectivités territoriales, relatif au nombre de conseillers territoriaux dans les nouveaux d’établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris, d’autre part le paragraphe IV de l’article 12 de la loi du 27 janvier 2014, qui prévoit des règles transitoires pour le conseil de territoire de ces nouveaux établissements, jusqu’aux prochaines élections municipales. Mais, là encore, le Conseil d’État juge que les dispositions législatives critiquées ne sont pas applicables au litige dans le cadre duquel la QPC a été soulevée. Il refuse donc de transmettre la QPC dirigée contre ces dispositions.
L’article L. 5219-2 du code général des collectivités territoriales faisait également l’objet d’une QPC. Mais le Conseil d’État rappelle que cet article se borne à créer les « établissements publics territoriaux » dans le périmètre de la métropole du Grand Paris. Il ne peut donc en aucune façon méconnaître les exigences de sincérité et de loyauté du scrutin, contrairement à ce que soutiennent les requérantes. Le Conseil d’État juge par conséquent que la QPC qui le critiquait n’est pas sérieuse et n’a pas à être renvoyée au Conseil constitutionnel.

Enfin, une dernière QPC critiquait le paragraphe VI de l’article 11 de la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, relatif à la procédure de consultation des conseils municipaux des communes concernées par une modification des intercommunalités. Mais, compte tenu de la jurisprudence du Conseil constitutionnel selon laquelle les organes délibérants des intercommunalités doivent être élus sur des bases essentiellement démographiques, le Conseil d’État juge que cette QPC ne présente pas un caractère sérieux. Il refuse donc de la renvoyer au Conseil constitutionnel.

Le Conseil d’État a donc refusé de renvoyer au Conseil constitutionnel toutes les QPC soumises à son examen. Il reste saisi des litiges qui avaient été portés devant lui, et, de même, le tribunal administratif de Paris reste saisi des litiges engagés devant lui.

Texte du Conseil d’Etat. 
Photo CC0 Public Domain.

Le Conseil d’État refuse de renvoyer plusieurs QPC au Conseil constitutionnel :
Le Conseil d’État refuse de renvoyer plusieurs QPC au Conseil constitutionnel :

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Le droit au recours devant le juge administratif :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Faire valoir ses droits devant le juge administratif permet d’établir qu’ils existent. Le droit au recours est un élément essentiel du droit. Le juge administratif a développé une jurisprudence pour permettre au requérant d’exercer un droit au recours. La jurisprudence européenne et la jurisprudence constitutionnelle tendent à unifier ce droit au recours.

I. Les fondements constitutionnels du droit au recours devant le juge administratif

A. Les fondements textuels constitutionnels


Article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen
« Toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution ».

B. La reconnaissance jurisprudentielle du Conseil constitutionnel

La jurisprudence du Conseil constitutionnel a évolué en estimant dans un premier temps que le droit au recours appartenait au domaine législatif (DC n°80-119 2 décembre 1980 ; DC n°88-154 du 10 mars 1988) pour dans un second temps reconnaitre une valeur constitutionnelle au recours effectif (DC n°96-373 du 9 avril 1996 ; DC n°99-411 du 16 juin 1999).
Le principe est la prohibition de la restriction du droit à un recours effectif. Le juge constitutionnel permet toutefois des atteintes non substantielles à ce droit. D’ailleurs, des limitations au recours effectif n’ont été acceptées que pour parvenir à des objectifs précis : la simplification des procédures, l’énonciation du droit des victimes, la double indemnisation (DC n°96-373 du 9 avril 1996).

II. Les fondements européens du droit au recours devant le juge administratif

A. Les fondements textuels de la convention européenne des droits de l’homme


Article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme
« 1. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. Le jugement doit être rendu publiquement, mais l'accès de la salle d'audience peut être interdit à la presse et au public pendant la totalité ou une partie du procès dans l'intérêt de la moralité, de l'ordre public ou de la sécurité nationale dans une société démocratique, lorsque les intérêts des mineurs ou la protection de la vie privée des parties au procès l'exigent, ou dans la mesure jugée strictement nécessaire par le tribunal, lorsque dans des circonstances spéciales la publicité serait de nature à porter atteinte aux intérêts de la justice.
2. Toute personne accusée d'une infraction est présumée innocente jusqu'à ce que sa culpabilité ait été légalement établie.
3. Tout accusé a droit notamment à :
- a. être informé, dans le plus court délai, dans une langue qu'il comprend et d'une manière détaillée de la nature et de la cause de l'accusation portée contre lui;
- b. disposer du temps et des facilités nécessaires à la préparation de sa défense;
- c. se défendre lui-même ou avoir l'assistance d'un défenseur de son choix et, s'il n'a pas les moyens de rémunérer un défenseur, pouvoir être assisté gratuitement par un avocat d'office, lorsque les intérêts de la justice l'exigent;
- d. interroger ou faire interroger les témoins à charge et obtenir la convocation et l'interrogation des témoins à décharge dans les mêmes conditions que les témoins à charge;
- e. se faire assister gratuitement d'un interprète, s'il ne comprend pas ou ne parle pas la langue employée à l'audience ».

L’article 13 de la Convention européenne des droits de l’homme
« Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la présente Convention ont été violés a droit à l'octroi d'un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l'exercice de leurs fonctions officielles ».

B. La consécration jurisprudentielle de la Cour européenne des droits de l’homme

La jurisprudence interprétant l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme utilise la terminologie de « droit d’accès à un tribunal » (CEDH, 21 février 1975, Golder c/ Royaume Uni).
La Cour européenne édicte des limites à la restriction du droit d’accès à un tribunal. Celles-ci sont au nombre de trois (CEDH, 4 décembre 1995, Bellet c/ France) :
- la limitation au droit d’accès à un tribunal ne doit pas porter une atteinte substantielle au recours,
- elle doit être proportionnelle,
- le recours doit rester effectif et concret.

III. Fondements jurisprudentiels du droit au recours devant le juge administratif

A. L’évolution jurisprudentielle

Le juge administratif reconnaît le droit au recours comme un principe général du droit. 

C.E. 7 février 1947, D’Aillières 
Sur la compétence :
Considérant qu'il résulte de l'ensemble des prescriptions législatives relatives au jury d'honneur et notamment de celles qui concernent tant sa composition et ses pouvoirs que les recours en révision dont il peut être saisi, que cet organisme a le caractère d'une juridiction qui, par la nature des affaires sur lesquelles elle se prononce, appartient à l'ordre administratif et relève à ce titre du contrôle du Conseil d'État statuant au contentieux ;
Considérant à la vérité qu'aux termes du 3è al. de l'art. 18 bis ajouté à l'ordonnance du 21 avr. 1944 par celle du 6 avr. 1945, qui était en vigueur au moment de l'introduction de la requête et dont la modification ultérieure par l'ordonnance du 13 sept. 1945 n'a d'ailleurs eu ni pour but ni pour effet de changer sur ce point la signification, la décision du jury d'honneur « n'est susceptible d'aucun recours » ;
Mais considérant que l'expression dont a usé le législateur ne peut être interprétée, en l'absence d'une volonté contraire clairement manifestée par les auteurs de cette disposition, comme excluant le recours en cassation devant le Conseil d'Etat. 

C.E. 17 février 1950, Dame Lamotte 
Considérant que l'article 4, alinéa 2, de l'acte dit loi du 23 mai 1943 dispose : «L'octroi de la concession ne peut faire l'objet d'aucun recours administratif ou judiciaire»; que, si cette disposition, tant que sa nullité n'aura pas été constatée conformément à l'ordonnance du 9 août 1944 relative au rétablissement de la légalité républicaine, a pour effet de supprimer le recours qui avait été ouvert au propriétaire par l'article 29 de la loi du 19 février 1942 devant le Conseil de préfecture pour lui permettre de contester, notamment, la régularité de la concession, elle n'a pas exclu le recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d'Etat contre l'acte de concession, recours qui est ouvert même sans texte contre tout acte administratif, et qui a pour effet d'assurer conformément aux principes généraux du droit, le respect de la légalité; qu'il suit de là, d'une part, que le ministre de l'Agriculture est fondé à demander l'annulation de l'arrêté susvisé du Conseil de préfecture de Lyon du 4 octobre 1946, mais qu'il y a lieu, d'autre part, pour le Conseil d'Etat, de statuer, comme juge de l'excès de pouvoir sur la demande en annulation de l'arrêté du préfet de l'Ain du 10 août 1944 formée par la dame Lamotte. 

B. Le régime juridique applicable

Après une évolution jurisprudentielle, le juge qualifie le droit au recours juridictionnel de principe à valeur constitutionnelle. 

C.E., 29 juillet 1998, Syndicat des avocats de France 
Considérant que le paragraphe I de l'article 5 du décret attaqué insère dans le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel un article R. 122-1 aux termes duquel : "La notification du jugement ou de l'ordonnance rejetant une demande de sursis à exécution d'une décision administrative en raison de l'absence de moyens sérieux d'annulation informe le requérant que s'il ne présente pas dans le délai de deux mois à compter de cette notification un mémoire confirmant les fins de sa requête à fin d'annulation, il sera réputé s'être désisté" ; que cette disposition a pour seul objet d'inviter l'auteur d'une requête dont les conclusions à fins de sursis à exécution ont été rejetées faute de moyen sérieux d'annulation, à confirmer par écrit qu'il maintient sa demande à fin d'annulation ; que le désistement prévu par cette disposition ne pouvant être prononcé qu'à la condition que la notification du rejet des conclusions à fin de sursis à exécution comporte expressément l'indication des conséquences pouvant résulter pour le requérant de l'absence de confirmation de ses conclusions à fin d'annulation, les dispositions contestées ne méconnaissent ni le principe à valeur constitutionnelle du droit d'exercer un recours juridictionnel, ni le droit d'accès à un juge consacré par les stipulations de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. 

Le juge administratif va ensuite justifier juridiquement son dispositif en précisant que le principe à valeur constitutionnelle est « rappelé par les dispositions du §1 de l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme ». 

C.E., 28 juillet 2000, M. E. A. (Requête n°151068)
Considérant qu'en vertu de l'article 39 du décret du 19 décembre 1991, pris pour l'application de la loi du 10 juillet 1991, lorsqu'une demande d'aide juridictionnelle en vue de se pourvoir devant le Conseil d'Etat est adressée au bureau d'aide juridictionnelle établi près cette juridiction avant l'expiration du délai imparti pour le dépôt du pourvoi ou des mémoires, ce délai est interrompu ; que selon ces mêmes dispositions : "Un nouveau délai court à compter du jour de la réception par l'intéressé de la notification de la décision du bureau d'aide juridictionnelle ( ...) ; 
que si, en application du dernier alinéa de l'article 23 de la loi précitée du 10 juillet 1991, l'intéressé qui s'est vu refuser l'aide juridictionnelle demandée en vue de se pourvoir devant le Conseil d'Etat peut, selon le motif de la décision, soit former un recours devant le président de la section du contentieux, soit demander au bureau d'aide juridictionnelle une nouvelle délibération, il ne résulte ni de ces dispositions, ni d'aucune autre de la loi et du décret précités que ce recours ait pour effet d'interrompre à nouveau le délai du recours contentieux ; que, dès lors, l'intéressé doit, à peine de forclusion, introduire son recours contentieux dans les deux mois suivant la notification de la première décision du bureau d'aide juridictionnelle, quel que soit le sort réservé au recours ou à la demande de nouvelle délibération qu'il a présenté à la suite de cette décision ; que, toutefois, le principe à valeur constitutionnelle du droit d'exercer un recours juridictionnel, rappelé par les stipulations du paragraphe I de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales interdit, en raison de l'objet même de l'aide juridictionnelle, qui est de faciliter l'exercice de ce droit, que la forclusion résultant de la règle énoncée ci-dessus puisse être opposée à un requérant lorsqu'il n'en a pas été expressément informé au préalable. 

CE, 22 avril 2005, Magerand 
Considérant que l'ordre des avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation est un auxiliaire du service public de la justice ; qu'à ce titre, il incombe à son président d'apprécier, sous le contrôle du juge de la légalité, s'il y a lieu de faire droit à une demande de désignation d'un avocat de cet ordre pour former devant le Conseil d'Etat une requête en vue de laquelle l'intéressé n'a obtenu l'accord d'aucun avocat pour l'assister ; qu'une telle demande a pour effet d'interrompre le délai du recours que l'intéressé envisageait d'introduire ; qu'elle ne peut être rejetée que si la requête projetée est manifestement dépourvue de chances raisonnables de succès ; qu'il appartient au Conseil d'Etat, saisi par un pourvoi de l'intéressé lui-même dispensé du ministère d'avocat, de statuer sur la légalité de la décision prise au nom de l'ordre ; que, compte tenu de ces garanties, la circonstance que l'ordre refuse de désigner l'un de ses membres, alors même que la recevabilité de la requête est subordonnée à sa présentation par un avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, ne constitue pas, par elle-même, une méconnaissance du principe constitutionnel du droit pour les personnes intéressées d'exercer un recours effectif devant une juridiction, rappelé par les stipulations de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
Considérant que la demande de M. X dirigée contre une décision du maire de Paris lui refusant un permis de construire a fait l'objet, en première instance, d'un jugement du tribunal administratif de Paris puis, en appel, d'un arrêt de la cour administrative d'appel de Paris et enfin, en cassation, d'une décision du Conseil d'Etat en date du 14 mars 2003 ;
Considérant que la requête en révision que M. X entendait introduire contre cette dernière décision, et pour laquelle aucun avocat n'avait accepté de l'assister, était manifestement dépourvue de chances raisonnables de succès, dès lors que les moyens tirés de ce que son avocat avait été averti tardivement de l'audience et de ce que les deux notes en délibéré produites avant la lecture de la décision contestée n'auraient pas été visées et analysées étaient manifestement infondés, et les autres moyens manifestement inopérants ; que la requête en interprétation de la même décision du Conseil d'Etat que M. X entendait introduire, et pour laquelle celui-ci n'avait pu davantage obtenir l'accord d'un avocat, était également manifestement dépourvue de chances raisonnables de succès, dès lors que la décision contestée ne comportait ni obscurité ni ambiguïté ; que, par suite, alors même que la recevabilité de ces deux requêtes était subordonnée à leur présentation par le ministère d'un avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, le président de l'ordre des avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation n'a pas méconnu le principe à valeur constitutionnelle du droit pour les personnes intéressées d'exercer un recours effectif devant une juridiction, rappelé par les stipulations de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, en rejetant, par une décision du 20 mai 2003, la demande de M. X tendant à la désignation d'un avocat de cet ordre pour l'assister dans ces requêtes ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que M. X n'est pas fondé à demander l'annulation de la décision du président de l'ordre des avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation du 20 mai 2003 ; qu'ainsi, par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction et celles tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761.1 du code de justice administrative doivent également être rejetées.

Texte de Pascal Monfort - Université Jean Moulin Lyon 3.
Photo CC0 Public Domain. 

Le droit au recours devant le juge administratif :
Le droit au recours devant le juge administratif :

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Les pouvoirs du juge administratif dans la recherche de la preuve :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Les litiges dont une juridiction administrative est saisie doivent faire l’objet d’une instruction (sauf si, au vu de la requête introductive, la solution de l’affaire est « d’ores et déjà certaine ») pour être jugés afin que cette juridiction se prononce en aussi bonne connaissance de cause que possible. La procédure contentieuse administrative revêt un caractère inquisitorial (I) ce qui permet notamment au juge d’exercer certains pouvoirs discrétionnaires face à l’administration (II) et de lui demander la communication de motifs clairs (III).

I. Le principe d’inquisitorialité de la procédure

Dans la procédure contentieuse administrative c’est le juge qui mène l’instruction ; la procédure est dite inquisitoriale. Elle s’oppose à la procédure accusatoire du droit civil où un rôle prépondérant dans la recherche de la preuve est laissé aux parties.  
En matière administrative, le juge est maître du régime de la preuve qui n’est soumis à presque aucune règle légale. Il n’empêche que le requérant doit exposer des motifs précis et réunir, à l’appui de ses allégations, tous les moyens de preuve dont il peut disposer.

En vertu de la procédure inquisitoriale, le juge peut …

CE, 1er mai 1936,  Couespel du Mesnil  
« exiger de l’administration la production de tout document susceptible d’établir sa conviction et de permettre de vérifier les allégations du requérant ». 

II. Le pouvoir discrétionnaire du juge face à l’administration 

La participation du juge à la recherche des preuves ne se borne pas à ordonner la production de tel ou tel document. Il peut mettre en demeure l'administration de lui faire connaître les motifs de sa décision. Si l’administration refuse de présenter les documents demandés par le juge administratif, il tendra à considérer comme fondées les allégations des requérants. Cette possibilité a été affirmée avec force par l'arrêt Barel du 28 mai 1954. 

CE. Ass., 28 mai 1954,  Barel 
Vu la requête présentée par le sieur Barel, demeurant à Nice, avenue du docteur Moriez, ladite requête enregistrée le 25 septembre 1953 sous le n° 28238 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat et tendant à ce qu'il plaise au Conseil annuler une décision, notifiée par lettre du directeur de l'Ecole nationale d'administration en date du 3 août 1953 et par laquelle le secrétaire d'Etat à la présidence du Conseil a refusé de l'inscrire sur la liste des candidats admis à prendre part aux épreuves du concours d'entrée à l'Ecole nationale d'administration; 
Vu  la requête sommaire et le mémoire ampliatif présentés par le sieur Guyader, demeurant à Saint-Servais [Côtes-du-Nord], ladite requête et ledit mémoire enregistrés les 1er octobre 1953 et 27 février 1954 sous le n° 28493 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat et tendant à ce qu'il plaise au Conseil annuler une décision, notifiée par lettre du directeur de l'Ecole nationale d'administration du 3 août 1953 et par laquelle le secrétaire d'Etat à la présidence du Conseil a refusé de l'inscrire sur la liste des candidats admis à prendre part aux épreuves du concours d'entrée à l'Ecole nationale d'administration; 
Vu la requête présentée par le sieur Fortuné, demeurant à Paris, 219 rue du Faubourg Saint-Honoré, ladite requête enregistrée le 1er octobre 1953 sous le n° 28524 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat et tendant à ce qu'il plaise au Conseil annuler une décision, notifiée par lettre du directeur de l'Ecole nationale d'administration en date du 3 août 1953 et par laquelle le secrétaire d'Etat à la Présidence du Conseil a refusé de l'inscrire sur la liste des candidats admis à prendre part aux épreuves du concours d'entrée à l'Ecole nationale d'administration;
Vu la requête présentée par le sieur Bedjaoui, demeurant à Grenoble, 3 rue de la République, ladite requête enregistrée le 23 octobre 1953 sous le n° 30237 du secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat et tendant à ce qu'il plaise au Conseil annuler une décision, notifiée par lettre au directeur de l'Ecole nationale d'administration du 7 septembre 1953 et par laquelle le secrétaire d'Etat à la présidence du Conseil a refusé de l'inscrire sur la liste des candidats admis à prendre part aux épreuves du concours d'entrée à l'ENA;
Vu la requête présentée par le sieur Lingois, demeurant à Paris, 65 rue de Rennes, ladite requête enregistrée le 24 octobre 1953 sous le n° 30256 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat le 24 octobre 1953 et tendant à ce qu'il plaise au Conseil annuler une décision, notifiée par lettre du directeur de l'Ecole nationale d'administration du 3 août 1953 et par laquelle le secrétaire d'Etat à la présidence du Conseil a refusé de l'inscrire sur la liste des candidats admis à prendre part aux épreuves du concours d'entrée à l'ENA; 
Vu la Constitution de la République française du 27 octobre 1946 ; 
Vu l'ordonnance du 9 octobre 1945 ; 
Vu les décrets des 9 octobre 1945 et 13 janvier 1950 ; 
Vu l'arrêté du Président du conseil des ministres du 29 mars 1952 ; 
Vu le décret du 18 juillet 1953 ; 
Vu l'ordonnance du 31 juillet 1945 ; 
Vu le décret du 30 septembre 1953 ; 
Considérant que les requêtes susvisées présentent à juger les mêmes questions ; qu'il y a lieu de les joindre pour y être statué par une seule décision ; 
Sur les interventions : 
Considérant que les groupements intervenants ont intérêt à l'annulation des décisions attaquées ; que, dès lors, leurs interventions sont recevables ; 
Sur la légalité des décisions attaquées : Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens des pourvois ; 
Considérant qu'aux termes de l'article 1er du décret du 13 janvier 1950, modifiant le décret du 9 octobre 1945 relatif à  l'Ecole nationale d'administration, "les conditions générales d'admission au concours, le nombre des places mises au concours, la date d'ouverture des épreuves et la liste des candidats admis à y prendre part sont fixés par arrêtés du Président du Conseil" ; que, par décret du 18 juillet 1953, le secrétaire d'Etat à la présidence du Conseil a été chargé d'exercer les attributions conférées au Président du Conseil par les décrets susvisés des 9 octobre 1945 et 13 janvier 1950 ; 
Considérant que, s'il appartient au secrétaire d'Etat, chargé par les textes précités d'arrêter la liste des candidats admis à concourir, d'apprécier, dans l'intérêt du service, si les candidats présentent les garanties requises pour l'exercice des fonctions auxquelles donnent accès les études poursuivies à l'Ecole nationale d'administration et s'il peut, à cet égard, tenir compte de faits et manifestations contraires à la réserve que doivent observer ces candidats, il ne saurait, sans méconnaître le principe de l'égalité de l'accès de tous les Français aux emplois et fonctions publics, écarter de ladite liste un candidat en se fondant exclusivement sur ses opinions politiques ; 
Considérant que les requérants, auxquels le secrétaire d'Etat à la présidence du Conseil a, par les décisions attaquées, refusé l'autorisation de prendre part au concours ouvert en 1953 pour l'admission à l'Ecole nationale d'administration, soutiennent qu'ils n'ont été éliminés de la liste des candidats arrêtée par ledit secrétaire d'Etat qu'à raison des opinions politiques qui leur ont été imputées ; qu'ils se prévalent à l'appui de leur allégation de circonstances et de faits précis constituant des présomptions sérieuses ; que, néanmoins, le secrétaire d'Etat, dans ses observations sur les pourvois, s'il a contesté la portée des circonstances et faits susmentionnés, s'est borné à indiquer, en outre, qu'il appartenait au Conseil d'Etat de rechercher parmi les pièces versées aux dossiers celles qui lui permettaient de dégager les motifs des décisions prises et s'est ainsi abstenu de faire connaître le motif de ses décisions. Qu'en cet état de la procédure la Section du Contentieux, chargée de l'instruction des requêtes, usant du pouvoir qui appartient au Conseil d'Etat d'exiger de l'administration compétente la production de tous documents susceptibles d'établir la conviction du juge et de permettre la vérification des allégations des requérants a, par délibération du 19 mars 1954, demandé au secrétaire d'Etat la production des dossiers constitués au sujet de la candidature de chacun des requérants ; qu'en ce qui concerne les sieurs Barel et Bedjaoui, aucune suite n'a été donnée par le secrétaire d'Etat à cette demande ; que, s'agissant des sieurs Guyader, Fortuné et Lingois, la Section du Contentieux a, en réponse à une lettre du secrétaire d'Etat en date du 13 mai 1954 concernant ces trois candidats, précisé que les dossiers dont le Conseil d'Etat réclamait la communication comprennent l'ensemble des pièces, rapports et documents au vu desquels les décisions attaquées ont été prises. Qu'il n'a pas été satisfait à cette dernière demande par les productions faites le 25 mai 1954 ; qu'il ressort de l'ensemble des circonstances sus-relatées de l'affaire que le motif allégué par les auteurs des pourvois doit être regardé comme établi ; que, dès lors, les requérants sont fondés à soutenir que les décisions déférées au Conseil d'Etat reposent sur un motif entaché d'erreur de droit et, par suite, à en demander l'annulation pour excès de pouvoir ; 
DECIDE : 
Article 1er - Les interventions susvisées sont admises. 
Article 2 - Les décisions du secrétaire d'Etat à la présidence du Conseil notifiées le 3 août 1953 aux sieurs Barel, Guyader, Fortuné et Lingois et la décision du même secrétaire d'Etat notifiée le 7 septembre 1953 au sieur Bedjaoui sont annulées. 

III. Le pouvoir du juge de demander l’exposé de motifs clairs à l’administration 

Les « raisons de fait et de droit » mises en exergue par l’administration pour prendre sa décision doivent être exposées de façon claire afin de permettre au juge de bénéficier, sinon de l’intégralité, de l’ensemble des motifs principaux retenus. 

CE., 26 janvier 1968,  Société Maison Génestal 
Requête de la société Génestal, tendant à l'annulation d'un jugement du 25 février 1966 par lequel le tribunal administratif de Rouen s'est déclaré territorialement incompétent pour connaître de ses demandes tendant d'une part à l'annulation d'une décision conjointe du ministre de la construction et du ministre des finances et des affaires économiques qui lui a refusé le bénéfice de l'agrément prévu à l'article 722 du code général des impôts pour l'acquisition d'entrepôts sis au Havre 287, boulevard de Granville, et d'autre part à l'attribution d'une indemnité en réparation du préjudice qui lui aurait été causé par ce refus ; 
Considérant que la société "maison Genestal" a présenté au Tribunal administratif de Rouen deux demandes tendant l'une à l'annulation d'une décision conjointe du ministre de la construction et du ministre des finances et des affaires économiques qui lui a refusé le bénéfice de l'agrément prévu à l'article 722 du code général des impôts pour l'acquisition d'immeubles sis au Havre, 287 boulevard de Granville, et l'autre à l'allocation d'une indemnité en réparation du préjudice qui lui aurait été causé par cette décision ; 
Sur la compétence de la juridiction administrative pour connaître de la demande d'indemnité présentée par la société : 
Cons. que, si, dans son mémoire ampliatif présenté devant le conseil d'Etat, la société requérante a rappelé que la somme réclamée par elle en réparation du préjudice que lui aurait causé le refus d'agrément correspondait à la différence entre le taux normal de 13,40 % des droits de mutation applicables aux acquisitions litigieuses et le taux réduit de 1,40 % dont elle eut bénéficie si l'agrément lui avait été accordé, cette indication, visant uniquement à justifier le montant du seul préjudice allégué par elle en l'espèce, ne saurait faire regarder les conclusions présentées par cette société comme tendant à la restitution de droits dont le contentieux relève des tribunaux judiciaires ; qu'il ressort, au contraire, des termes mêmes de ces conclusions, qu'elles tendaient à la réparation des conséquences dommageables ayant résulté pour la société de la décision conjointe du ministre de la construction et du ministre des finances et des affaires économiques lui refusant, après avis du fonds de développement économique et social, l'agrément dont s'agit ; que la juridiction administrative, compétente pour connaître du recours en annulation dirigé contre cette décision, l'est également pour connaître de l'action tendant à ce que la responsabilité de l'Etat soit engagée à raison des conséquences dommageables de ladite décision ; 
Sur la compétence du tribunal administratif de Rouen : 
Cons., d'une part, qu'aux termes de l'article 12 du décret du 28 novembre 1953, modifié par le décret du 27 décembre 1960 : "les litiges relatifs aux législations régissant les activités professionnelles, notamment les activités commerciales et industrielles, relèvent, lorsque la décision attaquée n'a pas un caractère réglementaire, de la compétence du tribunal administratif  dans le ressort duquel se trouve soit l'établissement ou l'exploitation dont l'activité est à l'origine du litige, soit le lieu d'exercice de la profession" ; 
Cons. que la décision attaquée est relative à l'application de l'article 722 du code général des impôts, qui accorde un avantage fiscal aux entreprises industrielles et commerciales qui effectuent des acquisitions immobilières en vue notamment d'une opération de regroupement et de reconversion ; que le litige ainsi soulevé est relatif à une législation régissant les activités professionnelles au sens de l'article 12 précité du décret du 28 novembre 1953 ; qu'en application des dispositions dudit article, ce litige relevait de la compétence du tribunal administratif de Rouen dans le ressort duquel se trouvait l'établissement concerné par l'opération de regroupement pour laquelle la société avait demandé l'agrément ; 
Cons., d'autre part, qu'aux termes de l'article 16 du décret du 28 novembre 1953, les actions en responsabilité dirigées contre l'Etat relèvent : "1° lorsque le dommage invoqué est imputable à une décision qui a fait ou aurait pu faire l'objet d'un recours en annulation devant un tribunal administratif, de la compétence de ce tribunal" ; qu'en application de cette disposition, le tribunal administratif de Rouen, compétent ainsi qu'il a été dit ci-dessus pour connaître de la demande de la société tendant à l'annulation de la décision lui ayant refusé l'agrément sollicité, l'était également pour connaître de sa demande en réparation du préjudice causé par ladite décision ; 
Cons. que de tout ce qui précède il résulte que la société "maison Genestal" est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rouen s'est déclaré incompétent pour connaître de ses demandes et que son jugement doit être annulé ; 
Cons. qu'en réponse à la communication qui lui a été donnée du pourvoi, le ministre de l'économie et des finances s'est borné à indiquer que l'opération projetée par la société "maison Genestal" "ne lui a pas paru comporter, sur le plan de l'intérêt général, des avantages économiques suffisants pour justifier l'octroi d'un agrément auquel est attachée une substantielle réduction d'impôt" ; que ce motif est formulé en termes trop généraux pour permettre à la juridiction administrative d'exercer son contrôle sur la légalité de la décision attaquée de refus d'agrément et de vérifier si, compte tenu de l'argumentation développée par la société requérante, cette décision n'est pas entachée d'inexactitude matérielle, d'erreur de droit, d'erreur manifeste ou de détournement de pouvoir ; qu'ainsi, la solution du litige est subordonnée à l'indication par le ministre intéressé des raisons de fait et de droit pour lesquelles il a estimé que l'opération projetée par la société "maison Genestal" ne présentait pas un intérêt économique suffisant pour justifier l'octroi de l'agrément prévu à l'article 722 du code général des impôts ; que, par suite, l'affaire n'est pas en état et ne peut être évoquée ; 
Décide : annulation du jugement ; renvoi devant le tribunal administratif de Rouen.

Texte d’Elise Untermaier et Aurélie Wattecamps - Université Jean Moulin Lyon 3.
Photo CC0 Public Domain. 

Les pouvoirs du juge administratif dans la recherche de la preuve :
Les pouvoirs du juge administratif dans la recherche de la preuve :

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Le Conseil d’État renvoie à la Cour de justice de l’Union européenne quatre questions relatives à la réglementation européenne des OGMs:

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Le Conseil d’État statuant au contentieux, le 3 octobre 2016 dans l’affaire Confédération paysanne et autres, N° 388649, décide de surseoir à statuer et de renvoyer  quatre questions préjudicielles à la Cour de justice de l’Union européenne concernant la réglementation européenne des OGMs. 

•    Des associations et syndicats contestent l’article D.531-2 du code de l’environnement, qui exclut du champ de la réglementation des OGMs les organismes obtenus par mutagénèse.
•    Cette contestation soulève des difficultés sérieuses d’interprétation du droit de l’Union européenne.
•    Le Conseil d’État a donc renvoyé quatre questions à la Cour de justice de l’Union européenne. Ces questions portent : sur le point de savoir si les organismes obtenus par mutagénèse sont soumis aux règles posées par la directive relative à la dissémination volontaire d’OGMs dans l’environnement, d’une part, et par la directive concernant le catalogue commun des variétés des espèces de plantes agricoles, d’autre part ; sur la marge d’appréciation des États membres par rapport à la directive relative à la dissémination volontaire d’OGMs dans l’environnement ; sur la validité de cette directive au regard du principe de précaution.
•    Le Conseil d’État a sursis à statuer en attendant les réponses de la Cour de justice. Lorsque la Cour aura répondu, il lui reviendra, à la lumière de ses réponses, de se prononcer sur la légalité de l’article D. 531-2 du code de l'environnement


Le cadre juridique :
La directive 2001/18/CE du 12 mars 2001 relative à la dissémination volontaire d’organismes génétiquement modifiés dans l’environnement exempte de son champ d’application les organismes obtenus par certaines techniques ou méthodes de modification génétique. Les organismes obtenus par ces techniques ne sont donc pas soumis aux dispositions de cette directive du 12 mars 2001, et ne sont notamment pas soumis aux procédures d’évaluation des risques et d’autorisation préalables à toute dissémination ou mise sur le marché d’OGMs dans l’environnement et aux obligations d’information du public, d’étiquetage et de suivi postérieurement à leur mise sur le marché.
Cette directive du 12 mars 2001 a été notamment transposée, en France, par les articles L.531-1, L.531-2 et L.531-2-1 du code de l’environnement. L’article D.531-2 du code de l’environnement a été pris pour l’application de ces articles. Il exclut du champ de la réglementation des OGMs les organismes obtenus par mutagénèse.
Par ailleurs, une autre directive, la directive 2002/53/CE du 13 juin 2002 concernant le catalogue commun des variétés des espèces de plantes agricoles prévoit des obligations pour l’inscription de « variétés génétiquement modifiées » au catalogue commun des espèces de plantes agricoles. 


Les faits et la procédure :
Neuf associations et syndicats contestent la légalité de l’article D. 531-2 du code de l'environnement, qui exclut du champ de la réglementation des OGMs les organismes obtenus par mutagénèse. Ils ont demandé l’abrogation de cet article au Premier ministre.
Celui-ci ayant refusé, les requérants ont demandé au Conseil d’État d’enjoindre au Premier ministre, d’une part d’abroger cet article, d’autre part, de prononcer un moratoire sur les variétés de plantes, rendues tolérantes aux herbicides, obtenues par mutagénèse.


La décision du Conseil d’État :
Lorsqu’une juridiction nationale est confrontée à une difficulté sérieuse d’interprétation du droit de l’Union européenne, elle peut – et dans certains cas doit – renvoyer une question à la Cour de justice de l’Union européenne.
C’est ce qu’a fait le Conseil d’État dans la décision qu’il a rendue aujourd’hui. Constatant que le litige qui lui était soumis posait plusieurs questions sérieuses d’interprétation du droit européen, le Conseil d’État a renvoyé quatre questions à la Cour de justice de l’Union européenne :
1° Les organismes obtenus par mutagénèse (en particulier ceux obtenus par les techniques nouvelles de mutagénèse dirigée telles que, par exemple, la mutagénèse dirigée par oligonucléotide (ODM), ou la mutagénèse par nucléase dirigée (SDN1), qui utilise différents types de protéines (nucléases à doigts de zinc, TALEN, CRISPR-Cas9…) constituent-ils des OGMs soumis aux règles posées par la directive du 12 mars 2001 ? Ou faut-il au contraire considérer que ces organismes obtenus par mutagénèse, ou seulement certains d’entre eux (ceux obtenus par les méthodes conventionnelles de mutagénèse existant avant l’adoption de la directive) sont exemptés des mesures de précaution, d’évaluation des incidences et de traçabilité prévus par cette directive ?
2° Les variétés obtenues par mutagénèse constituent-elles des « variétés génétiquement modifiées » soumises aux règles posées par la directive du 13 juin 2002 ou sont-elles exemptées des obligations prévues par cette directive pour l’inscription de variétés génétiquement modifiées au catalogue commun des espèces de plantes agricoles ?
3° Si la directive du 12 mars 2001 exclut de son champ d’application les organismes obtenus par mutagénèse, cela signifie-t-il que les Etats membres ont l’interdiction de soumettre ces organismes obtenus par mutagénèse à tout ou partie des obligations prévues par la directive ou à tout autre obligation ou disposent-ils, au contraire, d’une marge d’appréciation pour définir le régime susceptible d’être appliqué aux organismes obtenus par mutagénèse ?
4° Si la directive du 12 mars 2001 exempte les organismes obtenus par mutagénèse des mesures de précaution, d’évaluation des incidences et de traçabilité, sa validité au regard du principe de précaution (garanti par l’article 191-2 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne) peut-elle être remise en cause ? Et, faut-il tenir compte, à cet égard, de l’évolution des procédés de génie génétique, de l’apparition de variétés de plantes obtenues grâce à ces techniques et des incertitudes scientifiques actuelles sur leurs incidences et sur les risques potentiels en résultant pour l’environnement et la santé humaine et animale ? 
La Cour de justice de l’Union européenne est désormais saisie de ces questions et le Conseil d’État a sursis à statuer en attendant ses réponses. Lorsque la Cour aura répondu, il reviendra au Conseil d’État, à la lumière de ses réponses, de se prononcer sur la légalité de l’article D. 531-2 du code de l'environnement, qui est contesté devant lui.

Texte du Conseil d’Etat.
Photo CC0 Public Domain. 

Le Conseil d’État renvoie à la Cour de justice de l’Union européenne quatre questions relatives à la réglementation européenne des OGMs:
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Le contrôle de conventionnalité par le juge administratif :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Le contrôle de conventionnalité des lois ou règlements peut être exercé par le juge administratif. Il lui revient de vérifier si une loi ou un règlement interne n’est pas contraire à un Traité international ou au droit de l’UE. Le juge judiciaire est également compétent en matière de contrôle de conventionnalité.

Le contrôle de conventionnalité des Lois par le juge administratif

Dans sa Décision n° 74-54, CC 15 janvier 1975, Loi relative à l’IVG, le Conseil constitutionnel a clairement refusé d’effectuer un contrôle de conventionnalité des lois. Les Hauts magistrats ont considéré que l’article 61 de la Constitution de 1958 charge le Conseil constitutionnel uniquement de vérifier la conformité des lois vis-à-vis de la Constitution et non vis-à-vis des traités. Par cette Décision le Conseil constitutionnel a laissé le champ libre au juge administratif en matière de contrôle de conventionnalité. Dans l’arrêt CE 23 décembre 1949 Société Cominfi le juge administratif accepte d’écarter une loi contraire à un traité mais à la condition que cette loi soit antérieure au traité.
Le juge administratif a longtemps refusé d’écarter une loi contraire à un traité lorsque cette loi lui était postérieure, par crainte de porte atteinte à la souveraineté du législateur, exemple dans l’arrêt CE 1er mars 1968 Syndicat général des fabricants de semoule de France n°62814.
Le juge judicaire s’engouffra dans la brèche et accepta le premier de réaliser un contrôle de conventionnalité des lois quand bien même elles seraient postérieures au traité, Cour de Cassation, Chambre mixte, 24 mai 1975 Société des cafés Jacques Vabre n° 73-13556. Le juge administratif a suivi le même raisonnement dans son arrêt CE,Ass, 20 octobre 1989 Nicolo n° 108243. Par cet arrêt, le juge administratif a élargi son champ de compétence en matière de contrôle de conventionnalité des Lois. Il accepte de vérifier la possible contrariété d’une Loi à un Traité, que cette Loi lui soit antérieure ou postérieure.

Le contrôle de conventionnalité des règlements et des AAU par le juge administratif

Depuis l’arrêt CE 30 mai 1952 Dame Kirkwood, le juge administratif est tenu d’annuler tout AAU qui violerait le Traité de Rome. Tout administré peut donc se prévaloir du Traité de Rome contre un AAU qui lui serait contraire.
Dans le cas d’un AAU contraire à une directive UE non transposée, la jurisprudence a connu un revirement majeur. Le juge administratif a longtemps refusé qu’un administré puisse invoquer une directive UE non encore transposée en droit interne contre un AAU, CE 22 décembre 1978 Ministre de l’intérieur c/Cohn-Bendit. Cette solution allait pourtant à l’encontre de la jurisprudence en vigueur à l’époque, voir l’arrêt CJCE 17 décembre 1970 Société SACE, aff 33/70. Le CE s’est rallié à la jurisprudence de l’UE dans son arrêt CE, Ass, 2009 Mme Perreux n° 298348. Par cet arrêt les juges du Palais Royal acceptent qu’un administré invoque une directive UE non encore transposée en droit interne.
Dans le cas d’un règlement interne postérieur à une directive UE transposée, le Conseil d’Etat accepte depuis longtemps d’écarter le règlement postérieur à une directive UE et dont les dispositions sont incompatibles avec les objectifs définis par cette directive UE, exemple dans les arrêts CE 7 décembre 1984 Fédération française des sociétés de protection de la nature Nos 41971-41972 et CE 28 septembre 1984 Confédération nationale des sociétés de protection des animaux de France n° 28467.
Dans le cas d’un règlement interne antérieur à une directive UE transposée, le juge administratif accepte d’écarter le règlement antérieur à une directive UE et dont les dispositions sont incompatibles avec les objectifs définis par cette directive UE, voir l’arrêt CE, Ass, 3 février 1989 Cie Alitalia n° 74052.

Texte de Mariana-Hélène Firdion © Tous droits réservés. 
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Le contrôle de conventionnalité par le juge administratif :
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