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Certification des biocarburants, des faiblesses affectent la reconnaissance et la supervision du système :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Selon un nouveau rapport de la Cour des comptes européenne, les faiblesses affectant le système de certification des biocarburants durables pourraient porter atteinte aux objectifs de l'UE pour 2020 en matière d'énergie renouvelable dans le secteur des transports.

En vertu de la directive sur les énergies renouvelables, les États membres ne peuvent tenir compte que des biocarburants certifiés durables pour la réalisation de l'objectif consistant à porter à 10 %, d'ici à 2020, la part de l'énergie produite à partir de sources renouvelables dans le secteur des transports. La majeure partie des biocarburants mis sur le marché dans l'UE sont certifiés par l'intermédiaire de régimes volontaires reconnus par la Commission européenne. Toutefois, les auditeurs estiment en conclusion que les régimes présentent des faiblesses affectant la procédure de reconnaissance de la Commission et sa supervision.

«Les objectifs pour 2020 en matière d'énergie durable dans le secteur des transports sont importants pour l'environnement de l'UE et pour tous les usagers des transports. Cependant, le suivi de la réalisation des objectifs doit reposer sur des données rigoureuses et un système de certification fiable. C'est précisément ce que nous avons voulu vérifier lors de notre audit», a déclaré Mme Bettina Jakobsen, le Membre de la Cour des comptes européenne responsable du rapport.

Les auditeurs ont constaté que la Commission n'a pas exigé des régimes qu'ils vérifient que la production des biocarburants ne s'accompagnait pas de risques comme des litiges fonciers, le travail forcé ou le travail des enfants, de mauvaises conditions de travail pour les agriculteurs ou des dangers pour la santé et la sécurité. Les évaluations des régimes ne concernaient pas les effets des changements indirects dans l'affectation des sols (quand davantage de terres sont cultivées pour les besoins de la production alimentaire pour compenser les cultures destinées à la fabrication de biocarburants) sur la viabilité des biocarburants. Les auditeurs sont conscients que l'évaluation de ces changements présente des difficultés techniques, mais sans cette information, la pertinence du système de certification n'est pas optimale.

Selon eux, la Commission a pris des décisions de reconnaissance en faveur de régimes volontaires dépourvus de procédures pour garantir que les biocarburants censément produits à partir de déchets l'étaient effectivement ou que les matières premières destinées à leur production étaient conformes aux dispositions en matière environnementale. Certains régimes n'étaient pas assez transparents; d'autres étaient soutenus par quelques opérateurs économiques seulement, circonstance qui a accru le risque de conflit d'intérêts et empêché une communication efficace avec les autres parties prenantes.

La Commission ne supervise pas le fonctionnement des régimes volontaires et n'est en conséquence pas certaine qu'ils satisfont effectivement aux normes sur la base desquelles ils ont été certifés ou qu'ils permettent de détecter les infractions aux règles.

Les États membres sont chargés de s'assurer de la fiabilité de leurs statistiques relatives aux biocarburants durables intervenant dans la réalisation de l'objectif de 10 % de la part d'énergie dans le secteur des transports. Néanmoins, les auditeurs ont constaté que ces chiffres sont peut-être surestimés, car des États membres ont pu déclarer comme biocarburants durables des carburants dont la durabilité n'avait pas été vérifiée. La comparabilité des données était également problématique.

Dans leurs recommandations, les auditeurs demandent à la Commission européenne de veiller à ce que les gestionnaires des régimes de certification:
- apprécient la mesure dans laquelle la production de biocarburants s'accompagne de risques socio-économiques significatifs et de changements indirects d'affectation des sols;
- vérifient que les producteurs de matières premières destinées à la production de biocarburants respectent les dispositions en matière environnementale dans le domaine de l'agriculture;
- fournissent des éléments de preuve suffisants pour attester l'origine des déchets et des résidus utilisés dans la production de biocarburants.

Ils recommandent à la Commission européenne :
- de déterminer si la gouvernance des régimes volontaires réduit les risques de conflits d'intérêts et si leur transparence est suffisante;
- de s'assurer que, lors des opérations de certification, les normes présentées au moment de la reconnaissance sont bien respectées et que, pour chaque régime, un système de réclamation transparent soit mis en place;
- de recueillir des éléments probants auprès des États membres attestant la fiabilité des statistiques relatives à leurs biocarburants et de veiller à l'harmonisation de la définition des déchets.

Texte de la Cour des comptes européenne.
Photo CC0 Public Domain.

Certification des biocarburants, des faiblesses affectent la reconnaissance et la supervision du système :
Certification des biocarburants, des faiblesses affectent la reconnaissance et la supervision du système :

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Le principe de continuité du service public :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Trois principes classiques  ou « lois de Rolland » gouvernent l’organisation du service public: la continuité du service public, l’adaptation du service public et l’égalité devant le service public.
Le principe de continuité du service public est essentiel pour assurer le fonctionnement régulier des services sans interruptions autres que celles prévues par la réglementation en vigueur (attention, la continuité n’est pas la permanence). Après l’étude de ses caractéristiques générales (I), nous envisagerons le principe de continuité au regard de sa confrontation avec le droit de grève (II).

I. Les caractéristiques générales du principe de continuité

A. La valeur du principe de continuité

Le principe de continuité du service public trouve son fondement dans un principe plus large, celui de la continuité de l’Etat :

Article 5 de la Constitution du 1958
« Le Président de la République veille au respect de la Constitution. Il assure, par son arbitrage, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l'Etat. »

Dans une décision du 25 juillet 1979, le Conseil constitutionnel a considéré que la continuité des services publics a le caractère d’un principe à valeur constitutionnelle :

Cons. Cons., Décision n°79-105DC, 25 juillet 1979
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment les articles figurant au chapitre II du titre II de cette ordonnance ;
Ouï le rapporteur en son rapport ;
Considérant qu'aux termes du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, confirmé par celui de la Constitution du 4 octobre 1958 : "le droit de grève s'exerce dans le cadre des lois qui le réglementent " ; qu'en édictant cette disposition les constituants ont entendu marquer que le droit de grève est un principe de valeur constitutionnelle, mais qu'il a des limites et ont habilité le législateur à tracer celles-ci en opérant la conciliation nécessaire entre la défense des intérêts professionnels, dont la grève est un moyen, et la sauvegarde de l'intérêt général auquel la grève peut être de nature à porter atteinte ; que, notamment en ce qui concerne les services publics, la reconnaissance du droit de grève ne saurait avoir pour effet de faire obstacle au pouvoir du législateur d'apporter à ce droit les limitations nécessaires en vue d'assurer la continuité du service public qui, tout comme le droit de grève, a le caractère d'un principe de valeur constitutionnelle ; que ces limitations peuvent aller jusqu'à l'interdiction du droit de grève aux agents dont la présence est indispensable pour assurer le fonctionnement des éléments du service dont l'interruption porterait atteinte aux besoins essentiels du pays ;
Considérant que les dispositions contenues au paragraphe I de l'article 26 de la loi du 7 août 1974, tel qu'il est modifié par la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel, se bornent à réglementer les conditions dans lesquelles doit être déposé le préavis de grève ; que ce texte n'est contraire à aucune disposition de la Constitution ni à aucun principe de valeur constitutionnelle ;
Considérant qu'il en va de même des dispositions du paragraphe II du même article qui, après avoir indiqué les conditions dans lesquelles doivent être assurées la création, la transmission et l'émission des signaux de radio et de télévision, prévoit qu'un décret en Conseil d'Etat détermine les modalités d'application de ces conditions, conformément à la répartition des compétences opérée entre le domaine de la loi et celui du règlement par les articles 21, 34 et 37 de la Constitution ;
Considérant que si, dans ce même paragraphe II de l'article unique de la loi, le législateur fait usage du terme "requérir", s'agissant des appels qui peuvent être éventuellement adressés aux catégories de personnels dont le concours peut être indispensable pour l'exécution de la mission ci-dessus rappelée des sociétés de programme et de l'établissement public de diffusion, il résulte clairement des débats parlementaires et des déclarations faites à cette occasion par le ministre de la culture et de la communication qu'en usant de ce terme la loi ne se réfère pas au droit de réquisition tel qu'il résulte de l'ordonnance du 6 janvier 1959 et des autres textes qui régissent ce droit; que le paragraphe II ne peut donc, de ce fait, être entaché de non conformité à la Constitution ;
Mais, Considérant qu'en prévoyant dans la première phrase du paragraphe III de la loi que : "lorsque les personnels des sociétés nationales de programme de télévision sont en nombre insuffisant pour assurer le service normal, le président de chaque société peut, si la situation l'exige, requérir les catégories de personnels ou les agents qui doivent demeurer en fonctions pour assurer la continuité des éléments du service nécessaires à l'accomplissement des missions définies aux articles 1er et 10", le législateur permet aux présidents des sociétés, lorsqu'une cessation concertée du travail empêche l'exécution du service normal et afin de garantir que soit cependant assurée la généralité des missions dont il assigne l'accomplissement à ces sociétés, de faire obstacle à l'exercice du droit de grève dans des cas où son interdiction n'apparaît pas justifiée au regard des principes de valeur constitutionnelle ci-dessus rappelés ; que, dès lors, les dispositions contenues dans cette phrase doivent être regardées comme non conformes à ces principes en tant qu'elles font référence, d'une part, à l'exécution d'un service normal, d'autre part à l'accomplissement des missions définies aux articles 1er et 10 de la loi du 7 août 1974 ;
Considérant en conséquence que les termes suivants du paragraphe III de l'article 26 de la loi du 7 août 1974, tel qu'il est modifié par l'article unique de la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel : "pour assurer le service normal" et "nécessaires à l'accomplissement des missions définies aux articles 1er et 10" doivent être regardés comme ayant été adoptés en méconnaissance de ces principes ;
Considérant qu'il ne résulte ni des dispositions précitées ni les débats auxquels l'examen de la proposition de loi a donné lieu devant le Parlement que lesdites dispositions soient inséparables de l'ensemble du texte de la loi déférée au Conseil constitutionnel. 

Le Conseil d’Etat l’a qualifié de « principe fondamental » :

C.E., 13 juin 1980, Mme Bonjean
Considérant, en premier lieu, que par délibération en date du 18 octobre 1975, le Conseil de l’Université scientifique et médicale de Grenoble a décidé, pour des motifs tirés de l’insuffisance des dotations attribuées à cette Université que les enseignements seraient suspendus dans cet établissement à partir du 29 octobre 1975 ; que devant cette violation du principe fondamental de la continuité du service public, le recteur de l’académie de Grenoble, chancelier de cette Université a, le 29 octobre 1975, fait connaître à tous les membres du personnel enseignant qu’ils étaient tenus de remplir intégralement leurs obligations de service et que « les services non assurés entraîneront la retenue normale du salaire ;
Que par suite, la requérante n’est, en tout état de cause, pas fondée à se prévaloir utilement de la délibération précitée pour soutenir qu’elle ne pouvait subir des retenues sur sa rémunération en raison de l’inexécution de son service d’enseignement. 

B. Les corollaires du principe de continuité

La continuité du service public trouve des corollaires dans des principes du droit administratif, tels que la théorie des circonstances exceptionnelles (1) et le principe de l’inaliénabilité du domaine public (2).

B.1. La théorie des circonstances exceptionnelles

Par l’arrêt Heyriès, le Conseil d’État admet qu’en période de crise, voire en période de guerre, la puissance publique dispose de pouvoirs exceptionnellement étendus afin d’assurer la continuité des services publics :

C.E., 28 juin 1978, Heyriès
Vu la requête présentée par le sieur Heyriès, ex-dessinateur civil de 2ème classe du génie militaire, demeurant à Nice, ladite requête enregistrée au Secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat le 5 juin 1917, et tendant à ce qu'il plaise au Conseil annuler la décision en date du 22 octobre 1916, par laquelle le ministre de la Guerre l'a révoqué de ses fonctions ; 
Vu le décret du 10 septembre 1914 ;
Vu le décret du 16 septembre 1914 ; 
Vu la loi constitutionnelle du 25 février 1875, article 3 ;
Considérant que, pour demander l'annulation, pour excès de pouvoir, de la décision, en date du 22 octobre 1916, qui l'a révoqué de son emploi de dessinateur de deuxième classe du génie, le sieur Heyriès soutient, d'une part, qu'il avait droit à la communication des pièces de son dossier, en vertu de l'article 65 de la loi du 22 avril 1905, dont l'application n'a pu être suspendue par le décret du 10 septembre 1914 ; d'autre part, que, en tous cas, les formalités prévues au décret du 16 septembre 1914 n'ont pas été observées ;
Sur le premier point :
Considérant que, par l'article 3 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875, le Président de la République est placé à la tête de l'Administration française et chargé d'assurer l'exécution des lois ; qu'il lui incombe, dès lors, de veiller à ce qu'à toute époque les services publics institués par les lois et règlements soient en état de fonctionner, et à ce que les difficultés résultant de la guerre n'en paralysent pas la marche ; qu'il lui appartenait, à la date du 10 septembre 1914, à laquelle est intervenu le décret dont la légalité est contestée, d'apprécier que la communication, prescrite par l'article 65 de la loi du 22 avril 1905, à tout fonctionnaire de son dossier préalablement à toute sanction disciplinaire, était, pendant la période des hostilités, de nature à empêcher dans un grand nombre de cas l'action disciplinaire de s'exercer et d'entraver le fonctionnement des diverses administrations nécessaires à la vie nationale. Qu'à raison des conditions dans lesquelles s'exerçaient, en fait, à cette époque, les pouvoirs publics, il avait la mission d'édicter lui-même les mesures indispensables pour l'exécution des services publics placés sous son autorité ;
Considérant, qu'en décidant, par le décret pris à la date sus-indiquée, que d'application de l'article 65 serait suspendue provisoirement pendant la durée de la guerre, avec faculté pour les intéressés de se pourvoir après la cessation des hostilités en révision des décisions qui auraient été ainsi prises à leur égard, le Président de la République n'a fait qu'user légalement des pouvoirs qu'il tient de l'article 3 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875, et qu'ainsi, la décision du ministre de la Guerre, rendue conformément aux dispositions dudit décret, n'est pas entachée d'excès de pouvoir ;
Sur le deuxième point :
Considérant qu'il résulte de l'instruction que la décision attaquée a été rendue sur le vu d'un rapport du chef du génie de Nice, et à la suite d'un interrogatoire auquel a été soumis le sieur Heyriès et au cours duquel il lui était loisible de provoquer tout éclaircissement sur les griefs relevés contre lui, et de produire ses explications et ses moyens de défense ; qu'ainsi, il a été satisfait aux prescriptions du décret du 16 septembre 1914. 

Commentaire de l’arrêt Heyriès :
Au nom de la continuité des services publics, la théorie des circonstances exceptionnelles autorise ainsi la puissance publique à s’affranchir :
- des règles de compétence : le pouvoir réglementaire peut agir en matière législative lorsque l’urgence l’impose et que le législateur ne peut se réunir (Heyriès supra; C.E. Ass., 16 avril 1948, Laugier) ; le fonctionnaire qui est le mieux à même d’agir efficacement est habilité à le faire (C.E., 1er août 1919, Sté des établissements Saupiquet) et en cas de carence de l’autorité administrative, de simples particuliers peuvent la suppléer en prenant les mesures exigées par les circonstances, jouant ainsi le rôle de "fonctionnaires de fait" (C.E., 5 mars 1948, Marion) ;
- des règles habituelles de forme (C.E., Sect., 10 novembre 1944,Auvray) ;
- du respect de principes de fond, auxquels son action est normalement strictement subordonnée: liberté de circulation (C.E., 28 février 1919, Dames Dol et Laurent et C.E., 18 mai 1983, Rodes), droit de propriété ( C.E., 5 mai 1948, Marion), liberté individuelle (C.E. Ass. 7 novembre 1947, Alexis et Wolff).

B.2. Le principe de l’inaliénabilité du domaine public

Le principe de continuité des services publics interdit d’aliéner les biens utilisés par le service public dans les conditions qui le mettrait en cause :

Cons.Cons., Décision n°94-346 DC, 21 juillet 1994
Considérant d’une part qu’il importe au législateur lorsqu’il modifie les dispositions relatives au domaine public de ne pas priver des garanties légales les exigences constitutionnelles qui résultent de l’existence et de la continuité des services publics auxquels il est affecté . (…)
Considérant d’autre part que les dispositions de l’article 17 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen relative au droit de propriété et à la protection qui lui est due ne concerne pas seulement la propriété privée des particuliers, mais aussi à un titre égal, la propriété de l’Etat et des autres personnes publiques ; qu’elle font obstacle à ce que le domaine public puisse être durablement grevé de droits réels sans contrepartie appropriée eu égard à la valeur réelle de ce patrimoine comme aux missions de service public auxquels il est affecté ; qu’il revient au législateur d’y veiller, dès lors qu’il est compétent, en vertu de l’art 34 de la Constitution, pour fixer les règles concernant les transferts de propriété d’entreprises du secteur public au secteur privé ainsi que pour déterminer les principes fondamentaux du régime de la propriété et des droits réels.

Le juge vérifie ainsi que le législateur ait garanti le respect, en temps normal, des exigences constitutionnelles qui s’attachent à la continuité du service public :

Cons.Cons., décision n° 2005-513, 14 avril 2005, loi relative aux aéroports
Sur la méconnaissance du principe de continuité du service public:
Considérant qu’en vertu du troisième alinéa de l’article L.251-2 du code de l’aviation civile, dans sa rédaction issue de l’article 6 de la loi déférée: «Un cahier des charges approuvé par décret en Conseil d’Etat fixe les conditions dans lesquelles la société Aéroports de Paris assure les services publics liés à l’exploitation des aérodromes mentionnés au premier alinéa et exécute, sous l’autorité des titulaires du pouvoir de police, les missions de police administrative qui lui incombent »;
Considérant que, selon les requérants, ni cet article, ni aucune autre disposition du titre Ier de la loi déférée ne prévoient les garanties nécessaires au «respect des exigences constitutionnelles qui résultent de l’existence et de la continuité des services publics»; qu’ils estiment, en particulier, que les biens déclassés et remis en pleine propriété à Aéroports de Paris en vertu de la loi déférée auraient dû être «soumis à un régime particulier permettant de garantir la continuité du service public»; qu’ils font valoir que l’autorité administrative doit être en mesure «de reprendre sans délai la maîtrise directe de l’exploitation des aéroports de Roissy-Charles-de-Gaulle et de Paris- Orly» si l’exigent «des motifs d’intérêt général tels que les nécessités de la défense nationale ou de la vie économique du pays»;
Considérant que le déclassement d’un bien appartenant au domaine public ne saurait avoir pour effet de priver de garanties légales les exigences constitutionnelles qui résultent de l’existence et de la continuité des services publics auxquels il reste affecté;
Considérant qu’il résulte des dispositions des articles 2, 5 et 6 de la loi déférée que la majorité du capital de la société Aéroports de Paris sera détenue par l’Etat; qu’après avoir défini les missions de cette société, le législateur a précisé qu’un cahier des charges fixera les conditions dans lesquelles elle assurera les services publics liés aux aérodromes qu’elle exploite et exécutera les missions de police administrative qui lui incombent; que ce cahier des charges définira également les modalités par lesquelles l’Etat contrôlera le respect tant des obligations liées aux missions de service public que des contrats par lesquels l’exécution de ces missions serait confiée à des tiers; que ce document, qui devra être approuvé par décret en Conseil d’Etat, déterminera aussi les sanctions administratives susceptibles d’être infligées à la société en cas de manquement à ses obligations; qu’enfin, la loi déférée permet à l’Etat de s’opposer à toute forme d’aliénation d’un ouvrage ou d’un terrain nécessaire à la société Aéroports de Paris pour la bonne exécution ou le développement de ses missions de service public; que le législateur a ainsi garanti le respect, en temps normal, des exigences constitutionnelles qui s’attachent à la continuité du service public;
Considérant, en outre, qu’en cas de circonstances exceptionnelles, les autorités compétentes de l’Etat pourront, en tant que de besoin, procéder, dans le cadre de leurs pouvoirs de police administrative ou en vertu des dispositions du code de la défense, à toute réquisition de personnes, de biens et de services;
Considérant, dès lors, que le principe de continuité du service public n’est pas méconnu par l’article 6 de la loi déférée. 

II. La continuité du service public et l’exercice du droit de grève

Le principe de la continuité du service public s’opposait au droit de grève jusqu’à ce que celui-ci fut reconnu (A). Il demeure néanmoins limité (B).

A. La reconnaissance du droit de grève

Jusqu’en 1946, le principe de continuité des services publics a été un obstacle absolu à la grève dans les services publics. Puis le préambule de la Constitution de 1946 a reconnu le droit de grève des agents des services publics : Alinéa 7 : « Le droit de grève s’exerce dans le cadre des lois qui le réglementent »

Le droit de grève devient ainsi un principe à valeur constitutionnelle.
Afin de concilier le droit de grève dans la fonction publique et la continuité du service public, le Conseil constitutionnel a élevé le principe de continuité au niveau où se trouve le droit de grève:

Cons.Cons., décision n°79-105DC, 25 juill. 1979
Considérant qu'aux termes du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, confirmé par celui de la Constitution du 4 octobre 1958 : "le droit de grève s'exerce dans le cadre des lois qui le réglementent " ; qu'en édictant cette disposition les constituants ont entendu marquer que le droit de grève est un principe de valeur constitutionnelle, mais qu'il a des limites et ont habilité le législateur à tracer celles-ci en opérant la conciliation nécessaire entre la défense des intérêts professionnels, dont la grève est un moyen, et la sauvegarde de l'intérêt général auquel la grève peut être de nature à porter atteinte ; que, notamment en ce qui concerne les services publics, la reconnaissance du droit de grève ne saurait avoir pour effet de faire obstacle au pouvoir du législateur d'apporter à ce droit les limitations nécessaires en vue d'assurer la continuité du service public qui, tout comme le droit de grève, a le caractère d'un principe de valeur constitutionnelle ; que ces limitations peuvent aller jusqu'à l'interdiction du droit de grève aux agents dont la présence est indispensable pour assurer le fonctionnement des éléments du service dont l'interruption porterait atteinte aux besoins essentiels du pays.

B. Les limites du droit de grève

Le législateur a travaillé à concilier le principe de continuité et le droit de grève en faisant en sorte que l’exercice du droit de grève soit limité par les exigences de la continuité.
Ainsi, certaines catégories de personnels se sont vues retirer leur droit de grève. C’est le cas notamment des Compagnies républicaines de sécurité (CRS) par une loi de 1947, des personnels de police (loi de 1948), des magistrats en vertu d’une ordonnance de 1958, des agents occupant des emplois indispensables au fonctionnement normal des services de sécurité aérienne (voir CE, 26 octobre 1960, Syndicat général de la navigation aérienne).

Faute d'une intervention législative, le Conseil d’Etat a admis qu’il fallait reconnaître que le droit de grève n’était pas illicite mais que, dans l’attente des lois le réglementant, le gouvernement pouvait en limiter son exercice si l’ordre public l’exigeait :

C.E., 7 Juill. 1950, Dehaene
Requête du sieur Dehaene (Charles), chef de bureau à la préfecture d'Indre-et-Loire, tendant à l'annulation pour excès de pouvoir d'un arrêté du préfet d'Indre-et-Loire en date du 13 juillet 1948 le suspendant de ses fonctions et d'un arrêté du préfet d'Indre et Loire en date du 30 juillet 1948 lui infligeant un blâme ;
Vu la Constitution de la République française;
Vu les lois du 19 octobre 1946, du 27 décembre 1947 et du 28 septembre 1948 ;
Vu l'ordonnance du 31 juillet 1945 ;
En ce qui concerne la mesure de suspension :
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la mesure de suspension dont le sieur Dehaene a été frappé le 13 juillet 1948 a été rapportée le 20 juillet 1948, antérieurement à l'introduction du pourvoi ; qu'ainsi la requête est, sur ce point, sans objet ;
En ce qui concerne le blâme :
Cons. que le sieur Dehaene soutient que cette sanction a été prise en méconnaissance du droit de grève reconnu par la Constitution ;
Cons. qu'en indiquant, dans le préambule de la Constitution, que «le droit de grève s'exerce dans le cadre des lois qui le règlementent», l'Assemblée Constituante a entendu inviter le législateur à opérer la conciliation nécessaire entre la défense des intérêts professionnels, dont la grève constitue l'une des modalités, et la sauvegarde de l'intérêt général auquel elle peut être de nature à porter atteinte ;
Cons. que les lois des 27 décembre 1947 et 28 septembre 1948, qui se sont bornées à soumettre les personnels des compagnies républicaines de sécurité et de la police à un statut spécial et à les priver, en cas de cessation concertée du service, des garanties disciplinaires, ne sauraient être regardées, à elles seules, comme constituant, en ce qui concerne les services publics, la réglementation du droit de grève annoncée par la Constitution ;
Cons. qu'en l'absence de cette réglementation, la reconnaissance du droit de grève ne saurait avoir pour conséquence, d'exclure les limitations qui doivent être apportées à ce droit, comme à tout autre, en vue d'en éviter un usage abusif ou contraire aux nécessités de l'ordre public ; qu'en l'état actuel de la législation, il appartient au gouvernement, responsable du bon fonctionnement des services publics, de fixer lui-même, sous le contrôle du juge, en ce qui concerne ces services, la nature et l'étendue desdites limitations ;
Cons. qu'une grève qui, quel qu'en soit le motif, aurait pour effet de compromettre dans ses attributions essentielles l'exercice de la fonction préfectorale porterait une atteinte grave à l'ordre public ; que dès lors le gouvernement a pu légalement faire interdire et réprimer la participation des chefs de bureau de préfecture à 1a grève de juillet 1948 ;
Cons. qu'il est constant que le sieur Dehaene, chef de bureau à la préfecture d'Indre-et-Loire, a, nonobstant cette interdiction, fait grève du 13 au 20 juillet 1948; qu'il résulte de ce qui précède que cette attitude, si elle a été inspirée par un souci de solidarité, n'en a pas moins constitué une faute de nature à justifier une sanction disciplinaire; qu'ainsi le requérant n'est pas fondé à soutenir qu'en lui infligeant un blâme le préfet d'Indre-et-Loire a excédé ses pouvoirs ;... (Rejet).

Ainsi la grève des agents publics est en principe licite mais seulement pour « la défense d’intérêts professionnels ». Même lorsqu’elle est licite, le gouvernement peut la limiter « en vue d'en éviter un usage abusif ou contraire aux nécessités de l'ordre public » et ce « en l’état actuel de la législation ». Autrement dit, cette compétence revêt un caractère supplétif par rapport au législateur. Afin de concilier le droit de grève et le principe de continuité du service public, la loi impose l’instauration d’un service minimum dans certains secteurs : la radio télévision, le nucléaire, la navigation aérienne et la santé.
En revanche, le principe de continuité du service public n'exige pas la mise en place d'un service minimum à la RATP (C.E., 8 mars 2006, Onesto et autres).

Texte d’Elise Untermaier, Aurélie Wattecamps et Augustine Mpessa - Université Jean Moulin Lyon 3. 
Photo CC0 Public Domain. 

Le principe de continuité du service public :
Le principe de continuité du service public :

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Le principe d’égalité devant le service public :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Trois principes  classiques  ou « lois de Rolland » gouvernent l’organisation du service public : la continuité du service public, l’adaptation du service public et l’égalité devant le service public.
Le principe d’égalité devant le service public ou « principe d’égalité qui régit le fonctionnement des services publics » signifie que toutes les personnes se trouvant dans une situation identique vis à vis du service public doivent bénéficier du même traitement (I). Mais cette égalité est relative : les personnes qui sont dans une situation différente peuvent être traitées différemment sans qu’il y ait inégalité (II).

I. Le traitement non discriminatoire

A. La valeur du principe d’égalité

Le principe d’égalité figure à l’article 1er de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. Il s’impose à toutes les autorités dans le cadre de leurs services publics.

Art. 1er de la DDHC
« Les hommes naissent et demeurent libres et égaux en droits. Les distinctions sociales ne peuvent être fondées que sur l'utilité commune. »

Le principe d’égalité devant le service public ou, selon la formule jurisprudentielle, « le principe d’égalité qui régit le fonctionnement du service public » a été consacré par le Conseil d’Etat comme un principe général du droit s’imposant, par conséquent, à l’administration indépendamment de toute disposition textuelle :

C.E., 9 mars 1951, Société des concerts du conservatoire 
Cons. qu’en frappant la société requérante d’une mesure d’exclusion à raison des incidents sus relatés sans qu’aucun motif tiré de l’intérêt général pût justifier cette décision, l’administration de la Radiodiffusion française a usé de ses pouvoirs pour un autre but que celui en vue duquel ils lui sont conférés et a méconnu le principe d’égalité qui régit le fonctionnement des services publics et qui donnait à la société requérante, traitée jusqu’alors comme les autres grandes sociétés philharmoniques, vocation à être appelées, le cas échéant, à prêter son concours aux émissions de la radiodiffusion ; que cette faute engage la responsabilité de l’Etat […] .

Le principe d’égalité est également un principe constitutionnel : en effet, le Conseil Constitutionnel l’a consacré en tant que principe à valeur constitutionnelle :

Décision n° 79-107 DC, 12 juillet 1979
Considérant, d'autre part, que si le principe d’égalité devant la loi implique qu'à situations semblables il soit fait application de solutions semblables, il n'en résulte pas que des situations différentes ne puissent faire l'objet de solutions différentes ; qu'en précisant dans son article 4 que l'acte administratif instituant une redevance sur un ouvrage d'art reliant des voies départementales peut prévoir des tarifs différents ou la gratuité, selon les diverses catégories d'usagers, pour tenir compte soit d'une nécessité d'intérêt général en rapport avec les conditions d'exploitation de l'ouvrage d'art, soit de la situation particulière de certains usagers, et notamment de ceux qui ont leur domicile ou leur lieu de travail dans le ou les départements concernés, la loi dont il s'agit a déterminé des critères qui ne sont contraires ni au principe de l’égalité devant la loi ni à son corollaire, celui de l'égalité devant les charges publiques ; […].
Ce principe s’impose, donc, tant au pouvoir réglementaire qu’au législateur.

B. Les applications du principe d’égalité

Concrètement le principe d’égalité se traduit par le droit des usagers à un traitement et à un accès égaux au service public :

C.E., 9 mars 1951, Société des concerts du conservatoire
Considérant qu'il résulte de l'instruction qu'à la suite de la sanction infligée par le Comité de direction de la société des concerts du Conservatoire, conformément aux statuts de celle-ci, à deux membres de cette association qui, au lieu d'assurer leur service dans son orchestre, ont, malgré la défense qui leur en avait été faite, prêté leur concours à un concert organisé à la radiodiffusion française le 15 janvier 1947, l'administration de la radiodiffusion française a décidé de suspendre toute retransmission radiophonique des concerts de la société requérante jusqu'à ce que le ministre chargé des Beaux-Arts se soit prononcé sur la demande de sanction qu'elle formulait contre le secrétaire général de ladite société ;
Cons. qu'en frappant la société requérante d'une mesure d'exclusion à raison des incidents sus relatés sans qu'aucun motif tiré de l'intérêt général pût justifier cette décision, l'administration de la radiodiffusion française a usé de ses pouvoirs pour un autre but que celui en vue duquel ils lui sont conférés et a méconnu le principe d'égalité qui régit le fonctionnement des services publics et qui donnait à la société requérante, traitée jusqu'alors comme les autres grandes sociétés philharmoniques, vocation à être appelée le cas échéant, à prêter son concours aux émissions de la radiodiffusion ; que cette faute engage la responsabilité de l'Etat ;
que, compte tenu des éléments de préjudice dont la justification est apportée par la société requérante, il sera fait une juste appréciation des circonstances de la cause en condamnant l'Etat à payer à la société des concerts du Conservatoire une indemnité de 50.000 francs avec intérêts au taux légal à compter du 24 février 1947, date de la réception dé sa demande de dommages-intérêts par le président du Conseil des ministres ;
... (Décision en ce sens ; dépens à la charge de l'Etat).


Le principe d'égalité se traduit aussi par le droit des usagers à des tarifs identiques :

C.E., 25 juin 1948, Sté Journal l’Aurore, GAJA
Sur la fin de non-recevoir opposée par le ministre de l'Industrie et du
Commerce :
Considérant que le ministre de l'Industrie et du Commerce, se fondant sur les stipulations de l'avenant n° 5, en date du 7 juin 1939, à la convention conclue le 5 septembre 1907 entre la ville de Paris et la compagnie parisienne de distribution d'électricité à laquelle est substituée, par l'effet de la loi du 8 avril 1946, l'Electricité de France, soutient que ledit avenant entraîne pour la société requérante les mêmes obligations que l'arrêté attaqué et qu'ainsi ladite société est sans intérêt à se pourvoir contre cet arrêté ;
Considérant que, comme il sera indiqué ci-après, la disposition critiquée par la requête fait par elle-même grief à la société "l'Aurore", qui est, par suite, recevable à en demander l'annulation ;
Sur la légalité de l'article 4 de l'arrêté du 30 décembre 1947 :
Considérant qu'aux termes de cet article les majorations du prix de vente de l'énergie électrique "sont applicables pour l'ensemble des départements métropolitains à toutes les consommations qui doivent normalement figurer dans le premier relevé postérieur à la date de publication du présent arrêté c'est-à-dire au 1er janvier 1948" ;
Considérant qu'il est constant qu'en raison de l'intervalle de temps qui sépare deux relevés successifs de compteur le premier relevé postérieur au 1er janvier 1948 comprend, pour une part plus ou moins importante selon la date à laquelle il intervient, des consommations antérieures au 1er janvier;
qu'en décidant que ces consommations seront facturées au tarif majoré, l'arrêté attaqué viole tant le principe en vertu duquel les règlements ne disposent que pour l'avenir que la règle posée dans les articles 29 et suivants de l'ordonnance du 30 juin 1945 d'après laquelle le public doit être avisé, avant même qu'ils soient applicables, des prix de tous produits et services arrêtés par l'autorité publique ; qu'en outre la disposition contestée a pour conséquence de faire payer à des tarifs différents le courant consommé dans les dernières semaines de l'année 1947 par les usagers, selon que leurs compteurs sont relevés avant ou après le 1er janvier 1948. Qu'il méconnaît ainsi le principe de l'égalité entre les usagers du service public ;
qu'il était loisible aux auteurs de l'arrêté attaqué de soustraire celui-ci à toute critique d'illégalité en prenant toutes mesures appropriées en vue de distinguer, fût-ce même forfaitairement, les consommations respectivement afférentes à la période antérieure au 1er janvier 1948 et à la période postérieure à cette date, et en ne faisant application qu'à ces dernières du tarif majoré ;
Considérant, il est vrai, que, pour affirmer la légalité de l'arrêté attaqué, le ministre de l'Industrie et du Commerce tire d'une part argument de la date à laquelle la vente du courant à l'abonné serait réalisée et oppose d'autre part à la société requérante les stipulations de l'avenant n° 5 à la convention susmentionnée du 5 septembre 1907 ;
Considérant, sur le premier point, que le ministre allègue en vain que la vente du courant ne serait parfaite qu'à la date du relevé du compteur et qu'ainsi le nouveau tarif ne s'appliquerait, aux termes mêmes de la disposition critiquée, qu'à des ventes postérieures au 1er janvier 1948; qu'en effet il résulte clairement des stipulations des contrats d'abonnement que la vente de l'électricité résulte de la fourniture même du courant à l'usager, qu'elle est parfaite à la date où cette fourniture est faite et que le relevé du compteur qui intervient ultérieurement constitue une simple opération matérielle destinée à constater la quantité de courant consommée ;
Considérant, sur le second point, qu'aux termes de l'avenant n° 5 "pour la basse tension il sera fait application de l'index économique pour les consommations relevées à partir du premier jour du mois suivant la date d'homologation dudit index"; que le ministre soutient que la société requérante, usagère à Paris de l'énergie électrique à basse tension, se trouvait ainsi obligée, par le contrat d'abonnement même qu'elle a souscrit et qui se réfère au contrat de concession, de supporter l'application du nouveau tarif aux consommations relevées après le 1er janvier 1948, c'est-à-dire dans des conditions semblables à celles qu'elle critique ;
Considérant qu'il résulte des dispositions de l'article 1er de l'ordonnance du
30 juin 1945 que les prix de tous produits et services sont fixés par voie d'autorité, notamment par des arrêtés ministériels, et qu'aux termes de l'article 19 de ladite ordonnance " sauf autorisation expresse accordée par des arrêtés pris en application de l'article 1er est suspendue, nonobstant toutes stipulations contraires, l'application des clauses contractuelles qui prévoient la détermination d'un prix au moyen de formules à variation automatique";
Considérant que l'arrêté attaqué a été pris dans le cadre de l'ordonnance du 30 juin 1945 qu'il vise expressément, et n'autorise pas le maintien des clauses contractuelles qui prévoient la détermination du prix du courant électrique au moyen de formules à variation automatique ; que ledit arrêté consacre ainsi un régime autonome de fixation du prix du courant électrique, conforme aux principes de la législation nouvelle et différent du système de révision automatique et périodique qui résulte du contrat ; que d'ailleurs il détermine lui-même les conditions dans lesquelles il doit recevoir application, suivant des modalités différentes de celles prévues au contrat de concession ; que dès lors, et sans qu'il y ait lieu pour le juge de l'excès de pouvoir de rechercher si le système contractuel pouvait encourir le reproche de rétroactivité, le ministre n'est pas fondé à opposer à la société requérante une clause contractuelle avec laquelle le nouveau mode de fixation du prix du courant est inconciliable ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la société "l'Aurore" est recevable et fondée à demander l'annulation de la disposition contestée ;
Décide :
Article 1er - L'article 4 de l'arrêté susvisé du 30 décembre 1947 est annulé en tant qu'il fait application aux consommations antérieures au 1er janvier 1948 des majorations de tarifs prévues aux deux premiers articles dudit arrêté.
Article 2 - Les frais de timbre exposés par la société requérante, s'élevant à
120 frs, ainsi que les frais de timbre de la présente décision lui seront remboursés par l'Electricité de France.
Article 3 - Expédition de la présente décision sera transmise au ministre de l'Industrie et du Commerce et au ministre des Finances et des affaires économiques [sous-secrétariat d'Etat des affaires économiques].

Par ailleurs, le principe d’égalité permet aux usagers d’obtenir l’annulation des mesures discriminatoires adoptées dans le cadre du service public. Tel est le cas de l’annulation du règlement sportif limitant l’accès aux compétitions des joueurs naturalisés français (C.E., ass.,23 juin 1989, Bunoz) ou de l’annulation de la décision de la ville de Paris de réserver une allocation d’aide sociale aux français, à l’exclusion des étrangers, même en situation régulière (C.E., 30 juin 1989, Ville de Paris).

Enfin le principe d’égalité a d’autres conséquences : il impose notamment l’égalité d’accès aux emplois publics sans discrimination en raison des opinions politiques des candidats (CE Ass., 28 mai 1954, Bare et autres), l’égalité de traitement des fonctionnaires membres du même corps (CC, 15 juillet 1976, Statut général des fonctionnaires).

II. Le traitement différencié

Si le principe d’égalité devant le service public signifie que toutes les personnes se trouvant dans une situation identique doivent bénéficier du même traitement, il implique également le respect des « différences de situation appréciables », c'est-à-dire que des « situations différentes soient réglées de façon différente » (A). La question de la différenciation des tarifs pour l’accès aux services publics locaux a donné lieu à une importante jurisprudence (B).

A. L’existence de différences de situations entre les administrés

Le principe du droit à la différence résulte d’un arrêt de 1974 :

C.E.,10 mai 1974, Denoyes et Chorques
Considérant que les requêtes susvisées du sieur Denoyez et du sieur Chorques présentent à juger la même question ; qu'il y a lieu de les joindre pour y être statué par une seule décision ;
Sur les conclusions des requêtes tendant à l'annulation des décisions du préfet de la Charente-Maritime :
Cons. que les sieurs Denoyez et Chorques, tous deux propriétaires dans l'île de Ré de résidences de vacances, ont demandé au préfet de la Charente- Maritime de prendre toutes dispositions pour que la régie départementale des passages d'eau, qui exploite le service de bacs reliant La Pallice à Sablanceaux (île de Ré), leur applique dorénavant non plus le tarif général mais soit le tarif réduit réservé aux habitants de l'île de Ré, soit, à défaut, le tarif consenti aux habitants de la Charente-Maritime ; que, par deux décisions, respectivement en date des 3 juin et 27 octobre 1971, le préfet a refusé de donner satisfaction à ces demandes ; que, par les jugements attaqués, le Tribunal administratif de Poitiers a rejeté les requêtes introduites contre ces décisions par les sieurs Denoyez et Chorques ;
Cons. que le mérite des conclusions des requêtes est subordonné à la légalité des trois tarifs distincts institués, sur la liaison entre La Pallice et l'île de Ré, par le Conseil général de la Charente-Maritime et mis en vigueur par un arrêté préfectoral du 22 mai 1970 ;
Cons. que la fixation de tarifs différents applicables, pour un même service rendu, à diverses catégories d'usagers d'un service ou d'un ouvrage public implique, à moins qu'elle ne soit la conséquence nécessaire d'une loi, soit qu'il existe entre les usagers des différences de situation appréciables, soit qu'une nécessité d'intérêt général en rapport avec les conditions d'exploitation du service ou de l'ouvrage commande cette mesure ;
Cons., d'une part, qu'il existe, entre les personnes résidant de manière permanente à l'île de Ré et les habitants du continent dans son ensemble, une différence de situation de nature à justifier les tarifs de passage réduits applicables aux habitant de l'île ; qu'en revanche, les personnes qui possèdent dans l'île de Ré une simple résidence d'agrément ne sauraient être regardées comme remplissant les conditions justifiant que leur soit appliqué un régime préférentiel ; que, par suite, les requérants ne sont pas fondés à revendiquer le bénéfice de ce régime ;
Cons. d'autre part, qu'il n'existe aucune nécessité d'intérêt général, ni aucune différence de situation justifiant qu'un traitement particulier soit accordé aux habitants de la Charente-Maritime autres que ceux de l'île de Ré ; que les charges financières supportées par le département pour l'aménagement de l'île et l'équipement du service des bacs ne sauraient, en tout état de cause, donner une base légale à l'application aux habitants de la Charente-Maritime d'un tarif de passage différent de celui applicable aux usagers qui résident hors de ce département ; que, par suite, le Conseil Général ne pouvait pas légalement édicter un tarif particulier pour les habitants de la Charente- Maritime utilisant le service de bacs pour se rendre à l'île de Ré ;
que, par voie de conséquence, les sieurs Denoyez et Chorques ne sauraient utilement se prévaloir des dispositions illégales du tarif des passages pour en demander le bénéfice ; qu'ils ne sont, dès lors pas, sur ce point, fondés à se plaindre que, par les jugements attaqués, le Tribunal administratif de Poitiers a rejeté leurs requêtes;
Sur les autres conclusions de la requête du sieur Denoyez :
Cons., d'une part, que les conclusions en indemnité et les conclusions tendant au remboursement du trop-perçu que le sieur Denoyez impute à l'application qui lui a été faite des tarifs en vigueur ne sauraient, en conséquence de ce qui a été dit ci-dessus, être accueillies ;
Cons., d'autre part, que les conclusions tendant à l'annulation des tarifs d'abonnement établis pour l'année 1972 ont été présentées pour la première fois en appel ; qu'elles sont, par suite, irrecevables;... (Rejet avec dépens).

La différence de traitement doit tout d’abord, répondre à une différence de situation objective et rationnelle, être en rapport avec l’objet ou le but du service, et enfin, la différence de situation doit être suffisamment nette pour justifier une différence de traitement.

La différence de traitement doit, aussi, être proportionnée à la différence de situation :

C.E., 13 décembre 2002, Mme Duvignères
Considérant que le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que l'autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'elle déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que la différence de traitement qui en résulte soit, dans l'un comme l'autre cas, en rapport avec l'objet de la norme qui l'établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des différences de situation susceptibles de la justifier ; […]
Considérant, toutefois, que l'aide personnalisée au logement et l'allocation de logement familiale, qui sont exclusives l'une de l'autre, poursuivent des finalités sociales similaires ; qu'en outre, l'attribution à une famille de la première ou de la seconde dépend essentiellement du régime de propriété du logement occupé et de l'existence ou non d'une convention entre le bailleur et l'Etat ; que, par suite, le décret contesté ne pouvait, sans créer une différence de traitement manifestement disproportionnée par rapport aux différences de situation séparant les demandeurs d'aide juridictionnelle suivant qu'ils sont titulaires de l'une ou de l'autre de ces prestations, inclure l'intégralité de l'aide personnalisée au logement dans les ressources à prendre en compte pour apprécier leur droit à l'aide juridictionnelle ; qu'ainsi, le décret du 19 décembre 1991 méconnaît, sur ce point, le principe d'égalité ; que, dès lors, Mme DUVIGNERES est fondée à demander l'annulation de la décision contenue dans la lettre du 23 février 2001 par laquelle le garde des sceaux a refusé de proposer l'abrogation partielle de ce décret ; […].

B. La différenciation des tarifs d’accès aux services publics locaux

En ce qui concerne la différenciation de tarifs pour l’accès aux services publics locaux, le juge admet des différenciations tarifaires à raison de l’origine communale ou non des usagers si pour aucun usager le tarif ne dépasse le prix de revient du service. Ainsi en est-il du prix de revient des repas d’une cantine scolaire :

C.E., 5 octobre 1984, Commissaire de la République de l'Ariège
Requête du préfet, commissaire de la République du département de l'Ariège tendant à :
1° l'annulation du jugement du 17 novembre 1982 du tribunal administratif de Toulouse rejetant sa demande dirigée contre les délibérations des 20 et 28 juillet 1982 en tant que le conseil municipal a fixé à 20 F le prix du repas à la cantine scolaire pour les enfants des écoles primaires et maternelles domiciliés hors de la commune ;
2° l'annulation de ces décisions en tant qu'elles ont modifié le prix des repas par le moyen qu'elles portent une atteinte injustifiée au principe de l'égalité des usagers devant le service public ;
Vu le code des tribunaux administratifs ;
Vu l'ordonnance du 31 juillet 1945 ;
Vu le décret du 30 septembre 1953 ;
Vu la loi du 30 décembre 1977 ;
Considérant que le commissaire de la République du département de l'Ariège a déféré au tribunal administratif de Toulouse une délibération du conseil municipal de la commune de Lavelanet en date du 20 juillet 1982, confirmée le 28 juillet suivant, en tant qu'elle porte à vingt francs le prix du repas à la cantine scolaire pour les élèves domiciliés hors de la commune alors qu'un tarif réduit de huit francs est maintenu pour les élèves de la commune ;
Cons. que la création d'une cantine scolaire présente pour la commune de Lavelanet un caractère facultatif et qu'elle n'est pas au nombre des obligations incombant à cette commune pour le fonctionnement du service public de l'enseignement ; qu'il n'est pas contesté que le plus élevé des deux prix fixés par le conseil municipal n'excède pas le prix de revient du repas ; que le conseil a pu sans commettre d'illégalité, et notamment sans méconnaître au profit des élèves domiciliés dans la commune le principe d'égalité devant les charges publiques, réserver à ces élèves l'application d'un tarif réduit grâce à la prise en charge partielle du prix du repas par le budget communal ; que le commissaire de la République n'est par suite pas fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif a rejeté sa requête... (rejet).

Le juge admet également que la différenciation de tarifs pour l’accès aux services publics locaux soit justifiée par le niveau de ressources et des charges familiales de l’usager. Tel est le cas pour l’inscription à un conservatoire de musique municipal :

C.E., 29 décembre 1997, (2 espèces), Commune de Gennevilliers / Commune de Nanterre
Considérant qu’eu égard à l’intérêt général qui s’attache à ce que le conservatoire de musique puisse être fréquenté par les élèves qui le souhaitent, sans distinction selon leurs possibilités financières, le conseil municipal a pu, sans méconnaître le principe d’égalité entre les usagers du service public, fixer des droits d’inscriptions différents selon les ressources des familles, dès lors notamment que les droits les plus élevés restent inférieurs au coût par élève du fonctionnement de l’école […]. 

En revanche, l’établissement d’une différence de droits d’inscription entre les « anciens » et les « nouveaux » élèves d’une école de musique est jugée discriminatoire et contraire au principe d’égalité (CE, 2 décembre 1987, Commune de Romainville).

Texte d’Elise Untermaier, Aurélie Wattecamps et Augustine Mpessa - Université Jean Moulin Lyon 3. 
Photo CC0 Public Domain. 

Le principe d’égalité devant le service public :
Le principe d’égalité devant le service public :

Voir les commentaires

Le principe d’adaptabilité du service public :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

I. Signification 

Parmi les « lois de Rolland » qui gouvernent l’organisation du service public, on trouve :
- le principe de la continuité du service public,
- le principe de l’égalité devant le service public,
- et enfin le principe d’adaptabilité du service public. 
L’adaptation du service public consiste en l’obligation pour l’administration d’adapter ses prestations aux besoins des usagers. 
À la différence du principe de continuité, il n’a cependant jamais fait l’objet d’une consécration explicite par le juge constitutionnel. Il s’impose juridiquement à la personne juridique gestionnaire du service public, qu’elle soit publique ou privée, qui a l’obligation d’adapter le service. 
Mais ce principe est aussi source d’obligations pour les usagers. Si ces derniers ne disposent d’aucun moyen juridique leur permettant de contraindre le gestionnaire du service à adapter ce dernier à leurs besoins, ils doivent bien souvent adapter leurs besoins aux évolutions du service.On peut même considérer qu’en pratique le principe d’adaptation est mis en avant pour justifier la suppression de services publics. 

II.  Mise en œuvre

On comprend alors que la mise en œuvre de ce principe laisse sceptique. 

A. Les usagers n’ont pas droit au maintien de la consistance des prestations du service public 

Les horaires, comme les tarifs, peuvent varier (ce n’est qu’une application de la règle selon laquelle nul n’a droit au maintien d’un règlement) et il n’y a aucun droit acquis pour les usagers au maintien des règles d’organisation du service. Cela est vrai pour le SPA autant que pour le SPIC, CE, Sect., 27 janvier 1961, Sieur Vannier.

CE, Sect., 27 janvier 1961, Sieur Vannier 
Requête du sieur Vannier, tendant à l'annulation pour excès de pouvoir d'un arrêté interministériel en date du 26 avril 1956, allouant une somme de 20.000 francs aux propriétaires de postes récepteurs de télévision 441 lignes en raison de la cessation des émissions sur cette définition ;
Vu l'ordonnance du 31 juillet 1945 et le décret du 30 septembre 1953 ; 
Sur l'intervention du groupement de défense des téléspectateurs 441 lignes :
Considérant que le groupement susmentionné a intérêt à l'annulation de l'arrêté attaqué ; que, dès lors, son intervention est recevable ;
Sur la légalité de l'arrêté déféré au Conseil d'Etat : 
Sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par le secrétaire d'Etat à la Présidence du Conseil chargé de l'Information :
Considérant que l'arrêté attaqué, pris le 26 avril 1956 par le ministre des Affaires économiques et financières, le secrétaire d'Etat à la Présidence du Conseil chargé de l'Information et le secrétaire d'Etat au Budget, a alloué aux propriétaires d'un appareil récepteur de télévision 441 lignes déclaré avant le 3 janvier 1956, une somme de 20.000 francs en raison de la cessation des émissions sur la définition susmentionnée ; 
Considérant, d'une part, qu'il résulte de l'instruction que les installations de l'émetteur 441 lignes de la Tour Eiffel ont été mises hors d'usage par un incendie survenu le 3 janvier 1956 ; qu'eu égard au délai qui eût été nécessaire pour la réparation desdites installations, la circonstance que les émissions ont été interrompues en fait depuis le 3 janvier 1956 jusqu'au 26 avril 1956 ne saurait, en tout état de cause, être regardée comme constitutive d'une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat ; 
Considérant, d'autre part, que les usagers d'un service public administratif n'ont aucun droit au maintien de ce service ; qu'il appartient à l'administration de prendre la décision de mettre fin au fonctionnement d'un tel service lorsqu'elle l'estime nécessaire, même si un acte réglementaire antérieur a prévu que ce fonctionnement serait assuré, pendant une durée déterminée, à la condition, toutefois, que la disposition réglementaire relative à cette durée soit abrogée par une mesure de même nature émanant de l'autorité administrative compétente; 
que, dans ces conditions, bien que l'article 2 d'un arrêté du secrétaire d'Etat à la Présidence du Conseil, en date du 21 novembre 1948, ait prescrit le maintien en exploitation jusqu'au 1er janvier 1958 de l'émetteur à moyenne définition desservant la région parisienne, le ministre des Affaires économiques et financières, le secrétaire d'Etat chargé de l'Information et le secrétaire d'Etat au Budget ont légalement décidé le 26 avril 1956, par l'arrêté attaqué, la cessation des émissions du poste susmentionné, avant l'arrivée du terme fixé par l'arrêté antérieur précité ; que, par suite, en édictant cette mesure, ils n'ont pas commis une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat ;
Considérant, enfin, qu'il est constant que le préjudice subi par les propriétaires d'appareils récepteurs de télévision 441 lignes du fait de la décision légalement prise par les ministres intéressés, à supposer qu'il ait été spécial, n'a pas présenté le caractère de gravité qui, en l'absence de fautes de l'administration, pourrait seul avoir pour effet d'ouvrir à ces propriétaires droit à une indemnité à la charge de l'Etat;
Considérant que de tout ce qui précède, il résulte que ni l'interruption en fait des émissions 441 lignes du 3 janvier au 26 avril 1956, ni la décision prise à cette dernière date de mettre fin auxdites émissions, n'ont pu engager la responsabilité de l'Etat ; que, dès lors, le sieur Vannier n'est pas fondé à soutenir que l'arrêté attaquée aurait illégalement limité à 20.000 francs la réparation des préjudices différents qu'auraient subis les usagers à la suite de la cessation des émissions dont s'agit ; ...(Intervention du groupement de défense des téléspectateurs 441 lignes admise ; rejet de la requête du sieur Vannier). 

B. Les usagers n’ont pas non plus droit au maintien d’un mode de gestion du service public
 
Autrement dit, si un service public est géré sous forme de concession, l’autorité concédante peut très légalement changer ce mode de gestion déléguée au profit d’une régie directe ou de tout autre mode de gestion déléguée (affermage, régie intéressée), CE, 10 janvier 1992, Association des usagers de l’eau de Peyreleau. 

CE, 10 janvier 1992, Association des usagers de l’eau de Peyreleau
Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire enregistrés les 29 avril 1988 et 10 août 1988 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour l'Association des usagers de l'eau de Peyreleau, ayant son siège à l'Hermitage à Peyreleau (12720), représenté par son président en exercice ; M. Edouard Y..., demeurant ... ; M. Elian X..., demeurant ... ; M. Yves de Z..., demeurant ... ; les requérants demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler le jugement en date du 16 février 1988 par lequel le tribunal administratif de Toulouse, d'une part, a rejeté leurs conclusions dirigées contre la délibération du conseil municipal de Peyreleau en date du 24 juin 1983 par laquelle le conseil municipal s'est prononcé en faveur de l'adhésion de la commune de Peyreleau au syndicat intercommunal d'alimentation en eau potable du Causse Noir ; d'autre part, s'est déclaré incompétent pour statuer sur leurs conclusions tendant à l'annulation de la délibération en date du 28 juin 1983 du syndicat intercommunal d'alimentation en eau potable du Causse Noir, par laquelle ledit syndicat a pris acte de l'adhésion de la commune de Peyreleau et de l'avenant à la convention d'affermage du réseau d'alimentation en eau potable en date du 29 avril 1985 :
2°) d'annuler pour excès de pouvoir ces trois décisions :
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le code des communes ;
Vu le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ;
Vu l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ;
Après avoir entendu :
- le rapport de M. Seban, Auditeur,
- les observations de la S.C.P. Waquet, Farge, Hazan, avocat de l'association des usagers de l'eau de Peyreleau et de Me Choucroy, avocat de syndicat intercommunal d'alimentation en eau potable du Causse Noir,
- les conclusions de M. Lamy, Commissaire du gouvernement ;
Sur les conclusions dirigées contre la délibération du conseil municipal de Peyreleau en date du 24 juin 1983 :
Sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité de la demande de première instance :
Considérant que la circonstance que le registre des délibérations du conseil municipal n'a été signé que par cinq des dix conseillers présents lors de l'adoption de la délibération attaquée, sans qu'il soit fait mention de la cause qui a empêché certains d'entre eux de signer, ne constitue pas une irrégularité de nature à entraîner l'annulation pour excès de pouvoir de ladite délibération ;
Considérant qu'aux termes de l'article L.121-35 du code des communes : "Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part des membres du conseil intéressés à l'affaire qui en a fait l'objet ..." ; que si la délibération attaquée, par laquelle le conseil municipal de Peyreleau a décidé l'adhésion de la commune au syndicat intercommunal d'alimentation en eau potable du Causse Noir, a eu pour objet de permettre le raccordement à un réseau d'eau potable du seul hameau d'Aleyrac, au prix d'un renchérissement du coût de la distribution d'eau pour l'ensemble de la commune, la circonstance que le maire de la commune et l'un des conseillers municipaux résidaient dans le hameau d'Aleyrac ne suffit pas à les faire regarder comme "intéressés à l'affaire" qui a fait l'objet de la délibération attaquée, au sens des dispositions de l'article L.121-35 du code des communes ; que, par suite, la participation de ces deux personnes à cette délibération n'a pas entaché celle-ci d'illégalité ;
Considérant qu'il n'appartient pas au juge administratif de se prononcer sur l'opportunité du choix opéré par une commune lorsqu'elle écarte l'exploitation en régie directe au profit de l'affermage ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté leurs conclusions tendant à l'annulation de la délibération du conseil municipal de Peyreleau en date du 24 juin 1983 ;
Sur les conclusions dirigées contre la délibération du syndicat intercommunal d'alimentation en eau potable du Causse Noir en date du 28 juin 1983 et l'avenant à la convention d'affermage du réseau d'alimentation en eau potable en date du 24 avril 1985 ;
Sur la compétence du tribunal administratif de Toulouse :
Considérant que les conclusions dirigées contre la délibération du conseil municipal de Peyreleau en date du 24 juin 1983 demandant l'adhésion de la commune au syndicat intercommunal d'alimentation en eau potable du Causse Noir, la délibération dudit syndicat en date du 28 juin 1983, portant acceptation de la demande d'adhésion présentée par la commune de Peyreleau et l'avenant de la convention d'affermage du réseau d'alimentation en eau potable en date du 29 avril 1985 présentent entre elles un lien de connexité ; qu'ainsi, c'est à tort que le tribunal administratif de Toulouse territorialement compétent pour connaître des conclusions dirigées contre le premier de ces actes, s'est déclaré incompétent pour connaître des conclusions dirigées contre les deux autres ; que, dès lors, son jugement en date du 16 février 1988 doit être annulé dans cette mesure ;
Considérant qu'il y a lieu d'évoquer pour être statué immédiatement sur ces conclusions ;
Sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité de la demande :
Considérant que si, à la date du 28 juin 1983, à laquelle le syndicat intercommunal d'alimentation en eau potable du Causse Noir a accepté la demande d'adhésion présentée par la commune de Peyreleau, la délibération du conseil municipal de Peyreleau en date du 24 juin 1983 décidant cette adhésion était dépourvue de force exécutoire faute d'avoir été transmise au représentant de l'Etat, cette circonstance, qui a eu seulement pour effet de différer l'entrée en vigueur de la délibération attaquée jusqu'au jour où la décision du conseil municipal deviendrait exécutoire, est sans incidence sur la légalité de la délibération du syndicat intercommunal ;
Considérant que si les requérants soutiennent que l'illégalité de la délibération du conseil municipal de Peyreleau en date du 24 juin 1983 entraîne par voie de conséquence l'illégalité de la délibération du syndicat intercommunal d'alimentation en eau potable du Causse Noir en date du 28 juin 1983 et de l'avenant à la convention d'affermage du réseau d'alimentation en eau potable en date du 29 avril 1985, il résulte de ce qui a été dit ci-dessus que ce moyen ne peut être accueilli ;
Considérant, dès lors, que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation pour excès de pouvoir de la délibération du syndicat intercommunal d'alimentation en eau potable du Causse Noir en date du 28 juin 1983 ni de la décision de conclure l'avenant au cahier des charges de la convention d'affermage du réseau d'alimentation en eau potable en date du 29 avril 1985 ;
Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Toulouse en date du 16 février 1988 est annulé en tant que le tribunal s'est déclaré incompétent pour connaître des conclusions dirigées contre la délibération du syndicat intercommunal d'alimentation en eau potable du Causse Noir en date du 28 juin 1983 et contre l'avenant au cahier des charges de la convention d'affermage du réseau d'alimentation en eau potable en date du 29 avril 1985.
Article 2 : Les conclusions de la demande de l'association des usagers de l'eau de Peyreleau et de MM. Y..., X... et de Z... devant le tribunal administratif de Toulouse dirigées contre la délibération du syndicat intercommunal d'alimentation en eau potable du Causse Noir en date du 28 juin 1983 et contre l'avenant au cahier des charges de la convention d'affermage du réseau d'alimentation en eau potable en date du 29 avril 1985 et le surplus de conclusions de leur requête sont rejetés.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à l'association des usagers de l'eau de Peyreleau, à M. Y..., à M. X..., à M. de Z..., à la commune de Peyreleau, au syndicat intercommunal d'alimentation en eau potable du Causse Noir et au ministre de l'agriculture et de la forêt.

Texte de Pierre Brunet - Université Jean Moulin Lyon 3. 
Photo CC0 Public Domain. 

Le principe d’adaptabilité du service public :
Le principe d’adaptabilité du service public :

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Réduction de la pollution causée par les nutriments en mer Baltique, des progrès limités doublés d'un réel manque d´ambition :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Les mesures prises par l'UE pour réduire la pollution causée par les nutriments en mer Baltique n'ont eu qu'un effet limité, révèle un nouveau rapport de la Cour des comptes européenne. Les auditeurs de la Cour ont constaté que les plans des États membres manquaient d'ambition et d’indicateurs appropriés. Les investissements dans les infrastructures destinées au traitement des eaux résiduaires n'ont été que partiellement efficaces, les mesures agricoles ne sont pas proportionnées à l'ampleur du problème et la valeur ajoutée apportée par la stratégie de l'UE pour la région de la mer Baltique est difficile à évaluer.

La mer Baltique est l'une des mers les plus polluées du monde. Elle est bordée par neuf pays: huit États membres de l'UE (le Danemark, l'Allemagne, l'Estonie, la Lettonie, la Lituanie, la Pologne, la Finlande et la Suède) et la Russie.

Pendant la période 2007-2013, la contribution de l'UE aux projets de collecte et de traitement des eaux résiduaires dans cinq États membres situés en bordure de la mer Baltique s’est élevée à 4,6 milliards d'euros. Les mesures de développement rural, y compris la protection de l'eau, en faveur des huit États membres riverains de la mer Baltique ont représenté un montant supplémentaire de 9,9 milliards d'euros. En outre, au cours de la période 2001-2014, l'UE a cofinancé des projets d'une valeur avoisinant les 50 millions d'euros en Russie et en Biélorussie afin d'améliorer la qualité de l'eau.

Les auditeurs se sont rendus dans trois États membres riverains de la mer Baltique (la Finlande, la Lettonie et la Pologne) et ont effectué une enquête auprès des autres États membres qui la bordent. Les projets soutenus par l'UE en Russie et en Biélorussie ont fait l'objet d'un contrôle documentaire à la Commission. L'audit a permis d'examiner si les actions de l'UE visant à aider les États membres à diminuer la pollution causée par les nutriments en mer Baltique ont été efficaces. La conclusion générale est que ces actions n'ont permis de réaliser que des progrès limités.

«Améliorer la qualité de l'eau de la mer Baltique nécessite des mesures plus ciblées et une coopération renforcée avec la Russie», a déclaré M. Ville Itälä, le Membre de la Cour des comptes responsable du rapport. «Une mer Baltique propre est le rêve nourri par quelque 100 millions de personnes. Pour le concrétiser, les pays concernés devraient exploiter vraiment pleinement les pouvoirs dont ils sont dotés.»

Selon la Cour, l'agriculture est la plus importante source de pollution de la mer Baltique et les principaux problèmes tiennent au fait que les mesures prises sont insuffisantes et que le ciblage n’est pas satisfaisant. Par exemple, en Pologne, 5 % seulement du territoire sont désignés comme zone vulnérable aux nitrates, ce qui signifie que les mesures renforcées de protection de l'eau ne sont pas appliquées sur une surface suffisamment grande. En Finlande par contre, l'ensemble du territoire est désigné comme zone vulnérable aux nitrates; en d'autres termes, les mesures renforcées ne sont pas centrées sur les zones où elles sont le plus nécessaires. La Cour estime également que les exigences associées aux régimes agroenvironnementaux ne sont pas toujours assez strictes.

En dépit d'un important financement de l'UE en faveur de projets de traitement des eaux urbaines résiduaires, la mise en œuvre de la directive applicable en la matière a été retardée et la Commission européenne n'en a pas assuré le suivi en temps utile. Néanmoins, les charges en nutriments provenant des zones urbaines ont été réduites.

Les projets cofinancés en Russie et en Biélorussie semblent présenter un bon rapport coût-efficacité. Cependant, la mise en œuvre est lente et les projets sont sous-dimensionnés par rapport aux besoins réels. À Kaliningrad par exemple, le niveau de pollution par les nutriments est le deuxième en importance après celui de Saint-Pétersbourg, mais aucun des projets «Services dans les secteurs de l’eau et de l’environnement - Kaliningrad», approuvés en 2005, n'a encore été terminé.

La Cour formule un certain nombre de recommandations à l'intention des États membres et de la Commission européenne. 

La Commission européenne devrait:
- exiger que les États membres déterminent de manière appropriée les zones vulnérables aux nitrates;
- réduire le délai nécessaire pour évaluer la conformité avec la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires;
- promouvoir les projets visant à réduire les charges de nutriments que la Russie et la Biélorussie rejettent dans la mer Baltique.

Les États membres devraient:
- centrer les régimes agroenvironnementaux sur les zones où leur impact sur la réduction des charges de nutriments est le plus fort;
- établir les règles relatives aux programmes d'action anti-nitrates sur la base des études les plus récentes;
- concevoir et construire leurs infrastructures de traitement des eaux résiduaires de manière aussi efficiente que possible.

Texte de la Cour des comptes européenne.
Photo de www.arte.tv/fr

Réduction de la pollution causée par les nutriments en mer Baltique, des progrès limités doublés d'un réel manque d´ambition :
Réduction de la pollution causée par les nutriments en mer Baltique, des progrès limités doublés d'un réel manque d´ambition :

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Les institutions de l´UE devraient faciliter la participation à leurs marchés publics :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Selon son rapport de la Cour des comptes européenne, les institutions de l'UE devraient aider davantage les entreprises à prendre connaissance des marchés publics proposés et à soumettre des offres. Les auditeurs préconisent une simplification des formalités administratives liées aux marchés publics de l'UE ainsi que la création d'une nouvelle plateforme en ligne rassemblant les marchés de toutes les institutions. Les auditeurs ont examiné dans quelle mesure les institutions ont veillé à l'accessibilité de leurs marchés publics. Ils ont constaté que les dispositifs de gestion et de contrôle sont solides et permettent de réduire le risque d'erreur qui pourrait dissuader les entreprises de participer et empêcher un traitement équitable. Toutefois, lorsque les institutions ont révisé les règles en 2015, elles n'ont pas, autant que possible, simplifié leurs procédures ni levé certaines ambiguïtés pour faciliter l'accès à leurs marchés. Les activités d'achat des principales institutions de l'UE, à savoir la Commission européenne, le Parlement européen, le Conseil et la Banque centrale européenne, représentaient quelque quatre milliards d'euros en 2014. 

«Les institutions de l'UE devraient aider davantage les entreprises, en particulier les PME, en simplifiant les formalités administratives autant que possible et en supprimant les obstacles inutiles auxquels chacun est confronté lorsqu'il souhaite prendre connaissance des marchés proposés», a déclaré M. Alex Brenninkmeijer, le Membre de la Cour des comptes européenne responsable du rapport.  

Selon les auditeurs, la plupart des institutions n'avaient pas pour usage de consulter le marché avant de lancer une procédure de marchés publics officielle
Par ailleurs, les marchés auraient pu être scindés en plusieurs lots plus souvent, afin de stimuler la participation, ce qui aurait eu des retombées positives sur l'accessibilité pour les opérateurs économiques tels que les petites et moyennes entreprises (PME). Les auditeurs indiquent en outre que les possibilités de marchés publics proposées par les institutions de l'UE ne sont guère visibles sur internet. Les informations disponibles sont fragmentaires et disséminées sur de nombreux sites web différents. La fonction de recherche de la plateforme Tenders Electronic Daily ne donne pas toujours des résultats satisfaisants et la soumission d'offres par voie électronique n'a pas encore été déployée de manière complète et harmonisée.

Les entreprises qui estiment ne pas avoir bénéficié d'un traitement équitable éprouvent des difficultés à obtenir un réexamen rapide de leur plainte et la réparation du préjudice subi. L'accès aux informations concernant les résultats des appels d'offres n'est pas de nature à permettre un suivi efficace par le grand public.

Les auditeurs formulent les principales recommandations : 

-  Les institutions devraient créer conjointement un guichet unique sur internet pour leurs activités d'achat, où les soumissionnaires pourraient interagir avec elles et trouver toutes les informations dont ils ont besoin. Elles devraient mettre en place un registre public unique réunissant les informations relatives aux marchés publics précédents, et toute la réglementation sur les marchés publics devrait être consolidée dans un règlement uniforme.
-  La participation des PME devrait être encouragée de manière explicite.
-  S'il y a lieu, les institutions devraient utiliser les consultations préalables du marché en vue d'informer les entreprises de leurs projets.
-  Les marchés devraient, dans la mesure du possible, être scindés en lots pour accroître la participation.
-  La Commission devrait proposer un mécanisme permettant un examen rapide et indépendant des plaintes émanant d'entreprises qui estiment avoir fait l'objet d'un traitement inéquitable.
- L'Office européen de lutte antifraude devrait établir des rapports concernant toutes les allégations donnant lieu à des enquêtes, ainsi que les conclusions de ces dernières.
 

Texte de la Cour des comptes européenne.
Photo CC0 Public Domain.

Les institutions de l´UE devraient faciliter la participation à leurs marchés publics :
Les institutions de l´UE devraient faciliter la participation à leurs marchés publics :

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Les marchés de l´énergie de l´Union européenne sont encore disparates, ils devraient fonctionner ensemble :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

L'UE est toujours confrontée au défi majeur d'amener les marchés de l'énergie locaux, nationaux et régionaux, qui constituent actuellement un ensemble disparate, à travailler ensemble pour développer le marché intérieur de l'énergie, selon un nouveau rapport de la Cour des comptes européenne. Les infrastructures énergétiques en Europe ne sont généralement pas encore conçues pour des marchés pleinement intégrés, déclarent les auditeurs, et, par conséquent, ne permettent pas actuellement d'assurer efficacement la sécurité de l'approvisionnement en énergie.

Le soutien financier relevant du budget de l'UE consacré aux infrastructures énergétiques n'a que faiblement contribué à la réalisation du marché intérieur de l'énergie et à la sécurité de l'approvisionnement en énergie.
Le marché intérieur de l'énergie devrait permettre la libre circulation et le libre-échange du gaz et de l'électricité sur le territoire de l'UE. Le budget de l'Union a supporté le financement d'infrastructures énergétiques à hauteur de 3,7 milliards d'euros entre 2007 et 2013, auxquels devraient s'ajouter près de 7,4 milliards d'euros entre 2014 et 2020.

Le rapport souligne néanmoins que l'objectif de l'UE consistant à réaliser le marché intérieur de l'énergie pour 2014 n'a pas été atteint. Il reste encore beaucoup à faire avant que le troisième paquet «énergie» soit pleinement mis en œuvre. Les infrastructures énergétiques en Europe n'étant pas conçues pour des marchés de l'énergie intégrés, elles ne permettent pas d'assurer efficacement la sécurité de l'approvisionnement en énergie, expliquent les auditeurs, qui ont examiné des études de cas dans six États membres, à savoir la Bulgarie, l'Espagne, l'Estonie, la Lituanie, la Pologne et la Suède. Ils ont relevé d'importantes différences dans la manière dont les États membres organisent leurs marchés de l'énergie, ce qui risque d'entraver le développement du marché de l'énergie de l'UE dans son ensemble, et ont estimé, en conclusion, que le soutien financier relevant du budget de l'UE n'a que faiblement contribué à cet objectif.

«La sécurité de l'approvisionnement en énergie est essentielle pour l'Europe dans un monde incertain», déclare M. Phil Wynn Owen, le Membre de la Cour des comptes responsable du rapport. «Pour garantir cette sécurité, nous devons achever le marché intérieur de l'énergie, et partager l'énergie dont nous disposons déjà.»

Le rapport révèle que les flux énergétiques transfrontiers nécessitent une coopération renforcée entre pays voisins. La Commission européenne devrait donc recenser les infrastructures énergétiques qui ne sont pas activement utilisées sur le territoire de l'UE, et travailler avec les États membres pour éliminer les obstacles à leur utilisation au sein du marché intérieur de l'énergie. Elle devrait également rechercher de nouveaux moyens pour que l'énergie dans un État membre soit mise à la disposition de clients dans un autre État membre, par exemple en mettant en place des opérateurs d'infrastructures régionaux.

Comme la réglementation relative au marché intérieur de l'énergie n'a pas été pleinement mise en œuvre, les auditeurs recommandent à la Commission d'engager les procédures d'infraction éventuellement nécessaires contre les États membres avant la fin de 2016.

Enfin, le financement actuel des infrastructures énergétiques n'a pas comme objectif premier le marché intérieur de l'énergie. La Commission devrait soumettre des propositions législatives précisant comment elle entend subordonner la sélection des projets d'infrastructures énergétiques à financer au fonctionnement efficace et continu du marché de l'énergie dans les États membres.

Texte de la Cour des comptes européenne.
Photo CC0 Public Domain.

Les marchés de l´énergie de l´Union européenne sont encore disparates, ils devraient fonctionner ensemble :
Les marchés de l´énergie de l´Union européenne sont encore disparates, ils devraient fonctionner ensemble :

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Dérogation en cas d’état d’urgence, article 15 de la Convention européenne des droits de l’homme :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

L’article 15 (dérogation en cas d’état d’urgence) de la Convention européenne des droits de l’homme reconnaît aux gouvernements des États parties, dans des circonstances exceptionnelles, la faculté de déroger, de manière temporaire, limitée et contrôlée, à certains droits et libertés garantis par la Convention. L’utilisation de cette disposition est régie par les conditions de fond et de forme suivantes :  
-le droit de dérogation ne peut être invoqué qu’en cas de guerre ou d’autre danger menaçant la vie de la nation ; 
-un État ne peut prendre des mesures dérogeant aux obligations prévues par la Convention que dans la stricte mesure où la situation l’exige ; 
-les dérogations ne peuvent pas être en contradiction avec les autres obligations découlant du droit international ; 
-certains droits garantis par la Convention n’autorisent aucune dérogation : ainsi, l’article 15 § 2 de la Convention interdit toute dérogation au droit à la vie, sauf pour les cas d’actes licites de guerre, à l’interdiction de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants, à l’interdiction de l’esclavage et de la servitude et à la règle « pas de peine sans loi » ; de même est interdite toute dérogation à l’article 1er du Protocole n° 6 à la Convention qui porte abolition de la peine de mort en temps de paix, à l’article 1er du Protocole n° 13 à la Convention relatif à l’abolition de la peine de mort en toutes circonstances, ainsi qu’à l’article 4 (droit à ne pas être jugé ou puni deux fois) du Protocole n° 7 à la Convention ; 
- enfin, sur le plan formel, l’État qui exerce le droit de dérogation est tenu à une obligation d’information du Secrétaire général du Conseil de l’Europe.

I. Des exigences de fond 

I. 1. Le droit de dérogation ne peut être invoqué qu’en cas de guerre ou d’autre danger menaçant la vie de la nation 

Mesures de dérogation prises par l’Irlande en 1957 pour faire face aux activités de l’I.R.A. (Armée républicaine irlandaise) et de ses groupes dissidents

Lawless c. Irlande  1er juillet 1961 (arrêt) 
Soupçonné d’être membre de l’I.R.A. (Armée républicaine irlandaise), le requérant alléguait notamment avoir été détenu de juillet à décembre 1957 dans un camp de détention militaire situé sur le territoire de la République d’Irlande, sans avoir été traduit devant un juge pendant cette période.  La Cour européenne des droits de l’homme a observé que, dans le contexte général de l’article 15 de la Convention, le sens normal et habituel des mots « en cas de guerre ou en cas d’autre danger public menaçant la vie de la nation » était suffisamment clair : ils désignent « une situation de crise ou de danger exceptionnel et imminent qui affecte l’ensemble de la population et constitue une menace pour la vie organisée de la communauté composant l’État » (paragraphe 28 (partie en droit) de l’arrêt). Examinant ensuite si les faits et circonstances qui avaient déterminé le gouvernement irlandais à prendre la Proclamation du 5 juillet 1957 mettant en vigueur des pouvoirs spéciaux de détention entraient dans le cadre de cette notion, la Cour a retenu que tel était bien le cas. L’existence à cette époque d’un « danger public menaçant la vie de la nation » avait ainsi pu être raisonnablement déduite par le gouvernement de la conjonction de plusieurs éléments constitutifs, à savoir, notamment : le fait qu’il existait, sur le territoire de la République d’Irlande, une armée secrète agissant en dehors de l’ordre constitutionnel et usant de la violence pour atteindre ses objectifs ; le fait que cette armée opérait également en dehors du territoire de l’État, compromettant ainsi gravement les relations de la République d’Irlande avec le pays voisin ; l’aggravation progressive et alarmante des activités terroristes depuis l’automne 1956 et pendant tout le cours du premier semestre de l’année 1957. Dans les circonstances de l’espèce, la Cour a estimé que le gouvernement irlandais était fondé à déclarer qu’un danger public menaçant la vie de la nation existait dans la République d’Irlande et qu’en conséquence il était en droit de prendre, par application des dispositions de l’article 15 § 1 de la Convention et pour le but en vue duquel ces dispositions avaient été prévues, des mesures dérogeant aux obligations découlant de la Convention. 

Dérogation formulée par le gouvernement grec sous la « dictature des colonels » en 1967

Danemark, Norvège, Suède et Pays-Bas c. Grèce (« L’Affaire Grecque ») 5 novembre 1969 (rapport de la Commission européenne des droits de l’homme) 
Le 21 avril 1967, un gouvernement révolutionnaire (militaire) renversa le gouvernement en place. Le mois suivant, ce nouveau gouvernement informa le Secrétaire général du Conseil de l’Europe, en application de l’article 15 de la Convention européenne des droits de l’homme, qu’il avait suspendu certains droits prévus par la Constitution grecque. Dans leur requête, les gouvernements danois, norvégien, suédois et néerlandais, alléguaient que le gouvernement grec avait violé plusieurs dispositions de la Convention et qu’il n’avait pas démontré que les conditions prévues à l’article 15 pour des mesures de dérogation étaient remplies. La Grèce soutenait que la Commission européenne des droits de l’homme n’était pas compétente pour examiner la situation sous l’angle de l’article 15 dans la mesure où il s’agissait d’actes d’un gouvernement révolutionnaire. La Commission européenne des droits de l’homme s’est déclarée compétente et elle a considéré que, en l’espèce, les conditions d’application de l’article 15 de la Convention n’étaient pas réunies. Elle a en particulier observé que le danger public menaçant la vie de la nation invoqué par l’Etat grec (la junte ayant pris le pouvoir) n’existait pas en réalité. Elle a constaté que les mesures législatives et les pratiques administratives du gouvernement grec avaient violé plusieurs dispositions de la Convention et que ces mesures et pratiques n’avaient pas été justifiées sur la base de l’article 15 de la Convention.

Dérogations déposées par le Royaume-Uni au début des années 1970 à la suite d’actes de violence terroriste liés à la situation en Irlande du Nord

Irlande c. Royaume-Uni 18 janvier 1978 (arrêt) 
Pour lutter contre ce que le gouvernement du Royaume-Uni dénommait « la plus longue et violente campagne de terrorisme jamais connue dans les deux parties de l’Irlande », les autorités avaient exercé en Irlande du Nord, d’août 1971 à décembre 1975, une série de pouvoirs extrajudiciaires d’arrestation, détention et internement. Le gouvernement du Royaume-Uni envoya au Secrétaire général du Conseil de l’Europe six avis de dérogation relatifs à ces pouvoirs pendant cette période. Le gouvernement irlandais soutenait en particulier que les pouvoirs appliqués en matière de privations extrajudiciaires de liberté ne cadraient pas entièrement avec l’article 15 et enfreignaient l’article 5 (droit à la liberté et à la sûreté) de la Convention.  Rappelant que l’article 15 de la Convention n’entre en jeu qu’« en cas de guerre » ou « d’autre danger public menaçant la vie de la nation », la Cour a observé que l’existence d’un tel danger ressortait à l’évidence des faits de l’espèce.

Brannigan et McBride c. Royaume-Uni 26 mai 1993 (arrêt) 
Cette affaire concernait une nouvelle dérogation déposée par le Royaume-Uni concernant l’Irlande du Nord. Les deux requérants, membres présumés de l’I.R.A., avaient été arrêtés par la police en Irlande du Nord et maintenus en garde à vue, l’un pendant six jours et quatorze heures et trente minutes, et l’autre pendant quatre jours, six heures et vingt-cinq minutes. Ils se plaignaient tous deux notamment de n’avoir pas été aussitôt traduits devant un juge. Le gouvernement britannique invitait la Cour à dire que le Royaume-Uni n’avait pas enfreint l’article 5 (droit à la liberté et à la sûreté) de la Convention, ayant usé le 23 décembre 1988 de son droit de dérogation au titre de l’article 15 de la Convention.  Rappelant ses arrêts Lawless  c. Irlande et Irlande c. Royaume-Uni, et se livrant à sa propre appréciation à la lumière de l’ensemble des éléments dont elle disposait quant à l’ampleur et aux effets de la violence terroriste en Irlande du Nord et ailleurs au Royaume-Uni, la Cour a estimé hors de doute qu’il existait bien en l’espèce un danger public menaçant la vie de la nation.

Dérogation déposée en 1990 par le gouvernement turc concernant le Sud-Est de la Turquie à la suite d’affrontements entre les forces de l’ordre et des membres de l’organisation illégale P.K.K. (Parti des travailleurs du Kurdistan).

Aksoy c. Turquie 18 décembre 1996 (arrêt)
Depuis 1985, de graves troubles faisaient rage dans le Sud-Est de la Turquie, entre les forces de sécurité et les membres du P.K.K. (Parti des travailleurs du Kurdistan). À l’époque où la Cour a examiné l’affaire, dix des onze provinces du Sud-Est de la Turquie se trouvaient soumises, depuis 1987, au régime de l’état d’urgence. Le requérant alléguait en particulier que sa détention en 1992, au motif qu’il était soupçonné d’aider et de soutenir les terroristes du P.K.K., avait été illégale. Le gouvernement turc affirmait quant à lui qu’il n’y avait pas eu violation de l’article 5 (droit à la liberté et à la sûreté) de la Convention, eu égard à la dérogation notifiée par la Turquie en 1990 conformément à l’article 15 de la Convention. Il soutenait en particulier qu’il y avait, dans le Sud-Est de la Turquie, un danger public menaçant la vie de la nation, ce que le requérant ne contestait pas, même s’il affirmait que pour l’essentiel il s’agissait là d’une question qu’il appartenait aux organes de la Convention de trancher.  La Cour a considéré, à la lumière de l’ensemble des éléments dont elle disposait, que l’ampleur et les effets particuliers de l’activité terroriste du P.K.K. dans le Sud-Est de la Turquie avaient indubitablement créé, dans la région concernée, un danger public menaçant la vie de la nation. Elle a rappelé en particulier qu’il incombe à chaque État contractant, responsable de la vie de sa nation, de déterminer si un danger public la menace et, dans l’affirmative, jusqu’où il faut aller pour essayer de le dissiper. En contact direct et constant avec les réalités pressantes du moment, les autorités nationales se trouvent en principe en effet mieux placées que le juge international pour se prononcer sur la présence de pareil danger, comme sur la nature et l’étendue des dérogations nécessaires pour le conjurer. Partant, on doit leur laisser en la matière une ample marge d’appréciation. Toutefois, les États ne jouissent pas pour autant d’un pouvoir illimité en ce domaine et la Cour a compétence pour décider, notamment, s’ils ont excédé la « stricte mesure » des exigences de la crise. Quand elle exerce ce contrôle européen, la Cour doit en même temps attacher le poids qui convient à des facteurs pertinents tels que la nature des droits touchés par la dérogation, la durée de l’état d’urgence et les circonstances qui l’ont créé. 

Dérogation déposée par le Royaume-Uni en 2001 après les attentats terroristes du 11 septembre aux États-Unis

A. et autres c. Royaume-Uni (n° 3455/05) 19 février 2009 (arrêt – Grande Chambre) 
À la suite des attentats perpétrés le 11 septembre 2001 contre les États-Unis d’Amérique, le gouvernement britannique estima que certains ressortissants étrangers présents sur le sol britannique qui formaient un réseau de soutien aux activités de terroristes islamistes extrémistes liés à Al-Qaida représentaient une menace pour le Royaume-Uni. Leur expulsion étant exclue en raison des mauvais traitements qu’ils risquaient de subir dans leur pays d’origine, le gouvernement jugea nécessaire d’instituer un pouvoir de détention étendu applicable aux étrangers dont le ministre de l’Intérieur avait des raisons de penser que la présence au Royaume-Uni constituait un risque pour la sécurité nationale et qu’il avait des raisons de soupçonner d’être des terroristes internationaux. Considérant que ce régime de détention pouvait se révéler incompatible avec l’article 5 § 1 (droit à la liberté et à la sûreté) de la Convention, le gouvernement émit un avis de dérogation fondé sur l’article 15 de la Convention et dans lequel il présenta les dispositions du chapitre 4 de la loi de 2001 sur la sécurité et la lutte contre la criminalité et le terrorisme, lequel habilitait notamment les autorités à détenir des ressortissants étrangers visés par un certificat les désignant comme étant des « terroristes internationaux présumés » et qu’il n’était pas possible « pour le moment » d’expulser du Royaume-Uni. Les 11 requérants, qui se plaignaient d’avoir été détenus dans le cadre d’un régime de haute sécurité en vertu de ce dispositif légal, soutenaient qu’il n’existait pas de danger public menaçant la vie de la nation britannique à l’époque pertinente. Ils avançaient trois arguments principaux à l’appui de cette thèse, à savoir, premièrement, que la menace en question n’était ni actuelle ni imminente, deuxièmement, qu’elle ne revêtait pas un caractère temporaire et, troisièmement, que la pratique des autres États membres – dont aucun n’avait dérogé à la Convention – ainsi que les avis éclairés d’institutions tant nationales qu’internationales donnaient à penser que la réalité d’un tel danger n’était pas établie. La Cour a admis qu’il y avait un danger public menaçant la vie de la nation. Elle a notamment relevé que le ministre de l’Intérieur avait soumis aux juridictions britanniques des éléments tendant à démontrer l’existence d’une menace réelle d’attentats terroristes dirigés contre le Royaume-Uni. La Commission spéciale des recours en matière d’immigration s’était vu communiquer d’autres informations confidentielles. Tous les juges internes ayant connu de l’affaire avaient par ailleurs déclaré croire à la réalité du danger invoqué, sauf un. Dès lors, même si Al-Qaida n’avait pas encore commis d’attentat sur le sol britannique au moment où la dérogation fut établie, on ne saurait reprocher aux autorités nationales d’avoir cru à « l’imminence » d’un attentat. On ne doit pas obliger les États à attendre qu’un désastre survienne pour prendre des mesures propres à le conjurer. Ceux-ci bénéficient d’une ample marge d’appréciation pour évaluer la menace en fonction des informations dont ils disposent. L’opinion de l’exécutif et celle du Parlement importent en la matière, et il convient d’accorder un grand poids à celle des juridictions internes, qui sont mieux placées que le juge européen pour évaluer les éléments de preuve relatifs à l’existence d’un danger.

I. 2. Un État ne peut prendre des mesures dérogeant aux obligations prévues par la Convention que dans la stricte mesure où la situation l’exige

Lawless c. Irlande  1er juillet 1961 (arrêt) 
Le requérant soutenait notamment que, même s’il existait en Irlande du Nord en 1957 une situation justifiant une dérogation aux obligations découlant de la Convention, la mise en vigueur et l’application de la Partie II de la Loi de 1940 relative aux atteintes à la sûreté de l’État étaient hors de proportion avec les strictes exigences de la situation. Le gouvernement irlandais faisait quant à lui valoir que les mesures prises en vertu de la Partie II de la loi en question étaient, en l’occurrence, strictement exigées par la situation, conformément à l’article 15 § 1 de la Convention. La Cour a observé qu’aucun des moyens – c’est-à-dire ni l’application de la législation ordinaire, ni même la création de juridictions spéciales – dont disposait le gouvernement irlandais pour faire face aux activités de l’I.R.A. et de ses groupes dissidents n’aurait pu permettre de faire face de manière efficace à la situation existant en Irlande en 1957 et de rétablir la paix et l’ordre public. Dans ces conditions, elle a estimé que la détention sans comparution devant un juge de personnes soupçonnées de vouloir participer à des entreprises terroristes, telle que prévue par la Loi de 1940, assortie des garanties édictées en vue d’empêcher des abus dans la mise en œuvre du régime de la détention administrative (comme par exemple l’existence d’un contrôle parlementaire permanent, l’intervention d’une commission de détention et la promesse de libérer toutes les personnes qui prennent l’engagement de s’abstenir d’activités contraires à la loi), apparaissait comme une mesure strictement limitée aux exigences de la situation au sens de l’article 15 de la Convention, autrement dit comme une mesure exigée par les circonstances.  Quant au cas particulier du requérant, rien n’indiquait que les pouvoirs de détention conférés au gouvernement irlandais par la Loi de 1940 aient été utilisés à l’égard de sa personne soit, au sens de l’article 18 (limitations de l’usage des restrictions aux droits) de la Convention, dans un but autre que celui pour lequel ils avaient été prévus, soit, au sens de l’article 15 de la Convention, en vertu d’une mesure dépassant les exigences de la situation à cette époque. En outre, le gouvernement irlandais avait informé l’intéressé qu’il serait remis en liberté s’il prenait, par écrit, l’engagement de respecter la Constitution et les lois d’Irlande et de n’adhérer ni venir en aide à aucune organisation déclarée illégale, offre que ce dernier accepta et, aussitôt cet engagement pris, il fut mis en liberté.

Irlande c. Royaume-Uni 18 janvier 1978 (arrêt) 
Aux yeux du gouvernement irlandais les pouvoirs appliqués en Irlande du Nord, du 9 août 1971 à mars 1975, en matière de privations extrajudiciaires de liberté avaient dépassé la « stricte mesure » des exigences de la crise, tandis que gouvernement britannique soutenait le contraire. La Cour a relevé que l’article 15 de la Convention laisse en la matière aux États une large marge d’appréciation. En effet, responsables de la vie de la nation, il leur incombe en premier lieu de déterminer si un « danger public » la menace et jusqu’où il faut aller pour essayer de le dissiper. En contact direct et constant avec les réalités pressantes du moment, les autorités nationales se trouvent ainsi en principe mieux placées que le juge international pour se prononcer sur la présence de pareil danger comme sur la nature et l’étendue de dérogations nécessaires pour le conjurer. Néanmoins, les États ne jouissent pas pour autant d’un pouvoir illimité et la Cour vérifiera donc s’ils ont excédé la « stricte mesure » des exigences de la crise. En l’espèce, la Cour n’a pas tenu pour établi, eu égard à la marge d’appréciation des États contractants, que le Royaume-Uni ait dépassé en la matière la « stricte mesure » dont parle l’article 15 § 1 de la Convention.

Brannigan et McBride c. Royaume-Uni 26 mai 1993 (arrêt) 
L’avis de dérogation invoqué en l’espèce suivait de près l’arrêt Brogan et autres c. Royaume-Uni du 29 novembre 1988, lequel avait conclu que le gouvernement britannique avait enfreint l’article 5 § 3 (droit à la liberté et à la sûreté / droit d’être jugé dans un délai raisonnable, ou libéré pendant la procédure) de la Convention en ne traduisant pas aussitôt les requérants devant un tribunal. La Cour devait examiner la dérogation sur la base notamment de cet élément et sans oublier que le pouvoir d’arrestation et de détention en cause se trouvait en vigueur depuis 1974.  La Cour a noté qu’il ne s’agissait pas ici, pour l’essentiel, de l’existence du pouvoir de garder à vue des terroristes présumés pendant une période pouvant atteindre sept jours, mais plutôt de son exercice sans contrôle judiciaire.  Sur le point tout d’abord de savoir si la dérogation cherchait vraiment à parer à un état d’urgence, observant que le pouvoir de détention prolongée sans contrôle judiciaire et l’avis du 23 décembre 1988 étaient nettement liés à la persistance de l’état d’urgence, la Cour a estimé que rien ne montrait que la dérogation fût autre chose qu’une riposte véritable à celle-ci.  Sur le point ensuite de savoir si la dérogation était prématurée, la Cour a considéré que l’on ne saurait contester la validité de la dérogation pour la simple raison que le gouvernement avait résolu d’étudier la possibilité d’imaginer, à l’avenir, un moyen de mieux se conformer aux obligations découlant de la Convention. De fait, pareil processus de réflexion continue non seulement se concilie avec l’article 15 § 3 de la Convention, qui commande un réexamen constant de la nécessité de mesures d’exception, mais encore correspond de manière implicite à la notion même de proportionnalité. S’agissant par ailleurs du point de savoir si l’absence de contrôle judiciaire de la garde à vue prolongée se justifiait, la Cour a réaffirmé en particulier que, s’agissant des moyens les plus adéquats de faire face à une crise, elle n’avait pas à substituer son opinion à celle du gouvernement, directement responsable de l’établissement d’un équilibre entre l’adoption de mesures efficaces de lutte contre le terrorisme d’une part, et le respect des droits individuels de l’autre. Dans le contexte de l’Irlande du Nord, où le corps judiciaire était réduit et vulnérable aux attaques terroristes, on pouvait comprendre que le gouvernement attache un grand prix à la confiance du public dans l’indépendance des magistrats. A la lumière de ces considérations, on ne pouvait dès lors dire que le gouvernement ait excédé sa marge d’appréciation en excluant le contrôle judiciaire dans les circonstances de l’époque. Enfin, sur la garantie contre les abus, la Cour était convaincue que des garanties effectives assuraient bel et bien une protection appréciable contre les comportements arbitraires et les détentions au secret. En sus de ces garanties fondamentales, des personnalités indépendantes s’étaient en outre penchées, à des intervalles réguliers, sur le jeu de la législation en cause, qui jusqu’à 1989 devait être reconduite périodiquement.  En l’espèce, eu égard à la nature de la menace terroriste en Irlande du Nord, à l’ampleur limitée de la dérogation et aux motifs invoqués à l’appui, tout comme à la présence de garanties fondamentales contre les abus, la Cour a dès lors estimé que le gouvernement britannique n’avait pas excédé sa marge d’appréciation en considérant que la dérogation répondait aux strictes exigences de la situation.

Aksoy c. Turquie 18 décembre 1996 (arrêt) 
En l’espèce, le requérant avait été détenu pendant au moins quatorze jours sans être traduit devant un juge ou un autre magistrat. Le gouvernement turc cherchait à justifier cette mesure par les exigences particulières des enquêtes de police dans une vaste région aux prises avec une organisation terroriste recevant un soutien de l’extérieur. Tout en ne présentant pas d’arguments détaillés contre la validité de la dérogation turque dans son ensemble, le requérant mettait quant à lui en doute la nécessité, dans le Sud-Est de la Turquie, de maintenir des suspects en détention pendant quatorze jours ou plus sans contrôle judiciaire. D’après lui, les juges dans le Sud-Est de la Turquie ne courraient aucun risque s’ils avaient la faculté et l’obligation de contrôler la légalité des détentions à des intervalles plus rapprochés.  S’agissant de la durée de la détention hors contrôle, la Cour a observé que le gouvernement turc n’avait pas énoncé devant elle de raisons détaillées expliquant pourquoi la lutte contre le terrorisme dans le Sud-Est de la Turquie rendrait impraticable toute intervention judiciaire. Tout en estimant que les enquêtes au sujet d’infractions terroristes confrontent indubitablement les autorités à des problèmes particuliers, elle a jugé qu’elle ne saurait admettre qu’il soit nécessaire de détenir un suspect sans intervention judiciaire pendant quatorze jours, période exceptionnellement longue ayant laissé le requérant à la merci d’atteintes arbitraires à son droit à la liberté et à des risques de  torture. Quant aux garanties offertes par le système juridique turc, la Cour a pris en compte la gravité manifeste du problème terroriste dans le Sud-Est de la Turquie et les difficultés éprouvées par l’État pour prendre des mesures efficaces pour le combattre. Toutefois, elle n’était pas convaincue que la situation exigeait la détention au secret du requérant, soupçonné d’avoir participé à des infractions terroristes, pendant quatorze jours ou plus, sans possibilité pour lui de voir un juge ou un autre magistrat. 
Voir aussi, parmi d’autres : Demir et autres c. Turquie, arrêt du 23 septembre 1998 ; Nuray Şen c. Turquie, arrêt du 17 juin 2003 ; Bilen c. Turquie, arrêt du 21 février 2006.

A. et autres c. Royaume-Uni (no. 3455/05)  19 février 2009 (arrêt – Grande Chambre) 
La Chambre des lords s’était prononcée, en dernier ressort, par un arrêt du 16 décembre 2004, sur la procédure engagée par les requérants devant les tribunaux nationaux pour dénoncer l’illégalité fondamentale de la dérogation notifiée en décembre 2001 au titre de l’article 15 de la Convention. Elle considéra qu’il existait un danger menaçant la vie de la nation, mais que le régime de détention ne traitait pas de manière rationnelle la menace contre la sécurité et qu’il était donc disproportionné. Elle releva en particulier qu’il était établi que des ressortissants britanniques étaient eux aussi impliqués dans des réseaux terroristes liés à Al-Qaida et estima que le régime de détention critiqué opérait une discrimination injustifiée envers les étrangers. En conséquence, elle émit une déclaration d’incompatibilité en vertu de la loi sur les droits de l’homme et annula l’avis de dérogation. Le chapitre 4 de la loi de 2001 fut abrogé par le Parlement en mars 2005. Les requérants qui avaient été maintenus en détention se virent notifier des arrêtés de contrôle en application de la loi de 2005 sur la prévention du terrorisme. La Cour a estimé en particulier qu’en faisant le choix, pour parer à une menace réelle et imminente d’attentats terroristes (post-11 septembre), d’une loi relevant du droit des étrangers pour traiter un problème d’ordre essentiellement sécuritaire, l’exécutif et le Parlement lui avaient apporté une réponse inadaptée et avaient exposé un groupe particulier de terroristes présumés au risque disproportionné et discriminatoire d’une détention à durée indéterminée. En effet, la menace émanait aussi bien de ressortissants britanniques que d’étrangers et les effets potentiellement néfastes d’une détention sans inculpation pouvaient affecter de manière sensiblement identique un citoyen britannique et un étranger. La Cour a dès lors conclu à la violation de l’article 5 § 1 (droit à la liberté et à la sûreté) de la Convention car les mesures dérogatoires étaient disproportionnées en ce qu’elles opéraient une discrimination injustifiée entre étrangers et citoyens britanniques.

I. 3. Les dérogations ne peuvent pas être en contradiction avec les autres obligations découlant du droit international

Brannigan et McBride c. Royaume-Uni 26 mai 1993 (arrêt) 
Les requérants prétendaient pour la première fois devant la Cour que l’article 4 du Pacte des Nations Unies de 1966 relatif aux droits civils et politiques, auquel le Royaume-Uni est partie, subordonne la validité d’une dérogation à la proclamation du danger public « par un acte officiel ». Semblable proclamation n’ayant jamais eu lieu, la dérogation ne cadrerait pas avec une autre obligation assumée par le Royaume-Uni en vertu du droit international. Il faudrait en effet une proclamation formelle et non une simple déclaration au Parlement. La Cour a observé que la déclaration faite par le ministre de l’Intérieur le 22 décembre 1988 devant la Chambre des communes, qui revêtait un caractère formel et divulguait les intentions du gouvernement en matière de dérogation, cadrait bien avec la notion de proclamation officielle. Dans sa déclaration, le ministre avait notamment expliqué en détail les motifs sous-jacents à la décision du gouvernement et indiqué qu’il s’apprêtait à notifier une dérogation en vertu tant de l’article 15 de la Convention européenne que de l’article 4 du Pacte des Nations Unies de 1966 relatif aux droits civils et politiques. La Cour a donc jugé dénuée de fondement l’opinion des requérants sur ce point. Elle a conclu, en l’espèce, à la non-violation de l’article 5 § 3 (droit à la liberté et à la sûreté) de la Convention.

II. Des exigences de forme 

Sur le plan formel, dans le cadre de l’article 15 § 3 de la Convention européenne des droits de l’homme, l’État qui exerce le droit de dérogation est tenu à une obligation d’information du Secrétaire général du Conseil de l’Europe. Celle-ci doit porter sur les mesures prises, les motifs qui les justifient et la date à laquelle elles ont cessé d’être en vigueur. 

II. 1. Inapplicabilité de l’article 15 de la Convention en l’absence d’un acte formel et public de dérogation

Chypre c. Turquie 4 octobre 1983 (rapport de la Commission européenne des droits de l’homme)
Cette affaire concernait la situation existant au nord de Chypre depuis la conduite des opérations militaires dans cette région par la Turquie en juillet et août 1974. Le gouvernement chypriote soutenait que la Turquie continuait à occuper 40 % du territoire de la République de Chypre et alléguait des violations par la Turquie d’un certain nombre de dispositions de la Convention. La Commission a confirmé les conclusions auxquelles elle était parvenue dans la précédente affaire Chypre c. Turquie, à savoir que, en l’absence d’un acte formel et public de dérogation de la part de la Turquie, elle ne pouvait appliquer l’article 15 de la Convention aux mesures prises par la Turquie à l’égard de personnes ou de bien dans le nord de Chypre. Ayant constaté que l’article 15 n’était pas applicable ici, elle a formulé l’avis que la Turquie avait violé l’article 5 (droit à la liberté et à la sûreté) et l’article 8 (droit au respect de la vie privée et familiale) de la Convention ainsi que l’article 1 (protection de la propriété) du Protocole n° 1 à la Convention. 

II. 2. Des informations sur les mesures prises et les motifs qui les ont inspirées

Grèce c. Royaume Uni 26 septembre 1958 (rapport de la Commission européenne des droits de l’homme) 
Entre 1955 et 1957, l’île de Chypre, une colonie britannique à l’époque, traversait une période de troubles caractérisée notamment par des contestations de nature indépendantiste et une dégradation des relations entre la communauté grecque et la minorité turque. Dans ce contexte, le gouvernement britannique prit en juillet 1955 des mesures dérogatoires sur le fondement de l’article 15 de la Convention. Il en informa le Secrétaire général du Conseil de l’Europe en octobre 1955, sans précision quant aux mesures et aux motifs les justifiant. Le gouvernement grec, qui se plaignait en l’espèce de violations de la Convention par le gouvernement et les autorités administratives chypriotes et dont il imputait la responsabilité au gouvernement britannique, faisait notamment valoir que les mesures dérogatoires en question ne répondaient pas aux exigences formelles de l’article 15 § 3 de la Convention. La Commission a relevé qu’il appartenait aux États de fournir sans délai injustifié des informations suffisantes quant aux mesures dérogatoires prises, afin de lui permettre, ainsi qu’aux autres États parties à la Convention, d’apprécier la nature et l’ampleur des dérogations que les mesures prises impliquent. En l’espèce, le délai de trois mois entre l’adoption et la notification des mesures dérogatoires avait été trop long et ne pouvait être justifié par les problèmes administratifs consécutifs aux troubles allégués. En outre, la note verbale du gouvernement britannique n’était pas accompagnée du texte précisant le contenu des mesures dérogatoires prises. Toutefois, observant que le paragraphe 3 de l’article 15 de la Convention ne fournit pas d’instructions claires quant aux informations requises dans la notification et s’agissant en l’espèce de la première notification au titre de cette disposition, la Commission a estimé qu’il n’y avait pas lieu pour elle, dans cette affaire, de se prononcer sur la conformité des mesures dérogatoires litigieuses avec l’article 15 § 3. La Commission a néanmoins ajouté qu’il était vraiment essentiel pour le bon fonctionnement de la Convention que le texte des mesures prises au titre de l’article 15 fasse partie des informations fournies par l’État partie concerné.

Lawless c. Irlande 1er juillet 1961 (arrêt) 
Le gouvernement irlandais avait adressé, le 20 juillet 1957, une lettre au Secrétaire général du Conseil de l’Europe l’informant de l’entrée en vigueur, le 8 juillet 1957, de la deuxième partie de la loi n° 2 de 1940 sur les atteintes à la sûreté de l’État (Offences against the State - Amendment Act) et du fait que « l’application de ce texte, qui confère des pouvoirs spéciaux d’arrestation et de détention, était susceptible d’impliquer une dérogation aux obligations résultant de la Convention ». Le requérant contestait quant à lui le droit du gouvernement irlandais d’invoquer la lettre du 20 juillet en tant qu’avis de dérogation valable, faisant valoir notamment que celle-ci ne répondait pas aux exigences formelles de l’article 15 § 3 de la Convention. La Cour a jugé que le gouvernement irlandais s’était conformé aux obligations que lui imposait l’article 15 § 3 de la Convention. Elle a notamment observé qu’à la lettre du 20 juillet se trouvait annexé le texte de la deuxième partie de la loi n° 2 de 1940 et celui de la proclamation établie le 5 juillet et publiée le 8 juillet 1957 sur sa mise en vigueur. En outre, il avait été précisé dans la lettre du 20 juillet que les mesures prises l’avaient été « pour empêcher la perpétration de délits contre la paix et l’ordre publics et le maintien de forces militaires ou armées autres que celles autorisées par la Constitution ». Ainsi, le gouvernement irlandais avait suffisamment informé le Secrétaire général des mesures prises et des motifs qui les avaient inspirées. Le gouvernement irlandais avait par ailleurs porté ces informations à la connaissance du Secrétaire général douze jours seulement après la mise en vigueur des mesures prises en dérogation des obligations découlant de la Convention et la notification à cet effet avait donc été faite sans retard. Enfin, a relevé la Cour, la Convention ne contient aucune disposition spéciale prescrivant à l’État Contractant intéressé de promulguer sur son territoire l’avis de dérogation qu’il avait adressé au Secrétaire général du Conseil de l’Europe. 

Aksoy c. Turquie 18 décembre 1996 (arrêt) 
Le gouvernement turc avait adressé, le 6 août 1990, une lettre au Secrétaire général du Conseil de l’Europe l’informant notamment que la Turquie était exposée à des menaces pour sa sécurité nationale dans le Sud-Est de l’Anatolie et qu’il avait promulgué, le 10 mai 1990, deux décrets-lois (nos 424 et 425) s’appliquant à la région soumise à l’état d’urgence et qui pourront entraîner une dérogation aux obligations inscrites dans un certain nombre de dispositions de la Convention. Par une seconde lettre du 3 janvier 1991, le gouvernement turc informa le Secrétaire général de l’adoption du décret n° 430, qui limitait les pouvoirs antérieurement conférés au préfet de la région relevant de l’état d’urgence par les décrets nos 424 et 425. Aucun des comparants n’avait contesté en l’espèce que la notification de dérogation de la Turquie remplisse les conditions formelles de l’article 15 § 3 de la Convention, à savoir tenir le Secrétaire général du Conseil de l’Europe pleinement informé des mesures prises par dérogation à la Convention et des raisons les justifiant. La Cour a rappelé qu’elle avait compétence pour se pencher d’office sur cette question, et spécialement sur le point de savoir si la notification turque de dérogation contenait suffisamment d’informations au sujet de la mesure litigieuse, qui avait permis la détention du requérant pendant au moins quatorze jours sans contrôle judiciaire, pour remplir les exigences de l’article 15 § 3. Toutefois, eu égard à sa conclusion selon laquelle la mesure incriminée n’était pas strictement requise par les exigences de la situation, elle a jugé ne pas devoir se prononcer sur cette question.

Sakık et autres c. Turquie 26 novembre 1997 (arrêt) 
Cette affaire concernait l’arrestation et la garde à vue de six membres de la Grande Assemblée nationale poursuivis devant une cour de sûreté de l’État. Le gouvernement turc soutenait qu’ayant usé de son droit de dérogation au titre de l’article 15 de la Convention, la Turquie n’avait pas enfreint en l’espèce l’article 5 (droit à la liberté et à la sûreté) de la Convention. Les requérants estimaient quant à eux que la dérogation en question ne s’appliquait pas aux mesures auxquelles ils avaient été soumis. La Cour a relevé que les décrets-lois visés dans la dérogation du 6 août 1990 et dans la lettre adressée par le gouvernement turc au Secrétaire général du Conseil de l’Europe le 3 janvier 1991 s’appliquaient, d’après la description sommaire de leur contenu, à la seule région soumise à l’état d’urgence, dont la ville d’Ankara ne faisait pas partie. Or l’arrestation et la détention des requérants avaient eu lieu à Ankara, sur ordre du procureur puis des juges à la cour de sûreté de l’État de cette ville. Pour le gouvernement turc, cette circonstance ne faisait pas obstacle à l’applicabilité de la dérogation et les faits de la cause n’auraient constitué que le prolongement d’une campagne terroriste menée depuis la zone soumise à l’état d’urgence, dans le Sud-Est de la Turquie. La Cour a estimé en l’espèce qu’elle irait à l’encontre du but et de l’objet de l’article 15 de la Convention si, appelée à apprécier la portée territoriale de la dérogation dont il s’agit, elle en étendait les effets à une partie du territoire non explicitement couverte par la notification. La dérogation en question était dès lors inapplicable ratione loci aux faits de la cause et il n’y avait pas lieu de rechercher si elle avait satisfait aux exigences de l’article 15. 
Voir aussi, parmi d’autres : Abdülsamet Yaman c. Turquie, arrêt du 2 novembre 2004 ; Yurttas c. Turquie, arrêt du 27 mai 2004. 

II. 3. Des informations quant à la date à laquelle les mesures prises ont cessé d’être en vigueur

Brogan et autres c. Royaume-Uni 29 novembre 1988 
Les quatre requérants, soupçonnés d’actes terroristes, furent arrêtés par la police en Irlande du Nord en septembre et octobre 1984 et, après avoir été interrogés pendant des périodes allant de quatre jours et six heures à six jours et seize heures et demie, furent libérés sans avoir été inculpés ou traduits devant un magistrat. Le gouvernement britannique insistait beaucoup sur l’existence, en Irlande du Nord, d’une situation des plus délicates en raison, notamment, de la menace du terrorisme organisé. La Cour a observé en particulier que, le 22 août 1984, le gouvernement britannique avait informé le Secrétaire Général du Conseil de l’Europe qu’il retirait un avis de dérogation notifié au titre de l’article 15 de la Convention et motivé par l’état d’urgence en Irlande du Nord. Il n’y avait dès lors pas lieu de rechercher en l’espèce si une campagne terroriste en Irlande du Nord permettait au Royaume-Uni de déroger, en vertu de l’article 15, aux obligations découlant pour lui de la Convention et il fallait aborder l’affaire en partant de l’idée que les articles invoqués par les requérants à l’appui de leurs griefs jouaient intégralement. Cela n’empêchait pourtant pas de prendre dûment en compte le cadre général de l’affaire. Il incombait à cet égard à la Cour de préciser l’importance à y attribuer sur le terrain de l’article 5 (droit à la liberté et à la sûreté) de la Convention et de vérifier si, en l’occurrence, l’équilibre réalisé avait respecté les clauses pertinentes de ce texte, interprétées à la lumière des termes de chacune d’elles ainsi que de son objet et de son but globaux. En l’espèce, la Cour a conclu à la violation de l’article 5 § 3 de la Convention, estimant que l’on ne pouvait considérer qu’un délai de quatre jours et six heures, voire davantage, répond à l’exigence de « promptitude ». 

III. Les droits indérogeables ou intangibles

Article 2 (droit à la vie) de la Convention 

Mc Cann et autres c. Royaume-Uni 27 septembre 1995 (arrêt) 
Trois membres de l’IRA provisoire, soupçonnés d’être munis d’une télécommande devant être utilisée pour déclencher une bombe, furent tués par balles dans la rue à Gibraltar par des militaires du SAS (Special Air Service). Les requérants, leurs représentants successoraux, soutenaient que la mort des intéressés, provoquée par des membres des forces de la sûreté, avait constitué une violation de l’article 2 de la Convention. La Cour a conclu en l’espèce à la violation de l’article 2 de la Convention, à raison du fait que l’opération aurait pu être préparée et contrôlée sans qu’il fût nécessaire de tuer les suspects. Elle a rappelé en particulier que « l’article 2 garantit non seulement le droit à la vie mais expose les circonstances dans lesquelles infliger la mort peut se justifier ; il se place à ce titre parmi les articles primordiaux de la Convention, auquel aucune dérogation ne saurait être autorisée, en temps de paix, en vertu de l’article 15 » (paragraphe 147 de l’arrêt). 
Voir aussi, parmi d’autres : Makaratzis c. Grèce, arrêt (Grande Chambre) du 20 décembre 2004, § 56 ; Issaïeva c. Russie et Issaïeva et autres c. Russie, arrêts du 24 février 2005 ; Giuliani et Gaggio c. Italie, arrêt (Grande Chambre) du 24 mars 2011, § 174. 

Article 3 (interdiction de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants) de la Convention 

Aksoy c. Turquie 18 décembre 1996 (arrêt) 
Le requérant, soupçonné d’aider et de soutenir les terroristes du P.K.K., fut arrêté puis placé en garde à vue en novembre 1992. Il se plaignait notamment d’avoir subi divers sévices : on l’aurait maintenu les yeux bandés pendant ses interrogatoires ; il aurait été suspendu par les bras, mains liées dans le dos (« pendaison palestinienne ») ; on lui aurait administré des décharges électriques dont l’effet aurait été exacerbé par le déversement d’eau sur son corps ; enfin, il aurait été battu, giflé et injurié.  La Cour a conclu à la violation de l’article 3 de la Convention, jugeant que le traitement infligé au requérant était d’une nature tellement grave et cruelle que l’on ne pouvait le qualifier que de torture. Elle a observé en particulier que « [l]’article 3, [comme elle] l’a dit à maintes reprises, consacre l’une des valeurs fondamentales des sociétés démocratiques. Même dans les circonstances les plus difficiles, telle la lutte contre le terrorisme et le crime organisé, la Convention prohibe en termes absolus la torture et les peines ou traitements inhumains ou dégradants. L’article 3 ne prévoit pas de restrictions, en quoi il contraste avec la majorité des clauses normatives de la Convention, et d’après l’article 15 § 2 il ne souffre nulle dérogation, même en cas de danger public menaçant la vie de la nation » (paragraphe 62 de l’arrêt). 
Voir aussi, parmi d’autres : Irlande c. Royaume-Uni, arrêt du 18 janvier 1978, § 163 ; Soering c. Royaume-Uni, arrêt du 7 juillet 1989, § 88 ; Chahal c. Royaume-Uni, arrêt du 15 novembre 1996, § 79 ; Saadi c. Italie, arrêt (Grande Chambre) du 28 février 2008, § 127 ; El-Masri c. « L’ex-République yougoslave de Macédoine », arrêt (Grande Chambre) du 13 décembre 2012, § 195 ; Al Nashiri c. Pologne, arrêt du 24 juillet 2014, § 507.

Öcalan c. Turquie 18 mars 2014 (arrêt) 
Le requérant, fondateur de l’organisation illégale P.K.K. (Parti des travailleurs du Kurdistan), se plaignait principalement du caractère incompressible de sa condamnation à une peine de réclusion criminelle à perpétuité ainsi que de ses conditions de détention (notamment de son isolement social, des restrictions frappant sa communication avec les membres de sa famille et ses avocats) dans la prison de l’île d’İmralı. Il dénonçait également les restrictions imposées à ses communications téléphoniques, à sa correspondance et aux visites des membres de sa famille et de ses avocats. La Cour a conclu à la violation de l’article 3 de la Convention quant aux conditions de détention du requérant jusqu’à la date du 17 novembre 2009 et à la non-violation de l’article 3 quant à ses conditions de détention pendant la période postérieure à cette date. Elle a rappelé en particulier que « l’article 3 de la Convention consacre l’une des valeurs fondamentales des sociétés démocratiques. Même dans les circonstances les plus difficiles, telle la lutte contre le terrorisme et le crime organisé, et quels que soient les agissements de la personne concernée, la Convention prohibe en termes absolus la torture et les peines ou traitements inhumains ou dégradants. Les difficultés que rencontrent les États à notre époque pour protéger leurs populations de la violence terroriste sont réelles. Cependant, l’article 3 ne prévoit pas de restrictions, ce en quoi il contraste avec la majorité des clauses normatives de la Convention et, conformément à l’article 15 § 2, il ne souffre nulle dérogation, même en cas de danger public menaçant la vie de la nation » (paragraphes 97-98 de l’arrêt).

Article 4 § 1 (interdiction de l’esclavage et de la servitude) de la Convention 

Rantsev c. Chypre et Russie 7 janvier 2010 (arrêt) 
Le requérant était le père d’une jeune femme décédée à Chypre où elle était partie travailler en mars 2001. Il estimait que la police chypriote n’avait pas fait tout son possible pour protéger sa fille de la traite des êtres humains pendant qu’elle était encore en vie et pour punir les responsables de sa mort. Il estimait en outre que les autorités russes n’avaient pas enquêté sur la traite et le décès ultérieur de sa fille ni pris de mesures pour la protéger du risque de traite. La Cour a conclu en l’espèce que Chypre avait manqué aux obligations positives que l’article 4 de la Convention faisait peser sur elle et qu’il y avait eu également violation de l’article 4 de la Convention par la Russie, faute notamment pour elle d’avoir recherché quand et où la fille du requérant avait été recrutée et d’avoir pris des mesures pour déterminer l’identité des recruteurs ou les moyens employés par eux. La Cour a rappelé en particulier « qu’avec les articles 2 et 3, l’article 4 de la Convention consacre l’une des valeurs fondamentales des sociétés démocratiques qui forment le Conseil de l’Europe. Il ne prévoit pas de restrictions, en quoi il contraste avec la majorité des clauses normatives de la Convention, et d’après l’article 15 § 2 il ne souffre nulle dérogation, même en cas de danger public menaçant la vie de la nation.  » (paragraphe 283 de l’arrêt). 
Voir aussi, parmi d’autres : Siliadin c. France, arrêt du 26 juillet 2005, § 112 ; C.N. c. Royaume-Uni (n° 4239/08), arrêt du 13 novembre 2012, § 65 ; Stummer c. Autriche, arrêt (Grande Chambre) du 7 juillet 2011, § 116. 

Article 7 (pas de peine sans loi) de la Convention

Del Río Prada c. Espagne 21 octobre 2013 (arrêt – Grande Chambre) 
Cette affaire concernait le report de la date de remise en liberté définitive d’une personne condamnée pour terrorisme en application d’une nouvelle jurisprudence du Tribunal suprême – dite « doctrine Parot » – intervenue après sa condamnation. La requérante se plaignait notamment de ce que l’application, à ses yeux rétroactive, du revirement de jurisprudence du Tribunal suprême espagnol sur les remises de peine après sa condamnation, avait prolongé sa détention de près de neuf ans. La Cour a conclu à la violation de l’article 7 de la Convention, jugeant que la requérante avait purgé une peine d’emprisonnement d’une durée supérieure à celle qu’elle aurait dû subir selon le système juridique espagnol en vigueur lors de sa condamnation. Elle a rappelé en particulier que « [la] garantie que consacre l’article 7, élément essentiel de la prééminence du droit, occupe une place primordiale dans le système de protection de la Convention, comme l’atteste le fait que l’article 15 n’y autorise aucune dérogation même en temps de guerre ou autre danger public menaçant la vie de la nation. » (paragraphe 77 de l’arrêt). 
Voir aussi, parmi d’autres : Ecer et Zeyrek c. Turquie, arrêt du 27 février 2001, § 29 ; Kafkaris c. Chypre, arrêt (Grande Chambre) du 12 février 2008, § 137 ; M. c. Allemagne (n° 19359/04), arrêt du 17 décembre 2009, § 117.

Article 4 (droit à ne pas être jugé ou puni deux fois) du Protocole n° 7 à la Convention 
Le paragraphe 3 de l’article 4 du Protocole n° 7 le précise : « Aucune dérogation n’est autorisée au présent article au titre de l’article 15 de la Convention. »

Protocole n° 6 à la Convention concernant l’abolition de la peine de mort et Protocole n° 13 relatif à l’abolition de la peine de mort en toutes circonstances 

Al-Saadoon et Mufdhi c. Royaume-Uni 2 mars 2010 (arrêt) 
Accusés de participation au meurtre de deux soldats britanniques peu après l’invasion de l’Irak en 2003, les requérants, deux ressortissants irakiens de confession sunnite, furent remis aux autorités irakiennes par les autorités britanniques. Ils se plaignaient que ce transfert les exposait à un risque réel de subir la mort par pendaison. La Cour a conclu en l’espèce à la violation de l’article 3 de la Convention et a jugé qu’il n’était pas nécessaire de trancher le point de savoir s’il y avait eu violation de l’article 2 de la Convention ou de l’article 1 du Protocole n° 13 à la Convention. Elle a, s’agissant de ce dernier, considéré en particulier que, « pour les États liés par ce protocole, le droit de ne pas être soumis à la peine de mort garanti à l’article 1, qui n’admet aucune dérogation et s’applique en toutes circonstances, est, au même titre que les droits garantis par les articles 2 et 3 de la Convention, un droit fondamental, qui consacre l’une des valeurs essentielles des sociétés démocratiques qui composent le Conseil de l’Europe » (paragraphe 118 de l’arrêt).

Conflits armés internationaux et absence de dérogation formelle au titre de l’article 15 de la Convention 

Hassan c. Royaume-Uni 16 septembre 2014 (arrêt – Grande Chambre) 
Cette affaire concernait la capture d’un ressortissant irakien – le frère du requérant – par les forces armées britanniques et sa détention à Camp Bucca, au sud-est de l’Irak, au cours des hostilités en 2003. Le requérant affirmait, entre autres, que l’arrestation et la détention de son frère avaient été arbitraires, illégales, et dépourvues de toute garantie procédurale. Le Royaume-Uni n’avait formé aucune demande formelle, au titre de l’article 15 de la Convention, de dérogation à ses obligations découlant de l’article 5 (droit à la liberté et à la sûreté) de la Convention pour ce qui est de ses opérations en Irak. Au lieu de cela, le gouvernement britannique priait la Cour dans ses observations de juger inapplicables ses obligations découlant de l’article 5 ou, autrement, de les interpréter à la lumière des pouvoirs d’incarcération que lui confère le droit international humanitaire. 
La Cour a observé en particulier que la pratique des États contractants est de ne pas notifier de dérogation à leurs obligations découlant de l’article 5 (droit à la liberté et à la sûreté) de la Convention européenne des droits de l’homme lorsqu’elles incarcèrent des personnes sur la base des troisième et quatrième Conventions de Genève en période de conflit armé international. Cette pratique trouve son pendant dans la pratique des États sur le terrain du Pacte international relatif aux droits civils et politiques. À la lumière notamment de ces considérations, la Cour a jugé bien fondée la thèse du gouvernement britannique selon laquelle l’absence de dérogation formelle au titre de l’article 15 ne l’empêchait pas de tenir compte du contexte et des règles du droit international humanitaire pour interpréter et appliquer l’article 5 en l’espèce. Toutefois, et conformément à la jurisprudence de la Cour internationale de Justice, la Cour européenne a considéré que, même en cas de conflit armé international, les garanties énoncées dans la Convention européenne des droits de l’homme continuent de s’appliquer, quoiqu’en étant interprétées à l’aune des règles du droit international. Les Conventions de Genève du 12 août 1949 sont au nombre de quatre : la troisième Convention est celle relative au traitement des prisonniers de guerre, et la quatrième Convention est celle relative à la protection des personnes civiles en temps de guerre.

Texte et photo de la Cour européenne des droits de l'homme. 

Dérogation en cas d’état d’urgence, article 15 de la Convention européenne des droits de l’homme :
Dérogation en cas d’état d’urgence, article 15 de la Convention européenne des droits de l’homme :

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Répartition entre la collectivité territoriale et les communes de Guyane de la fraction du produit de l'octroi de mer affectée à la dotation globale garantie :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Le Conseil constitutionnel a rendu une Décision le 21 octobre 2016 n°2016-589 QPC, dans laquelle il était question de la répartition, entre la collectivité territoriale et les communes de Guyane, de la fraction du produit de l'octroi de mer affectée à la dotation globale garantie. 
 
Le Conseil constitutionnel a été saisi le 25 juillet 2016 par le Conseil d'État d'une question prioritaire de constitutionnalité portant sur la deuxième phrase du premier alinéa de l'article 47 et sur le second alinéa de l'article 48 de la loi n° 2004-639 du 2 juillet 2004 relative à l'octroi de mer. 

Il était notamment soutenu que ces dispositions instituent une différence de traitement injustifiée entre les communes de Guyane et celles des autres territoires ultra-marins sur lesquels est perçu l'octroi de mer. 

Le Conseil constitutionnel a d'abord relevé qu'en application de l'article 47 de la loi du 2 juillet 2004, en Guadeloupe, en Martinique et à La Réunion, la dotation globale garantie, à laquelle est affectée l'essentiel du produit de l'octroi de mer, est répartie uniquement entre les communes de ces collectivités. En revanche, en Guyane, cette dotation bénéficie, à hauteur de 35 % et dans la limite de 27 millions d'euros, à la collectivité territoriale de Guyane, tandis que les communes perçoivent le solde. Il en résulte une différence de traitement entre les communes de Guyane et les communes des autres territoires ultra-marins. 

Le Conseil constitutionnel a toutefois jugé qu'en adoptant les dispositions contestées, le législateur a entendu tenir compte de la situation particulière de la Guyane et des charges spécifiques auxquelles la collectivité territoriale de Guyane doit faire face en raison des contraintes liées à l'aménagement et au développement de ce territoire et à son contexte économique et social. La différence de traitement établie par le législateur est ainsi justifiée par un motif d'intérêt général et en rapport direct avec l'objet de la loi, qui est de déterminer la répartition du produit de l'octroi de mer. 

Le Conseil constitutionnel a donc écarté le grief tiré d'une méconnaissance du principe d'égalité et a, en conséquence, déclaré conformes à la Constitution les mots « la collectivité territoriale » figurant à la deuxième phrase du premier alinéa de l'article 47 et le second alinéa de l'article 48 de la loi n° 2004-639 du 2 juillet 2004 relative à l'octroi de mer, dans leur rédaction résultant de la loi n° 2015-762 du 29 juin 2015 modifiant la loi n° 2004-639 du 2 juillet 2004 relative à l'octroi de mer. 

Texte du Conseil constitutionnel.
Photo CC0 Public Domain. 

Répartition entre la collectivité territoriale et les communes de Guyane de la fraction du produit de l'octroi de mer affectée à la dotation globale garantie :
Répartition entre la collectivité territoriale et les communes de Guyane de la fraction du produit de l'octroi de mer affectée à la dotation globale garantie :

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Loi organique relative à la nomination à la présidence du conseil d'administration de l'Agence française pour la biodiversité :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Le Conseil constitutionnel a rendu une Décision le 4 août 2016 n°2016-735, dans laquelle il était question de la conformité à la Constitution de la loi organique n° 2016-1086 du 8 août 2016 relative à la nomination à la présidence du conseil d'administration de l'Agence française pour la biodiversité. 

Selon le cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution : « Une loi organique détermine les emplois ou fonctions, autres que ceux mentionnés au troisième alinéa, pour lesquels, en raison de leur importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation, le pouvoir de nomination du Président de la République s'exerce après avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée. Le Président de la République ne peut procéder à une nomination lorsque l'addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions. La loi détermine les commissions permanentes compétentes selon les emplois ou fonctions concernés ». 

Le tableau annexé à la loi organique du 23 juillet 2010 avait fixé la liste des emplois et fonctions pour lesquels le pouvoir de nomination du Président de la République s'exerce dans les conditions prévues par ce cinquième alinéa. 

Le 1° de l'article unique de la loi organique n° 2016-1086 du 8 août 2016 relative à la nomination à la présidence du conseil d'administration de l'Agence française pour la biodiversité, a modifié ce tableau, en y ajoutant la présidence de l'agence française pour la biodiversité, créée par la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages.  

Le Conseil considère que, eu égard à son importance pour la vie économique et sociale de la Nation, cette fonction entre bien dans le champ d'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution. 

La loi organique relative à la nomination à la présidence du conseil d'administration de l'Agence française pour la biodiversité est donc conforme à la Constitution. 

Texte du Conseil constitutionnel.
Photo CC0 Public Domain. 

Loi organique relative à la nomination à la présidence du conseil d'administration de l'Agence française pour la biodiversité :
Loi organique relative à la nomination à la présidence du conseil d'administration de l'Agence française pour la biodiversité :

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L’efficience des dépenses fiscales relatives au développement durable :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Pour les besoins d’une enquête demandée par la commission des finances du Sénat, la Cour a recensé l’ensemble des dispositifs fiscaux susceptibles d’avoir un impact sur l’environnement. Il en ressort que les dépenses défavorables au développement durable occupent un poids croissant, désormais supérieur à celui des dépenses favorables à l’environnement. Leurs impacts respectifs risquent donc de s’annuler en dépit de l’effort collectif consenti en faveur du développement durable. L’accumulation de dispositifs fiscaux, au demeurant mal suivis et à l’efficience incertaine, s’est faite sans cohérence. 

En l’absence d’une information complète sur les dépenses fiscales relatives au développement durable, la Cour a procédé, à partir de sources diverses, à un recensement de l’ensemble des dispositifs fiscaux susceptibles d’avoir un impact sur l’environnement, sans préjudice de la nature positive ou négative de celui-ci, tant la frontière entre les deux est parfois ténue. 
Le poids au demeurant croissant des dépenses défavorables au développement durable justifie qu’elles soient mises en regard des dépenses favorables, pour illustrer l’incohérence d’ensemble de ce dispositif : pour des raisons liées au soutien économique des secteurs d’activité concernés, le montant consacré aux incitations défavorables est supérieur à celui des dispositifs favorables, au risque de voir, dans le meilleur des cas, leurs impacts respectifs sur l’environnement s’annuler, malgré l’effort collectif consenti. Le recensement a conduit tout d’abord à faire le constat d’un doublement du nombre de dispositifs mis en place au cours des 15 dernières années : 94 en 2015. 

Au cours de la période 2010-2015, ce nombre s’est stabilisé, mais le montant des dépenses fiscales favorables au développement durable a baissé (4 973 M€ en 2015 contre 6 878 M€ en 2010) tandis que celui des dépenses fiscales défavorables a augmenté, dépassant largement les premières (6 900 M€ en 2015 contre 6 043 M€ en 2010, en ne comptabilisant que les dépenses numérotées dans les documents budgétaires). En outre, sur les 94 dépenses identifiées, 65 affichent clairement un soutien sectoriel, 6 visent un soutien géographique et 19 seulement un objectif prépondérant de protection de l’environnement. 

L’accumulation de dispositifs s’est faite sans cohérence, le nombre de mesures augmentant malgré la volonté affichée par le gouvernement de les réduire. Pendant cette même période, l’effort qui présidait aux premières mesures d’évaluation de ces dépenses s’est de surcroît relâché pour laisser place à des procédures administratives, notamment les conférences fiscales, qui ne permettent pas un suivi régulier des résultats obtenus, en particulier en matière environnementale, en l’absence d’outils de mesures de l’impact environnemental des mesures fiscales. De plus, les documents budgétaires sont souvent parcellaires, le coût d’une dépense fiscale est approximatif et les écarts entre prévision et exécution sont parfois considérables. 

Les dépenses fiscales ne font l’objet d’aucune procédure de contrôle spécifique quel que soit leur enjeu financier, en l’absence de dispositifs effectifs de limitation dans le temps ou de plafonnement de la dépense correspondante. En outre, la mauvaise connaissance des coûts administratifs et l’absence de véritable stratégie de contrôle ciblée sur ces dispositions fiscales illustre le relatif désintérêt des ministères pour ces mesures qu’ils portent budgétairement sans toujours se sentir réellement investis de la responsabilité que cela implique. Même les mesures relatives au logement, de loin les plus coûteuses, ne font pas l’objet d’une meilleure attention. 
L’analyse des éléments disponibles révèle l’ampleur des difficultés méthodologiques et pratiques pour évaluer l’efficience de ces dispositions : objectifs mal définis ; dépenses suivies avec retard ; insuffisance de données relatives au nombre de bénéficiaires ; imprécision de la mesure de l’atteinte de l’objectif lorsqu’il est clairement défini.
Les éléments disponibles sur l’efficience des dépenses fiscales varient en outre fondamentalement selon les secteurs concernés. En matière de logement, des objectifs quantitatifs de plus en plus ambitieux de rénovation des logements ont été affichés et des sommes considérables investies, autour de trois dispositifs principaux : le crédit d’impôt pour la transition énergétique, le taux réduit de TVA et l’éco-prêt à taux zéro. 
La complexité des dispositifs, très souvent réformés, mal articulés entre eux quoique peu nombreux, conduit à des effets d’aubaine, au demeurant difficiles à quantifier, et leur efficience en matière de développement durable est insuffisante. 

Les résultats obtenus restent décevants, notamment parce que les deux dispositifs phares, la TVA à taux réduit et le crédit d’impôt, souffrent de nombreuses faiblesses dans leur mise en œuvre qui en atténuent la portée, malgré les réformes successives. L’analyse des grandes masses de la fiscalité de l’énergie et des transports révèle des contradictions entre les différentes interventions publiques. En particulier, l’effet des dépenses favorables au développement durable est annihilé par les nombreuses dépenses défavorables mises en place pour assurer un soutien sectoriel, en dépit des tentatives pour réformer ces dispositifs. Si les modes alternatifs au transport routier se développent, les résultats restent pour l’instant en retrait des objectifs : le développement de l’usage du vélo a un impact environnemental marginal, le recours aux transports en commun est coûteux et ses effets sur l’environnement sont mal connus, de même que le transport fluvial dont le développement reste très limité. 
Au contraire, les soutiens à certaines activités vont à l’encontre de la protection de l’environnement, en encourageant de fait les émissions de CO2 par la baisse du coût des transports routier et aérien, particulièrement sous l’effet de la moindre taxation du carburant. Le traitement fiscal préférentiel du gazole à usage routier, même si sa suppression progressive semble enclenchée, reste injustifié dans son principe au regard de son impact négatif sur le développement durable. 
Les interventions en faveur des espaces naturels remarquables, de la forêt et de l’agriculture biologique, semblent marquées par un effet positif plus net en faveur du développement durable car leur bilan ne résulte pas d’effets contradictoires qui s’annuleraient partiellement. 

En revanche leurs effets sont mal évalués quantitativement, et la mesure de leur efficience reste de ce fait malaisée. Le saupoudrage des interventions et la confusion avec certains objectifs économiques nuancent cependant l’appréciation qui peut être portée. De la même manière, malgré les ambitions prêtées à ces dispositifs, les bilans des agrocarburants ou des aides au secteur photovoltaïque sont incertains au regard de leur contribution réelle au développement durable et ces dispositifs ont été controversés. 
En revanche le développement des réseaux de chaleur a permis d’apprécier le caractère efficace des incitations mises en place, à l’image des progrès réalisés par ce biais dans certains pays comme la Suède qui ont misé sur ce dispositif pour amorcer leur transition énergétique en matière de logement. 
De la même manière la piste ouverte par la méthanisation agricole semble prometteuse même si les résultats sont encore trop parcellaires et trop récents pour être confirmés par une évaluation probante. 

Suite à ces constats, la Cour appelle les pouvoirs publics à remettre en cohérence l’ensemble des dispositifs fiscaux relatifs au développement durable.

La Cour formule les recommandations suivantes : 

Recommandations d’ordre général
Il est recommandé de :
- borner dans le temps les dépenses fiscales, lors de leur création ou leur modification, en application des dispositions de la LPFP de 2014 ; 
- compléter les documents budgétaires (PAP et RAP) en classant les dépenses fiscales en fonction des objectifs du programme auquel elles se rattachent ; 
- indiquer dans la documentation budgétaire les meilleurs chiffrages disponibles au sein de l'administration et préciser la marge d'incertitude ; 
- mettre en place des mesures de plafonnement des dépenses fiscales, avec des mesures d’encadrement pluriannuel de la dépense ou d’agrément administratif préalable ; 
- procéder à l’évaluation exhaustive des dépenses fiscales d’ici à fin 2019 ; 
- mieux utiliser les conférences fiscales telles qu’issues de la LPFP de 2012, au même titre que les conférences budgétaires, en associant plus étroitement les ministères dépensiers au suivi des dépenses fiscales, et les rendre plus opérationnelles en proposant des mesures d’adaptation des dépenses fiscales en cas de dérive du dispositif ;

Recommandations propres aux dépenses fiscales relatives au développement durable 
Il est recommandé de :
- préciser la définition des dépenses fiscales pour expliciter leurs objectifs en matière de protection de l’environnement et en assurer un suivi plus précis ; 
- lancer, avec le concours des organismes d’évaluation et de recherche, et notamment de l’ADEME et du CGDD, des évaluations globales des politiques menées dans les différents secteurs des transports ; 
- présenter, dans un rapport unique annexé au projet de loi de finances, pour chacune des dépenses fiscales en faveur de la protection de l’environnement, la dernière évaluation disponible de l’atteinte de ses objectifs ; 
- après évaluation, donner de la cohérence à l’ensemble des dispositifs fiscaux relatifs au développement durable en remettant en cause les mesures aux effets contradictoires sur l’environnement.

Texte de la Cour des comptes.
Photo CC0 Public Domain. 

L’efficience des dépenses fiscales relatives au développement durable :
L’efficience des dépenses fiscales relatives au développement durable :

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La régulation des jeux d’argent et de hasard :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

La gouvernance de la régulation des jeux d’argent et de hasard en France, qui représentaient 44 Md€ de mises en 2015, n’est pas satisfaisante, dans la mesure où elle ne repose ni sur une stratégie claire ni sur une organisation cohérente 

Les objectifs fixés par la loi du 12 mai 2010 relative à l’ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d’argent et de hasard en ligne sont loin d’être atteints, notamment en matière de santé et d’ordre public. Les changements qui touchent actuellement ce secteur renforcent l’urgence d’une nouvelle approche par l’État régulateur. Tels sont les trois principaux enseignements de l’enquête demandée à la Cour par le comité d’évaluation et de contrôles des politiques publiques de l’Assemblée nationale en application de l’article 132-5 du code des juridictions financières.

Les jeux d’argent et de hasard sont soumis à une interdiction générale de principe assortie d’exceptions strictement définies par le législateur qui permettent, de fait, d’en proposer une large gamme. L’activité de jeux a été profondément affectée par l’irruption de l’internet et avec elle, des jeux en ligne. À cette évolution économique majeure pour le secteur, s’est ajoutée une difficulté juridique liée à la jurisprudence de la Cour de Justice des Communautés européennes selon laquelle les jeux d’argent et de hasard représentent une activité de services au sens du Traité sur le fonctionnement de l’UE et doivent à ce titre se voir appliquer les libertés de prestation et d’établissement consacrées par celui-ci. Toutefois, la CJUE reconnaît la spécificité des jeux d’argent, liée aux risques particuliers de préservation de l’ordre public et de l’ordre social . 

La loi du 12 mai 2010 relative à l’ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d’argent et de hasard en ligne est intervenue dans ce contexte pour prendre en compte ces évolutions et ces difficultés. 

La loi du 12 mai 2010 a répondu aux urgences et posé des principes mais n’a pas unifié le dispositif de régulation 

La loi du 12 mai 2010, organisant une ouverture limitée à la concurrence de trois segments de jeux en ligne, a permis d’obtenir la clôture d’une procédure de sanction européenne. En mettant le dispositif national en cohérence avec les exigences communautaires, elle a de fait préservé l’organisation historique du secteur sous droits exclusifs dans le réseau physique. La loi a énoncé des objectifs de la politique de l’État en matière de jeux d’argent et de hasard. Elle vise à protéger l’ordre public et prévenir le jeu excessif mais aussi à assurer l’équilibre économique des filières concernées. La loi a ainsi jeté les bases d’une régulation s’appliquant à l’ensemble du secteur des jeux qu’ils soient en ligne ou dans le réseau physique (en dur). Pour autant, la loi de 2010 n’a pas unifié le dispositif de régulation des jeux d’argent et de hasard.

Les jeux, une situation économique contrastée 

Le développement équilibré et équitable des différents types de jeux se heurte à une réalité contrastée. La FDJ affiche une situation économique positive tandis que le PMU et les casinos présentent des bilans fragiles malgré les allègements fiscaux consentis par l’État. Pour autant, ces situations contrastées ne résultent pas de l’ouverture à la concurrence des jeux en ligne par la loi du 12 mai 2010. D’ailleurs, en ce qui concerne le secteur des jeux en ligne, la quasi-totalité des opérateurs alternatifs sont en situation déficitaire, notamment mais pas exclusivement en raison d’une réglementation imposant des contraintes techniques très fortes et d’une fiscalité lourde.
La clarification de la fiscalité, engagée en 2010, est à poursuivre pour contribuer à l’équilibre des filières et ménager la production de la matière imposable. 
La fiscalité des jeux est hétérogène, par l’application d’assiettes et de taux spécifiques à chaque secteur, sans que la justification de ces particularités soit suffisamment documentée. Ainsi le choix, pour les jeux en ligne, d’une assiette de prélèvements sur les mises, à l’instar des jeux en dur à l’exception des casinos, présente de réels inconvénients et conduit dans certains cas à fiscaliser les pertes. Des aménagements visant à assurer l’équilibre économique et le maintien d’une offre légale attractive de jeux impliquent une étude globale d’impact à laquelle l’administration fiscale n’a pas procédé jusqu’à présent. 

Le dispositif national est confronté à des évolutions le contraignant à évoluer 

Le secteur des jeux d’argent est l’objet d’évolutions techniques significatives. Les différences entre les jeux en ligne et les jeux en dur ont tendance à s’estomper avec l’irruption du numérique dans les points de vente et les casinos. De nouveaux types de jeux d’argent émergent en marge de l’offre régulée. Les instances communautaires, dont la reconnaissance de la compétence des États membres en matière de jeux d’argent a eu pour contrepartie une surveillance stricte de la proportionnalité et de l’effectivité des dispositifs nationaux, font preuve d’un regain d’activisme s’exprimant dans une coordination accrue des organismes et des politiques de régulation et dans une action renforcée dans le champ des normes applicables en matière de certification non seulement sur les équipements de jeu – notamment les logiciels – mais aussi sur les obligations des opérateurs dans le cadre de leur supervision par les autorités nationales de régulation.

Les objectifs de la régulation des jeux d’argent ne sont que partiellement atteints avec des résultats hétérogènes selon les secteurs et les opérateurs

Conséquence d’une gouvernance cloisonnée et d’insuffisances du dispositif de régulation, dont la principale est l’absence de levée de l’anonymat des joueurs dans le réseau physique, à l’exception des casinos, la réalisation des objectifs de régulation des jeux d’argent demeure inaboutie, avec des résultats très hétérogènes : 
- L’ouverture à la concurrence des jeux en ligne et l’action de l’ARJEL ont permis une réduction significative de l’offre illégale dans les segments ouverts à la concurrence. L’offre légale souffre cependant de l’émergence de multiples jeux supports de paris, comme les compétitions de jeux vidéo, porteurs de nouveaux risques à traiter avec réactivité. 
- La prévention du jeu problématique reste lacunaire, avec 5 % des joueurs présentant un profil à risque modéré ou excessif. Le secteur des jeux sous droits exclusifs dans le réseau physique n’a guère progressé en matière de levée de l’anonymat – tandis que le dispositif d’ensemble souffre des faiblesses du fichier des interdits de jeu. 
-  L’interdiction du jeu aux mineurs n’est pas assurée : un tiers des mineurs de 15 à 17 ans pratiqueraient des jeux d’argent chaque année dont 11 % sous une forme problématique. L’enjeu porte principalement sur la FDJ, compte tenu de l’attrait des paris sportifs et des jeux de grattage pour les jeunes générations. 
-  L’intégrité, la fiabilité et la transparence des opérations de jeu ont fait l’objet d’efforts récents qui restent à confirmer et à compléter. L’ARJEL s’est fortement impliquée dans la lutte contre les manipulations sportives depuis l’introduction en 2012 de dispositions le permettant dans le code du sport. Toutefois, la prévention des conflits d’intérêt reste insuffisante en ce qui concerne les paris hippiques : le nouveau cadre juridique applicable aux paris sportifs n’y a pas encore trouvé son équivalent. 
-  La lutte contre les activités criminelles, le blanchiment et le financement du terrorisme a fait l’objet de plusieurs renforcements. La transposition à venir de la 4e directive anti-blanchiment viendra renforcer les obligations de levée d’anonymat pour l’ensemble des prestataires de jeux et paris. Restent des faiblesses liées à un contrôle encore insuffisant des flux financiers pour les jeux dans le réseau physique, en raison notamment du maintien de l’anonymat des joueurs pour la FDJ et le PMU. Ce dernier est plus particulièrement concerné dans la mesure où il n’applique pas le plafond de paiement en espèces de 1000 € prévu aux articles L.112-6 et D.112-3 du code monétaire et financier.

La régulation des jeux d’argent souffre d’une gouvernance cloisonnée et insuffisamment transversale 
La suppression par décret du 13 novembre 2015 du Comité consultatif des jeux, voulu par le législateur de 2010 comme une instance de concertation et de mise en cohérence d’une politique nationale des jeux, illustre la difficulté des administrations à appréhender le marché des jeux dans sa globalité et leur propension à se comporter en tuteur d’un segment protégé de ce marché plus qu’en régulateur de celui-ci. La gouvernance d’ensemble demeure fragmentée. La direction du budget joue un rôle prépondérant dans un fonctionnement interministériel dont les deux autres acteurs principaux sont les ministères de l’intérieur et de l’agriculture (pour les paris hippiques) mais où les ministères de la santé et des sports sont peu impliqués tandis que commence à émerger le rôle du ministère de l’économie. 

Par ailleurs, ce cloisonnement se double d’un pilotage opérationnel de la régulation lui-même en silo:
- la régulation du secteur des jeux sous droits exclusifs est plus ou moins internalisée par les opérateurs eux-mêmes (FDJ, PMU et sociétés de courses) ; 
- la régulation du secteur des jeux en dur sous agrément (casinos et cercles de jeux) relève du ministère de l’intérieur, dans le cadre de procédures détaillées et lourdes ; 
- la régulation des jeux en ligne sous agrément s’appuie a contrario sur un organisme, l’autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL), doté de moyens spécialisés, tandis que les opérateurs sont soumis à des obligations contraignantes.

Mettre en place une régulation globale et indépendante 

Face aux mutations économiques et technologiques du secteur des jeux, les pouvoirs publics doivent donner de la visibilité aux opérateurs nationaux. Soumis à une pression croissante des instances européennes, le dispositif français doit s’adapter, anticiper et conserver une capacité d’influence. La prise en charge de la politique des jeux pourrait être réorganisée en distinguant : sa conception dans un comité interministériel, comprenant les ministères chargés du budget, de l’intérieur, de l’agriculture, de la santé, du sport et de l’économie ; l’exercice même de la régulation à confier à une autorité administrative indépendante, compétente pour l’ensemble des jeux, en dur et en ligne. Cette instance unique de régulation, au sein de laquelle l’Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL), la commission des jeux et paris sous droits exclusifs (COJEX), la commission consultative des jeux de cercles et de casinos (CCJCC) et l’observatoire des jeux (ODJ), adaptés autant que nécessaire, trouveraient place, devrait être dotée des compétences courant sur toute la chaîne de la régulation. 

Adapter les dispositifs pour mieux atteindre les objectifs de la politique des jeux 

L’efficacité de la lutte contre l’offre illégale passe par l’attribution de pouvoirs adaptés à une autorité de régulation qui pourra être plus réactive et par le renforcement du dispositif juridique. Pour la protection des publics fragiles et la lutte contre la fraude, la levée de l’anonymat s’impose. Il s’agit de rendre obligatoire, dans le réseau physique comme dans le réseau en ligne, l’utilisation de la carte joueur ou de tout autre moyen d’identification, en commençant par les jeux et paris les plus propices à l’addiction, à la fraude et au blanchiment. La limitation des paiements en espèces tant pour les mises que pour les gains ainsi que la modernisation du fichier des interdits et l’élargissement de son usage y compris aux points de vente en dur renforceront l’efficacité de l’action.

Recommandations

Politique des jeux et régulation 
Il est recommandé de : 
- créer un comité interministériel responsable de la définition de la politique publique des jeux d’argent et de hasard, comprenant les ministères en charge du budget, de l’intérieur, de l’agriculture, de la santé, des sports et de l’économie ; 
- confier la régulation de l’ensemble des jeux d’argent et de hasard en dur et en ligne à une autorité administrative indépendante regroupant l’Autorité de régulation des jeux en ligne, la commission des jeux sous droits exclusifs, la commission consultative des jeux de cercles et de casinos et l’observatoire des jeux ; 

Efficacité et proportionnalité des régulations 
Il est recommandé de :
- renforcer les pouvoirs de l’autorité de régulation pour mieux lutter contre l’offre illégale ; 
- réduire la durée de l’expérimentation des nouveaux jeux en allégeant la procédure d’autorisation ; 

Protection des joueurs et lutte contre la fraude 
Il est recommandé de :
- rendre obligatoire l’utilisation de la carte joueur ou de tout autre moyen d’identification, en commençant par les jeux les plus propices à l’addiction, à la fraude et au blanchiment ; 
- moderniser le fichier des interdits de jeux et en élargir l’usage y compris aux points de vente dans le réseau physique afin de mieux assurer la protection des joueurs problématiques ; 
- mettre en place un cadre juridique renforçant l’éthique des courses hippiques sur le modèle de ce qui a été fait dans le domaine du sport : prévoir des incriminations pénales en matière de dopage et de corruption hippique ; renforcer la prévention des conflits d’intérêt en étendant les interdictions de parier et en les contrôlant ; réguler l’activité de pronostics hippiques ; 
- uniformiser les plafonds d’usage des espèces tant pour les mises que pour les gains, afin de lutter contre la fraude et le blanchiment. 

Fiscalité 
Il est recommandé :
- d’effectuer une étude d’ensemble de l’impact de la fiscalité des jeux tant sur l’équilibre et la viabilité de l’offre légale de jeux d’argent que sur les comportements des joueurs, sous l’égide du comité interministériel des jeux.
 

Texte de la Cour des comptes.
Photo CC0 Public Domain. 

La régulation des jeux d’argent et de hasard :
La régulation des jeux d’argent et de hasard :

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