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L’état d’urgence qui devait prendre fin le 26 juillet 2016 sera à nouveau prorogé pour un délai de six mois:

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Suite à l’attentat de Nice, l’état d’urgence qui avait été prorogé à de multiples reprises et devait prendre fin le 26 juillet 2016, sera finalement à nouveau prorogé pour un délai de six mois.

L’Etat d’urgence fut institué par la loi du 3 avril 1955. Il est mis en œuvre :
-en cas de péril imminent résultant d’atteintes graves à l’ordre public, ou,
-en cas événements présentant par leur nature et leur gravité le caractère de calamité publique.

Il est déclaré par décret du Président de la République en conseil des ministres. Il y met fin également par décret. Toute prorogation de l’état d’urgence au-delà de 12 jours doit être autorisée par le parlement. Un décret détermine les circonscriptions sur lesquelles l’état d’urgence entre en vigueur.

Le régime de l’état d’urgence L’état d’urgence renforce considérablement les pouvoirs des autorités administratives : 
-Le préfet peut interdire la circulation des personnes et des véhicules à certains endroits. Il peut également instituer des zones de protection ou interdire le séjour dans tout ou partie du département d’une ou plusieurs personnes;
 -Le 1er ministre et le préfet peuvent ordonner la fermeture des salles de spectacles, débits de boisson ou lieu de réunion.
-Le ministre de l’intérieur peut prononcer l’assignation à résidence de toute personne dont l’activité est dangereuse pour la sécurité et l’ordre publics;
-Les autorités administratives peuvent procéder à des perquisitions à domicile de jour ou de nuit, et prendre des mesures de contrôle de la presse, des publications, des représentations théâtrales, des émissions radiophoniques.

Le contrôle de l’état d’urgence par le juge administratif 
-Le décret qui déclare l’état d’urgence n’est pas un acte de gouvernement, il est donc susceptible de REP devant le juge administratif, CE 2005 Rolin n°286835.
-La loi de prorogation, ratifiant le décret est susceptible d’être déférée au Conseil constitutionnel, de sorte que le recours devant le juge administratif contre ce décret devient sans objet, CE 2006 Rolin et Boisvert n°286834.
Par ailleurs, le juge administratif a admis la conventionnalité de la loi de 1955 instituant l’état d’urgence, CE 2006 Rolin et Boisvert n°286834.
-Les mesures prises pour la mise en œuvre de l’état d’urgence dont les interdictions de séjour et les assignations à résidence sont contestables par un REP devant le juge administratif. Le juge statue dans un délai restreint de un à trois mois. Le juge effectue un contrôle maximum sur ces mesures, c'est-à-dire, qu’il vérifie si ces mesures sont nécessaires, adaptées et proportionnées au regard de l’objectif poursuivi (bien souvent l’ordre public), exemple dans, CE 11 décembre 2015, M. H...X..., n° 395009. Le juge administratif a abandonné le contrôle à l’EMA (erreur manifeste d’appréciation) qu'il exerçait dans le passé concernant les mesures de police administrative dans le cadre de l’état d'urgence, par exemple, CE 25 juillet 1985, Mme Gagostini n°68151.

Exemples historiques de mise en œuvre de l’état d’urgence

L’état d’urgence fut mis en œuvre trois fois entre 1955 et 1962 lors de la guerre d’Algérie, ensuite en 1985 lors de la crise en Nouvelle-Calédonie, puis en 2005 lors de la crise des banlieues, enfin en 2015 suite aux attentats du 13 novembre 2015. L’état d’urgence qui avait été prorogé et devait prendre fin le 26 juillet 2016, sera finalement à nouveau prorogé pour un délai de six mois.

Texte de Mariana-Hélène Firdion © Tous droits réservés. 
Photo CC0 Public Domain. 

 L’état d’urgence qui devait prendre fin le 26 juillet 2016 sera à nouveau prorogé pour un délai de six mois:
 L’état d’urgence qui devait prendre fin le 26 juillet 2016 sera à nouveau prorogé pour un délai de six mois:

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Le 14 juillet est une fête qui réunit deux célébrations différentes:

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

La 14 juillet est fêté chaque année, et pourtant cette fête possède un double sens.

Il s’agit d’une part de la célébration de la prise de la Bastille qui s’est déroulée le 14 juillet 1789, et d‘autre part de célébrer l’ancienne fête de la fédération, grande fête civique célébrée dès le 14 juillet 1790. Le 14 juillet devint officiellement la date de la fête nationale seulement à partir du 6 juillet 1880. Les députés l’ont ainsi décidé par un vote, qui fut précédé d’un riche débat parlementaire non dénué de multiples remous.

Le 14 juillet 1789 était perçu par les conservateurs comme une journée trop sanglante, ils refusaient ainsi farouchement de la célébrer. La Fête de la Fédération du 14 juillet 1790 a par contre toujours plu aux conservateurs. Il s'agissait d'une grande fête civique et militaire créée par La Fayette en vue de mettre fin à la situation insurrectionnelle qu'avait connue la France aux lendemains de la prise de la Bastille. Il s'agissait avant tout de prévenir d'éventuelles émeutes et désordres. La Fayette organisa de grands défilés militaires sur le Champ-de-Mars à Paris dès le 14 juillet 1790. Les conservateurs ont toujours apprécié l'aspect militaire qui se dégageait de la fête de la Fédération, et ont gardé le souvenir que le roi Louis XVI y avait d’ailleurs participé.

Les républicains, étaient au contraire très attachés à la célébration de la prise de la Bastille et la chute de la monarchie. Suite à la prise la Bastille, l'Assemblée nationale constituante a entrepris la rédaction de la Déclaration des droits de l'homme, adoptée le 26 août 1789. Les principes énoncés par ce texte fondateur acquièrent immédiatement une valeur universelle consacrant « les droits naturels et imprescriptibles de l'homme ». Tous les hommes naissent désormais libres et égaux, le tiers état, la noblesse et le clergé disparaissent explicitement au profit du seul peuple composé de citoyens français.
La DDHC de 1789 fut introduite dans le préambule de la constitution du 4 octobre 1958, cependant la question de sa valeur restait en suspend.

Le contrôle de constitutionnalité réalisé par le Conseil constitutionnel devait-il resté limité au corps du texte de la Constitution de 1958, comme il le faisait à chaque fois, ou pouvait-il un jour être étendu à son préambule ?

Le Conseil Constitutionnel considéra que le préambule de la constitution du 4 octobre 1958 comprenant la DDHC de 1789 était bien de valeur constitutionnel dans sa décision de 1971 Liberté d’association n°71-44. Le contrôle de constitutionnalité opéré par le Conseil fut donc élargi au bloc de constitutionnalité incluant la Constitution de 1958 et son préambule (comprenant la DDHC de 1789, le préambule de la constitution de 1946, les PFRLR, les PPNT, OVC, PVC). Par la suite le Conseil Constitutionnel, inclura également dans le bloc de constitutionnalité la Charte de l'environnement de 2004. Dans la Décision du 19 juin 2008 OGM n°2008-564, les juges de la rue de Montpensier confère à la Charte de l'environnement une valeur constitutionnelle au même titre que celle qu'ils avait déjà attribuée au restant du préambule de la constitution du 4 octobre 1958. Depuis la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 instaurant la procédure de la QPC avec l’article 61-1 de la Constitution du 4 octobre 1958, chaque partie au litige peut à tout moment de l’instance soulever une question prioritaire de constitutionnalité au motif que la loi méconnaît les droits et libertés garantis par la constitution, ce qui inclut naturellement tous les droits et libertés garantis dans la DDHC de 1789.


Texte de Mariana-Hélène Firdion © Tous droits réservés. 
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Le 14 juillet est une fête qui réunit deux célébrations différentes:
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La prescription quadriennale, une prescription libératoire spécifique aux personnes publiques:

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Si les personnes privées sont tenues de leurs dettes envers les créanciers, il en va de même pour les personnes publiques. Cependant ces dernières sont protégées par le principe de la prescription quadriennale. Ce principe protège les personnes publiques de potentiels créanciers négligents. Un créancier négligent qui oublie au-delà d’un délai de quatre ans, qu’une personne publique est tenue d’une dette envers lui, voit alors la personne publique libérée de son obligation envers lui. La personne publique n’est plus tenue de sa dette une fois le délai de quatre ans expiré. Il s’agit là d’une prescription libératoire mise en place en faveur des personnes publiques. 
Cette prescription libératoire s’applique à toutes les personnes publiques, l’Etat, les régions, les départements, les communes, les EP. La prescription quadriennale est opposable à tous types de créanciers, publics ou privés. 

L'article 1 de la Loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics énonce que :

« sont prescrites, au profit de l'Etat, des départements et des communes, sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi, et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis. Sont prescrites, dans le même délai et sous la même réserve, les créances sur les établissements publics dotés d'un comptable public. » 

L'interruption de la prescription quadriennale

La prescription quadriennale peut être interrompue. La Loi de 1968 prévoit les cas dans lesquels l’interruption est possible.

L’article 2 de la loi  n° 68-1250 du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics dispose que la prescription est interrompue par :

« -Toute demande de paiement ou toute réclamation écrite adressée par un créancier à l'autorité administrative, dès lors que la demande ou la réclamation a trait au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance, alors même que l'administration saisie n'est pas celle qui aura finalement la charge du règlement.
-Tout recours formé devant une juridiction, relatif au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance, quel que soit l'auteur du recours et même si la juridiction saisie est incompétente pour en connaître, et si l'administration qui aura finalement la charge du règlement n'est pas partie à l'instance ;
-Toute communication écrite d'une administration intéressée, même si cette communication n'a pas été faite directement au créancier qui s'en prévaut, dès lors que cette communication a trait au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance ;
-Toute émission de moyen de règlement, même si ce règlement ne couvre qu'une partie de la créance ou si le créancier n'a pas été exactement désigné.
-Un nouveau délai de quatre ans court à compter du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle a eu lieu l'interruption. Toutefois, si l'interruption résulte d'un recours juridictionnel, le nouveau délai court à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle la décision est passée en force de chose jugée. »

La suspension de la prescription quadriennale


La prescription quadriennale peut parfaitement être suspendue.

L’article 2 alinéa de la loi  n° 68-1250 du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics prévoit les cas possible de suspension :

« La prescription est suspendue à compter du jour où, après la survenance d'un litige, les parties conviennent de recourir à la médiation ou, à défaut d'accord écrit, à compter de la première réunion de médiation. La suspension de la prescription ne peut excéder une durée de six mois. Les délais de prescription courent à nouveau, à compter de la date à laquelle soit l'une au moins des parties, soit le médiateur déclare que la médiation est terminée. » 

Revirement jurisprudentiel récent 


Les juges du Palais Royal sont revenus sur la jurisprudence antérieure et ont estimé que la prescription quadriennale pouvait désormais être opposée non seulement par décision de l’autorité compétente elle-même mais aussi par un mandataire, notamment par l’avocat qui représente la collectivité publique en justice, CE, Section, 5 décembre 2014, Commune de Scionzier, n° 359769, A. 
Le Conseil D’Etat a récemment précisé qu’un agent auquel l'autorité compétente a donné délégation pour signer les mémoires en défense présentés au nom d'une collectivité publique devant la juridiction administrative devait être regardé comme ayant été habilité à opposer l'exception de prescription quadriennale, CE, 27 novembre 2015,Mme F, n° 377645, B. 
Par ailleurs, les Hauts magistrats considèrent désormais qu’en matière de dommage corporel le point de départ du délai de prescription quadriennale est pour tous les postes de préjudice temporaires et permanents, le premier jour de l’année suivant celle au cours de laquelle les infirmités liées à ce dommage ont été consolidées, CE, Section, 5 décembre 2014, Consorts D, n° 354211, A. 

Texte de Mariana-Hélène Firdion © Tous droits réservés.
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 La prescription quadriennale, une prescription libératoire spécifique aux personnes publiques:
 La prescription quadriennale, une prescription libératoire spécifique aux personnes publiques:

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Le juge administratif et l'urbanisme :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Dossier thématique du Conseil d’Etat

 

Depuis la première moitié du XXe siècle, le développement des politiques publiques de l’urbanisme a permis l’affirmation d’un droit de l’urbanisme, « chargé de définir et d’encadrer les possibilités d’utiliser le sol » (rapport public annuel du Conseil d’État, 1992), c’est-à-dire de « déterminer les prévisions et règles touchant à l’affectation et à l’occupation du sol » (CE, 27 février 2004, Centre régional de la propriété foncière de Lorraine-Alsace, A, n° 198124).

Les nouveaux outils de planification et d’autorisation mis en œuvre par l’État et, désormais, par les collectivités locales sont en effet placés sous le contrôle du juge administratif : c’est notamment le cas du permis de construire (loi du 15 juin 1943) et du permis d’aménager (ordonnance du 8 décembre 2005), mais aussi du plan d’occupation des sols et du schéma directeur (loi du 30 décembre 1967), devenus le plan local d’urbanisme et le schéma de cohérence territoriale (loi du 13 décembre 2000). Ce contentieux ancien, qui a connu un important développement durant les dernières décennies, se distingue aujourd’hui par certaines particularités procédurales. Elles traduisent, à l’issue des réformes récentes (lois du 9 février 1994, du 4 février 1995, du 13 décembre 2000 et du 13 juillet 2006, décret du 5 janvier 2007, ordonnance du 18 juillet 2013 et décret du 1er octobre 2013), la recherche d’un équilibre entre le droit de construire et le droit au recours contentieux.

Le juge administratif n’est pas le seul juge de l’urbanisme. Il dispose, en la matière, d’une compétence partagée. S’il est compétent pour se prononcer sur la légalité des actes réglementaires et des autorisations individuelles intervenus dans ce domaine, ainsi que sur les actions indemnitaires liées (contentieux administratif de l’urbanisme), il revient au juge pénal de réprimer les infractions aux règles d’urbanisme prévues par le code pénal (contentieux pénal de l’urbanisme) et au juge civil de connaître, en particulier, des actions en démolition (contentieux civil de l’urbanisme).

En dépit de cette compétence partagée, l’urbanisme représente une part importante de l’activité de la juridiction administrative. Certes, le nombre d’actes attaqués demeure faible, de l’ordre de 1 % selon le rapport du groupe de travail présidé par Ph. Pelletier. Toutefois, cette matière représente, avec 6 % des affaires enregistrées en 2014, l’un des principaux domaines d’activité des tribunaux administratifs (rapport public annuel du Conseil d’Etat, 2015).

Surtout, d’importants enjeux économiques et sociaux sont attachés à l’intervention du juge administratif. En effet, comme l’indiquait le rapport du groupe de travail présidé par D. Labetoulle, «de bonne ou de mauvaise foi, les recours [devant le juge administratif] décalent dans le temps la réalisation des projets, voire les compromettent. L’activité économique s’en trouve ralentie et la production de logements, notamment, freinée d’autant. Or, la possibilité pour toute personne de disposer d’un logement décent a été consacrée comme objectif de valeur constitutionnelle (CC, 19 janvier 1995, Loi relative à la diversité de l’habitat, n° 94-359 DC) ».

Dès lors, le contentieux administratif de l’urbanisme traduit la recherche d’un équilibre entre le développement de la construction et le droit au recours. Placé sous le contrôle du juge constitutionnel (CC, 21 janvier 1994, Loi portant diverses dispositions en matière d'urbanisme et de construction, n° 93-335 DC), cet équilibre s’avère évolutif, ainsi que l’ont montré différents rapports (Section du rapport et des études, L’urbanisme : pour un droit plus efficace, 1992, Philippe Pelletier, Propositions pour une meilleure sécurité juridique des autorisations d’urbanisme, 2005 ; D. Labetoulle Construction et droit au recours, pour un meilleur équilibre, 2013), qui ont conduit à plusieurs évolutions de l’office du juge. Il en résulte aujourd’hui une singularisation croissante de ce contentieux, un « particularisme […] très marqué » (rapport du groupe de travail présidé par D. Labetoulle). Sans nécessairement constituer un « contentieux administratif spécial » (Chr. Debouy, « Vingt ans de réformes depuis la loi Bosson : construction d’un contentieux administratif spécial de l’urbanisme ? », JCP A, n° 29, 21 juillet 2014), il s’avère néanmoins original sur plusieurs aspects.

1-Diversité des voies de recours, particularités procédurales



1-1 Le juge de l’excès de pouvoir : la légalité des actes d’urbanisme


1-1-1 La large ouverture du recours pour excès de pouvoir

Le juge de l’excès de pouvoir est le juge des recours à fin d’annulation des actes administratifs (CE, 4 avril 1914, Gomel, A, n° 55125), qui recouvrent, en matière d’urbanisme :

- des actes réglementaires, c’est-à-dire les « documents d’urbanisme »traduisant la planification de l’espace, tels que les plans locaux d’urbanisme – PLU (CE, 28 décembre 2001, Commune de Béziers, B, n°237137), les cartes communales (CE, 28 novembre 2007, Flory, B, n° 303421), mais aussi, à une échelle plus large, les schémas de cohérence territoriale (ScoT), les schémas d’aménagement régional (CE, 25 juin 2003, Société Usine du Marin, B, n° 245518) ou le schéma directeur de la région Ile-de-France (CE, 24 juillet 1981, Association de défense du site de Sonchamp et autres, A, n° 04816-04918, CE, 23 octobre 2015, Commune de Maisons-Laffitte et autres, B, n° 375814-375836-375837-375924-375993-381895-381897) ;

- des actes individuels, correspondant aux différentes « autorisations d’urbanisme », tels que les permis de construire ou de démolir, les arrêtés de non-opposition aux déclarations préalables de travaux, ou encore les permis d’aménager en matière de lotissements ou de zones d’aménagement concerté (ZAC), y compris les refus opposés aux demandes des pétitionnaires (CE, 4 avril 1914, G., A, n° 55125) ;

- certains actes ni réglementaires ni individuels, tels que le classement d’une commune en zone montagne (CE, 9 mars 1984, B. et autre, B, n°s 15784-15786) ou d’une route en voie de grande circulation (CE, 1er juin 2015,Commune de Mareil-le-Guyon, B, n° 368335), ou encore la création d’une zone d’aménagement différé (ZAD) (CE, 26 octobre 2012, Mme C., B, n° 346947).

Le tribunal administratif (ou, dans certains cas, le Conseil d’Etat) peut être saisi directement par un requérant justifiant d’un intérêt lui donnant qualité pour agir, mais aussi par le voie d’un déféré du préfet, au titre du contrôle de légalité qu’il exerce sur les actes des collectivités locales sur le fondement de l’article 72 de la Constitution. Le juge de l’excès de pouvoir peut également être saisi, par une juridiction de l’ordre judiciaire, d’une question préjudicielle en appréciation de légalité (décret du 27 février 2015).

Comme dans d’autres matières, le contrôle du juge de l’excès de pouvoir porte tant sur la légalité externe de l’acte attaqué, notamment le respect des règles de compétence et de procédure (régularité de l’enquête publique, consistance de l’évaluation environnementale, etc.) que sur sa légalité interne, c’est-à-dire sa conformité aux règles de fond applicables :

- soit dans le cadre d’un contrôle normal ; c’est notamment le cas, en matière de documents d’urbanisme, pour le respect des règles de protection du littoral posées par l’ancien article L. 146-6 du code de l’urbanisme (CE, 20 novembre 1995, Association L’Environnement à Concarneau, A, n° 144817) ;

- soit dans le cadre d’un contrôle restreint à l’erreur manifeste ; c’est notamment le cas pour l’appréciation d’une éventuelle atteinte au caractère des lieux avoisinants, régie par le règlement national d’urbanisme (CE, Ass., 29 mars 1968, Société du lotissement de la plage de Pampelonne, A, n° 59004) ; le juge peut également être amené à prendre en compte l’éventuelle « marge d’appréciation » de l’autorité administrative, résultant des dispositions d’un plan local d’urbanisme, pour accorder ou refuser une autorisation d’urbanisme (CE, 19 juin 2015, Société Grands magasins de La Samaritaine – Maison Ernest Cognacq et ville de Paris, B, n°s 387061 387768).

En dehors des cas où la voie de l’appel n’est pas ouverte et où le Conseil d’Etat statue en premier et dernier ressort, il peut être relevé appel du jugement du tribunal administratif devant la cour administrative d’appel puis, ultérieurement, il peut être formé pourvoi en cassation devant le Conseil d’Etat. Conformément à son office, le juge de cassation s’assure de la conformité de l’arrêt à la règle de droit, et même si un contrôle de la qualification juridique des faits est parfois exercé (sur la compatibilité d’un POS avec un schéma directeur, CE, 26 mars 2001, SARL Le Blanc Coulon, A, n° 205629), les faits de l’espèce sont souverainement appréciés par les juges du fond (sur l’atteinte à l’économie générale d’un document d’urbanisme, CE, 21 mai 2008, A., B, n° 293404 ; sur la destination d’une construction, CE, 26 juillet 2011, Commune de Maincy, B, n° 328378).

1-1-2 Les règles de procédure contentieuse spéciales

Si le contentieux administratif de l’urbanisme voit ainsi l’application des règles générales de la procédure administrative contentieuse, certaines particularités procédurales doivent cependant être mentionnées.

Certaines d’entre elles permettent d’assurer un juste équilibre entre les impératifs de sécurité juridique et de protection des titulaires d’autorisation d’urbanisme et le respect de la légalité, que le droit au recours tend à assurer :

- le déclenchement du délai de recours contre une autorisation d’urbanisme, qui est de deux mois, est subordonné à l’affichage sur le terrain du permis ou de la déclaration préalable (art. R. 600-2 du code de l’urbanisme) ; cet affichage doit être effectué de telle façon que les mentions qu’il comporte soient lisibles de la voie publique ou, lorsque le terrain n’est pas desservi par une voie publique, depuis une voie privée ouverte à la circulation du public (CE, 27 juillet 2015, V., B, n° 370846) ; il doit également comporter, dans un objectif d’information des tiers, les mentions prescrites par le code de l’urbanisme (CE, 1er juillet 2010,Centre hospitalier de Menton - La Palmosa, B, n° 330702). Quelles qu’aient été les modalités d’affichage de l’autorisation, le délai de recours est, cependant, expiré « à l’expiration d’un délai d’un an à compter de l’achèvement de la construction ou de l’aménagement » (art. R. 600-3 du même code), ce dont témoigne la déclaration d’achèvement des travaux, prévue par l’article R. 462-1 du code de l’urbanisme (CE, 6 décembre 2013, G., B, n° 358843) ;

- les recours « à l'encontre d'un certificat d'urbanisme, d'une décision de non-opposition à une déclaration préalable ou d'un permis de construire, d'aménager ou de démolir » doivent, « à peine d’irrecevabilité », être notifiés à l’auteur de la décision et au titulaire de l’autorisation dans un délai de quinze jours (art. R. 600-1) ; cette formalité vise, « dans un but de sécurité juridique, à permettre au bénéficiaire d'une autorisation d'urbanisme, ainsi qu'à l'auteur de cette décision, d'être informés à bref délai de l'existence d'un recours contentieux dirigé contre elle » (CE, Sect., 13 mars 2015, C., A, n° 358577) ; elle implique la notification du texte intégral du recours (CE, Sect., avis, 1er mars 1996,Association Soisy Etiolles environnement, A, n° 175126, CE, 28 novembre 2014,G. et commune de Cachan, B, n° 367968-368108) ; l’obligation de notification ne peut, en revanche, être opposée au bénéficiaire de l’autorisation lui-même (CE, Sect., 13 mars 2015, C., A, n° 358577), et n’est pas davantage opposable lorsque l’affichage sur le terrain n’en faisait pas mention (CE, avis, 19 novembre 2008, Société Sahelac et Juventin, A, n° 317279, CE, 4 novembre 2015, Bordet et Unglas, B, n° 387074) ;

- pour pallier le « risque d’instabilité juridique » (CC, 21 janvier 1994, Loi portant diverses dispositions en matière d'urbanisme et de construction, n° 93-335 DC),l'illégalité pour vice de forme ou de procédure de certains documents d’urbanisme comme les SCoT ou les PLU « ne peut être invoquée par voie d'exception, après l'expiration d'un délai de six mois à compter de la prise d'effet du document » (art. L. 600-1 du code de l’urbanisme); si elle ne peut s’appliquer lorsqu’un recours est pendant contre l’acte (CE, 5 novembre 2014,SCA de Château-l’Arc, B, n° 362021), cette forclusion s’étend en revanche à la délibération prescrivant l’élaboration ou la révision du document, y compris à l’appui d’un recours dirigé directement contre le document d’urbanisme (CE, 23 décembre 2014, Commune de Laffrey, B, n° 368098) ; par ailleurs, le juge administratif limite l’invocabilité de l’exception d’illégalité d’un document d’urbanisme dans d’autres contentieux (CE, Sect., 25 février 2005, Association Préservons l’avenir à Ours Mons Taulhac et autres, A, n° 248060) ;

- enfin, par dérogation au principe de l’économie de moyens, « lorsqu'elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d'urbanisme […], la juridiction administrative se prononce sur l'ensemble des moyens de la requête qu'elle estime susceptibles de fonder l'annulation ou la suspension, en l'état du dossier » (art. L. 600-4-1), les autres moyens pouvant être implicitement écartés (CE, Sect., 8 avril 2009, Commune de Banon, A, n° 307515), afin de permettre à l’administration, avant d’envisager le cas échéant de prendre une nouvelle décision, de connaître l’ensemble des illégalités dont était entachée l’autorisation annulée et, par suite, de sécuriser les décisions ultérieures ;

Enfin, deux dernières particularités concernent les conséquences de l’annulation pour excès de pouvoir d’un acte intervenu en matière d’urbanisme :

- d’une part, l’annulation par le juge administratif d’un SCoT, d’un PLU ou d’une carte communale « a pour effet de remettre en vigueur » le document d’urbanisme « immédiatement antérieur » (art. L. 121-8) ; il en résulte que la légalité des autorisations d’urbanisme s’apprécie sur le fondement de ce document remis en vigueur (CE, Sect., 7 février 2008, Commune de Courbevoie, A, n°s 297227 297229 297230 297231 297232 297233 297234 297235 297236) ; l’annulation d’un document d’urbanisme illégal n’implique donc pas nécessairement l’annulation d’un permis intervenu sur son fondement (16 novembre 2009, Société Les Résidences de Cavalière, B, n° 308623), ce permis pouvant être légal au regard du document d’urbanisme antérieur ainsi remis en vigueur ;

- d’autre part, l’annulation du refus opposé à une demande d’autorisation d’urbanisme implique qu’un nouveau refus ne peut être opposé à l’intéressé« sur le fondement de dispositions d’urbanisme intervenues postérieurement à la date d’intervention de la décision annulée » (art. L. 600-2 du code de l’urbanisme), comme un plan local d’urbanisme postérieur (16 juillet 2010,SARL Francimo, B, n° 338860), sous réserve de la confirmation par l’intéressé de sa demande (4 mars 2009, Commune de Beaumettes, B, n° 319974) ; le pétitionnaire dont la demande a fait l’objet d’une décision illégale ne peut ainsi se voir opposer des règles adoptées après cette demande initiale ; il conserve donc les bénéfices de l’application des règles anciennes.

1-2 Le juge de l’urgence : une saisine de plus en plus fréquente

Conformément aux règles générales de la procédure administrative contentieuse, le recours pour excès de pouvoir n’a pas de caractère suspensif : ainsi, la saisine du juge administratif ne fait pas obstacle à l’engagement des travaux par le bénéficiaire de l’autorisation d’urbanisme attaquée. Garantissant l’intervention du juge à bref délai, les procédures d’urgence, qui permettent notamment d’obtenir la suspension de ces travaux, ont donc connu un important développement ces dernières années.

1-2-1 Les référés de droit commun

Remplaçant l’ancien sursis à exécution (SAE), peu utilisé en matière d’urbanisme en raison de ses conditions strictes de mise en œuvre, les différentes procédures de référé de droit commun créées par la loi du 30 juin 2000 s’avèrent inégalement utilisées :

- le « référé-suspension » (art. L. 521-1 du code de justice administrative) joue un rôle majeur ; il permet au juge administratif des référés de prononcer la suspension de l’exécution d’un acte administratif si deux conditions cumulatives sont réunies : l’existence d’une situation d’urgence, d’une part, et l’existence d’un doute sérieux quant à la légalité de l’acte, d’autre part ; la condition d’urgence est présumée remplie lorsque la demande de suspension porte sur un permis de construire (CE, 27 juillet 2001, Commune de Tulle, B, n° 230231, CE, 15 juin 2007, A., B, n° 300208), sur un permis d’aménager (CE, 3 juillet 2009, L., B, n° 321634) ou une décision de non-opposition à déclaration préalable de travaux (CE, 25 juillet 2013, SARL Lodge At Val, B, n° 363537), eu égard à leur caractère difficilement réversible ; cette présomption d’urgence peut être renversée lorsqu’un intérêt public s’attache à la réalisation des travaux, tel que la protection des personnes handicapées (CE, 22 mars 2010, S.r, B, n° 323763) ou la sauvegarde d’un monument historique (CE, 28 septembre 2011,SCI 30 rue de Thionville et autres, B, n° 345699-347736) ;

- en revanche, le « référé-liberté » (art. L. 521-2 du code de justice administrative) joue un rôle mineur en matière d’urbanisme ; en effet, sa mise en œuvre suppose l’existence d’une « atteinte grave et manifestement illégale »à une liberté fondamentale, alors qu’un permis de construire, par exemple, est accordé sous réserve des droits des tiers et « n’est ainsi susceptible de porter par lui-même aucune atteinte au droit de propriété » (CE, juge des référés, 11 octobre 2001, Commune de Saint-Bauzille-de-Putois, A, n° 238869) ;

- le même constat peut être fait s’agissant du « référé mesures utiles » (art. L. 521-3 du code de justice administrative), qui permet au juge d’ordonner toute mesure utile, même en l’absence de décision administrative préalable ; si le juge des référés peut, à ce titre, enjoindre à un maire de faire dresser un procès-verbal d’infraction, en cas de poursuite de travaux de construction en dépit d’une ordonnance suspendant le permis de construire (CE, Sect., 6 février 2004, M., A, n° 256719), il lui appartient toujours d’apprécier l’utilité des mesures sollicitées, en prenant notamment en compte l’intervention éventuelle d’un permis modificatif (CE, 27 juillet 2006, Ministre des transports, de l’équipement, du tourisme et de la mer c/ P., B, n° 287836).

1-2-2 L’adaptation des procédures de suspension

Là encore, certaines singularités, destinées à « favoriser l’efficacité du référé-suspension » (H. Jacquot et F. Priet, Droit de l’urbanisme, Dalloz, 7e éd., 2015), peuvent être relevées :

- lorsqu’un référé-suspension est formé contre un permis de construire ou d’aménager, « le juge des référés statue sur cette demande dans un délai d’un mois » (art. L. 600-3 du code de l’urbanisme), même si ce délai n’est pas prescrit à peine d’irrégularité de l’ordonnance de référé (16 juillet 2010, SARL Francimo, B, n° 338860) ;

-lorsqu’une demande de suspension de l’exécution d’un permis de construire ou d’aménager est présentée par le préfet (« déféré-suspension »), la commune ou l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI), « il est fait droit à cette demande si l'un des moyens invoqués paraît […] propre à créer un doute sérieux » sur la légalité du permis (article L. 2131-6 du CGCT), sans qu’il soit besoin d’établir l’urgence à suspendre (CE, 23 avril 2003, Commune de Roquebrune-Cap-Martin, B, n° 251946, CE, 5 mai 2011, Ministre d’Etat, ministre de l’écologie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat c/ B., A, n° 336893); si la demande de suspension est présentée par le préfet dans les dix jours à compter de la réception de l’acte, cette seule demande « entraîne la suspension » de tout acte « en matière d’urbanisme » jusqu’à ce que le juge ait statué, et ce « dès l’enregistrement de la demande de suspension au greffe du tribunal administratif » (CE, 8 juillet 2011, B., A, n° 342113) ; cette suspension dès l’enregistrement du recours, si elle joue de plein droit lorsque le référé émane du préfet, doit en revanche être demandée par la commune ou l’EPCI qui, le cas échéant, souhaitent en bénéficier (art. L. 600-3 du code de l’urbanisme).

1-3 Le juge de la responsabilité : les préjudices causés par les autorités publiques

Le juge administratif connaît également des recours indemnitaires formés en matière d’urbanisme contre les autorités publiques, qu’il s’agisse de l’Etat ou des collectivités territoriales. La demande indemnitaire peut notamment être fondée sur une décision prise par un maire agissant en qualité d’agent de l’Etat (CE, 20 juillet 2007, Société Immobart, A, n° 278611), Quand bien même la faute alléguée a été commise à l’occasion de l’instruction de la demande, seule la responsabilité de l’autorité auteur de l’acte peut être engagée par le pétitionnaire (CE, 9 novembre 2015, V., B, n° 380299).

1-3-1 Les régimes de responsabilité

En matière d’urbanisme, les recours indemnitaires tendent principalement à la mise en œuvre de la responsabilité des autorités en raison des fautes qu’elles ont commises, une faute simple étant suffisante, sauf lorsqu’est en cause l’activité de contrôle exercée par l’Etat (CE, 21 juin 2000, Ministre de l’équipement, des transports et du logement c/ commune de Roquebrune-Cap-Martin, A, n° 202058). Ces fautes correspondent :

- soit à une illégalité, entachant par exemple un permis de construire (30 juin 1976, Volant et ministre de l’équipement, B, n° 96295-00202), un refus de permis de construire (CE, 17 juin 1983, Ministre de l’environnement et du cadre de vie c/ SCI Italie-Vendrezanne, A, n° 27694), un refus de lotir (CE, 12 décembre 2008, Marchand, B, n° 280554) ou un arrêté interruptif de travaux (CE, 10 juin 1994, Banque nationale de Paris, B, n° 80108), la responsabilité de la collectivité pouvant cependant ne pas être engagée lorsque l’acte illégal était, en réalité, justifié au fond (CE, 20 mars 1985, Commune de Villeneuve-le-Roi, B, n° 33848) ;

- soit à des agissements fautifs, qui peuvent consister en la fourniture de renseignements erronés ou incomplets (CE, 23 octobre 1974, Ministre de l’aménagement du territoire, de l’équipement, du logement et du tourisme c/ consorts C. et J., A, n° 92893), en des revirements de l’administration (CE, 26 octobre 1973, SCI Résidence Arcole, A, n° 87909-87910, CE, 16 novembre 1998, Sille, A, n° 175142), en des retards (CE, 27 juillet 1979, B. et ministre de l’équipement, A, n° 06875-06995, CE, 21 octobre 1983, Ministre de l’environnement et du cadre de vie c/ G., A, n° 31728, CE, 26 octobre 1988,Ministre de l’équipement, du logement, de l’aménagement du territoire et des transports c/ SCI Les Moulins d’Hyères, A, n° 79400), en une négligence (CE, 3 novembre 1989, SNC Sanz-Samenayres et autres, B, n° 80974), ou encore en des actions d’obstruction (CE, 24 juillet 1987, Société immobilière de Verneuil-Vernouillet, A, n° 44229, CE, 28 octobre 1987, SCI Résidence Neptune, A, n° 60333).

La mise en œuvre d’autres régimes de responsabilité, en revanche, s’avère relativement rare en matière d’urbanisme :

- la responsabilité contractuelle peut parfois être mise en œuvre au titre des conventions conclues notamment dans le cadre des opérations d’aménagement ou d’endigage (CE, 29 décembre 1997, Société civile des néo-polders, B, n° 146753), ou pour l’instruction par une collectivité d’autorisations d’urbanisme pour le compte d’une autre collectivité (CE, 18 février 2009,Communauté urbaine de Lyon, C, n° 290961), à l’exclusion, en principe, des conventions conclues entre les communes ou EPCI et l’Etat portant mise à disposition des services de l’Etat pour l’instruction des demandes de permis de construire(CE, 27 octobre 2008, Commune de Poilly-lez-Gien, A, n° 297432) ;

- la responsabilité sans faute, fondée sur la rupture d’égalité des administrés devant les charges publiques, peut également trouver à s’appliquer en cas d’inaction de l’administration face à une construction édifiée sans permis (CE, Ass., 20 mars 1974, Ministre de l’aménagement du territoire, de l’équipement, du logement et du tourisme c/ N., A, n° 90547), en cas de modifications imposées par l’administration d’un permis régulièrement délivré pour permettre la préservation de vestiges archéologiques (CE, 20 janvier 1989, Ministre de la culture et de la communication c/ SCI Villa Jacob, A, n° 79367-90410).

Par exception au principe ancien de non-indemnisation des servitudes d’urbanisme légalement instituées (anc. art. L. 160-5, aujourd’hui L. 105-1 du code de l’urbanisme),qui ne revêt pas un caractère général et absolu (CE, 16 juillet 2010, SCI La Saulaie, A, n° 334665), la responsabilité sans faute des collectivités peut être mise en œuvre « s’il résulte de ces servitudes une atteinte à des droits acquis ou une modification à l'état antérieur des lieux » (même art. ; voir par ex. : CE, Sect., 4 mars 1977, Ministre de l’équipement c/ SA Constructions Simottel, A, n° 01822, CE, 19 décembre 2010, Société Ciments Lafarge France, A, n° 30397). Ce régime légal de responsabilité concerne les seules servitudes d’urbanisme (CE, Sect., 29 décembre 2004, Société d’aménagement des coteaux de Saint-Blaine, A, n° 257804). La responsabilité sans faute des personnes publiques peut également être engagée si ces servitudes font supporter au propriétaire « une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l'objectif d'intérêt général poursuivi », d’autre part (CE, Sect., 3 juillet 1998, B., A, n° 158592, CE, 2 juillet 1999, Valentini et autres, B, n° 176894).

1-3-2 Les conditions d’engagement de la responsabilité

Si une large étendue de préjudices peut être indemnisée (perte de valeur, hausse de coûts, dommages matériels, frais engagés en vain, etc.), l’engagement de la responsabilité pour faute des autorités publiques suppose l’existence de préjudices certains et directs :

- un préjudice seulement éventuel, qui peut consister par exemple en une perte des loyers qu’aurait rapportés l’immeuble s’il avait été édifié (CE, 12 mars 1986,D., B, n° 55890), ou bien, sauf circonstances particulières, de la perte de bénéfices ou du manque à gagner découlant de l’impossibilité de réaliser une opération immobilière (CE, 15 avril 2016, Commune de Longueville, B, n° 371274), ne peut être indemnisé ;

- de même, en l’absence de lien direct de causalité, ne peut être indemnisé le préjudice subi par un architecte du fait du refus illégal de permis de construire opposé à l’un de ses clients (CE, 9 décembre 1983, Gillet, A, n° 26445), ou le préjudice subi par l’acquéreur d’un lot d’une zone d’aménagement concerté, résultant de la différence entre le prix d’acquisition de ce lot et la valeur réelle de celui-ci, compte-tenu de l’interdiction de construire résultant de la loi littoral (CE, 28 octobre 2009, Ministre des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer c/ Therme et commune du Rayol-Canadel c/ Therme, B, n° 299753-299779) ; en effet, dans une telle hypothèse, le préjudice trouve son origine directe non pas dans les actes ayant permis l’aménagement de la zone, qui ne conféraient aucun droit à construire, mais dans les contrats de vente passés entre les acquéreurs et l’aménageur de la zone ; en revanche, en l’absence d’intervention d’un aménageur, lorsque l’acquéreur avait, lors de l'acquisition d’une parcelle, une assurance suffisante, donnée par la commune et par l'Etat, sur sa constructibilité, le préjudice résultant du caractère finalement inconstructible de la parcelle est directement lié aux illégalités commises par l’administration (CE, 8 avril 2015, Ministre de l'égalité des territoires et du logement c/ Commune de Crozon et Société Masarin, B, n° 367167).

L’attitude de la victime peut constituer une cause d’atténuation, voire d’exonération de la responsabilité de l’autorité publique, comme lorsque le demandeur d’une autorisation d’urbanisme a induit en erreur l’administration (CE, 17 octobre 1973, Mouzin Lizys, A, n° 82740). Pour apprécier cette éventuelle atténuation, le juge administratif tient notamment compte de la complexité du dossier (CE, 9 juillet 1982, Ministre de l’environnement et du cadre de vie c/ société Le Pré du Roi, B, n° 30487), de l’imprudence de la victime (CE, 27 juillet 1979, Blanc et ministre de l’équipement, A, n° 06875-06995, CE, 2 octobre 2002, Ministre de l'équipement, des transports et du logement c/ G., B, n° 232720 et, a contrario, CE, 17 juillet 2001, Société européenne nouvelle d’achat immobilier, B, n° 212050) ou de son éventuelle qualité de professionnel de l’immobilier (CE, 7 mai 2007, Société immobilière de la banque de Bilbao et de Viscaya d’Ilbarritz, C, n° 282311).

Par ailleurs, le juge, pour déterminer le montant du préjudice indemnisable, doit tenir compte des « avantages financiers de toute nature dont l’intéressé a pu bénéficier » du fait de la faute de l’administration (CE, Sect., 25 juin 1971,Ministre de l’équipement et du logement c/ B., A, n° 80473), ou des bénéfices retirés de l’existence d’une construction irrégulière (CE, 5 octobre 1988, SCI Les Trois Roses, A, 53511).

 

2- Vers un nouvel équilibre entre construction et recours contentieux

Afin d’atteindre le meilleur équilibre entre développement de la construction et droit au recours, garant du respect de la légalité, les évolutions législatives, réglementaires et jurisprudentielles traduisent une triple préoccupation de réduction des délais de jugement, de lutte contre les recours malveillants ou abusifs, et de rénovation de l’office du juge de l’excès de pouvoir en matière d’urbanisme.

2-1 L’effort de raccourcissement des délais de jugement

Si l’effort de réduction des délais de jugement constitue une préoccupation ancienne du juge administratif, le rapport du groupe de travail présidé par D. Labetoulle a mis en évidence l’allongement de certaines procédures contentieuses, alors qu’il « est de fait que l’introduction d’un recours contentieux suffit, dans la généralité des cas, à faire obstacle, tant que le litige n’est pas (définitivement) tranché, à l’exécution des travaux », et ce malgré le caractère non suspensif du recours pour excès de pouvoir. Suite à ce rapport, deux mesures d’inégale portée ont été mises en œuvre.

2-1-1 La dispense temporaire d’appel

La voie de l’appel n’est plus ouverte aux « recours contre les permis de construire ou de démolir un bâtiment à usage principal d'habitation ou contre les permis d'aménager un lotissement », lorsque la bâtiment ou le lotissement est implanté dans une commune où s’applique la taxe sur les logements vacants (art. R. 811-1-1 du code de justice administrative).

Cette dispense d’appel, qui revêt un caractère temporaire et s’applique aux seuls recours « introduits entre le 1er décembre 2013 et le 1er décembre 2018 » (CE, 16 mars 2016, Société Capcity, C, n° 389160), a « pour objectif, dans les zones où la tension entre l’offre et la demande de logements est particulièrement vive, de réduire le délai de traitement des recours pouvant retarder la réalisation d’opérations de construction de logements » (CE, 23 décembre 2014, Syndicat de la juridiction administrative et autre, C, n°s 373469 373608 373651 373658).

Par ailleurs, si cette même dispense concerne également les déférés préfectoraux (CE, 29 décembre 2014, SCI Mica, B, n° 375744), au regard des dispositions de l’article R. 811-1-1 du code de justice administrative, un permis concernant une résidence hôtelière de tourisme (CE, 29 décembre 2014,Commune de Poussan, C, n° 385051), une tente démontable (CE, 9 octobre 2015, Virchien, B, n° 393032), ou encore un refus d’autorisation (25 novembre 2015, Commune de Montreuil et SCI La Capsulerie, B, n° 390370-390371) n’entrent pas dans son champ d’application.

2-1-2 La cristallisation des moyens

Une procédure de « cristallisation des moyens » est instituée, face à la pratique consistant, pour les auteurs de recours contentieux en matière d’urbanisme, « à égrener les moyens qu’ils invoquent […] au fil des mois, plutôt que d’en faire sinon d’emblée, du moins rapidement, la présentation complète » (rapport du groupe de travail présidé par D. Labetoulle). Désormais, à la demande d’une partie, le juge saisi d’un « recours contre un permis de construire, de démolir ou d’aménager peut fixer une date au-delà de laquelle des moyens nouveaux ne peuvent plus être invoqués » (art. R. 600-4 du code de l’urbanisme).

Cette faculté ouverte au juge est assortie de garanties, dès lors que la décision du juge doit être « communiquée à l’ensemble des parties […], avec l’indication explicite du délai au-delà duquel des moyens nouveaux ne pourront plus être introduits » (CE, 23 décembre 2014, Syndicat de la juridiction administrative et autre, C, n°s 373469 373608 373651 373658).

2-2 La lutte contre les recours malveillants ou abusifs

Si l’article R. 741-12 du code de justice administrative permet de longue date au juge de prononcer une amende pour recours abusif (CE, 23 janvier 2008, Mazo, B, n° 308591), le groupe de travail présidé par D. Labetoulle a relevé que, en matière d’urbanisme, « la très large et très nécessaire ouverture du prétoire du juge du permis n’[était], en l’état, pas tempérée par des mécanismes permettant de contenir les éventuels abus dans l’exercice du droit d’ester en justice ». En écho à ce constat, l’ordonnance du 18 juillet 2013 relative au contentieux de l’urbanisme a introduit de nouveaux outils visant à limiter les recours malveillants ou abusifs.

2-2-1 La définition de l’intérêt donnant qualité pour agir

L’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme précise les critères permettant de déterminer l’existence d’un intérêt donnant qualité pour agir : « une personne autre que l'Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements ou une association n'est recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager que si la construction, l'aménagement ou les travaux sont de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance du bien qu'elle détient ou occupe régulièrement ou pour lequel elle bénéficie d'une promesse de vente, de bail, ou d'un contrat préliminaire […] ».

Ces dispositions, qui s’appliquent aux recours introduits après leur entrée en vigueur (CE, avis, 18 juin 2014, SCI Mounou et autres, A, n° 376113), impliquent, d’une part, que le requérant précise « l’atteinte qu’il invoque pour justifier d’un intérêt lui donnant qualité pour agir, en faisant état de tous éléments suffisamment précis et étayés de nature à établir que cette atteinte est susceptible d’affecter directement les conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance de son bien » et, d’autre part, que le défendeur, apporte « tous éléments de nature à établir que les atteintes alléguées sont dépourvues de réalité », ce qui permet ensuite au juge de l’excès de pouvoir « de former sa conviction […] au vu des éléments ainsi versés au dossier […], en écartant le cas échéant les allégations qu’il jugerait insuffisamment étayées mais sans pour autant exiger de l’auteur du recours qu’il apporte la preuve du caractère certain des atteintes qu’il invoque » (CE, 10 juin 2015, Brodelle et Gino, A, n° 386121). Le Conseil d’Etat a néanmoins admis qu’eu égard à sa situation particulière, le voisin immédiat justifie en principe d’un intérêt à agir lorsqu’il fait état d’éléments relatifs à la nature, à l’importance ou à la localisation du projet de construction (CE, 13 avril 2016, M. B., n° 389798).

Parallèlement,l’article L. 600-1-3 du code de l’urbanisme précise désormais qu’en la matière l’intérêt donnant qualité pour agir s’apprécie « sauf […] circonstances particulières, […] à la date d'affichage en mairie de la demande du pétitionnaire », alors que pareil intérêt s’apprécie habituellement à la date d’introduction du recours (CE, 30 décembre 2002, Société Cottage Wood, B, n° 249860).

De même, l’article L. 600-1-1 du code de l’urbanisme subordonne depuis 2006 l’intérêt pour agir des associations contre les « décisions relatives à l’occupation ou l’utilisation des sols » à la condition que leurs statuts aient été déposés antérieurement à l’affichage de la demande du pétitionnaire (CE, 11 juillet 2008,Association des amis des paysages bourganiauds, B, n° 313386, CC, 17 juin 2011, Association Vivraviry, n° 2011-138 QPC).

2-2-2 Les conclusions reconventionnelles et les transactions

Par exception au principe selon lequel des conclusions reconventionnelles ne peuvent être présentées dans le cadre d’un recours pour excès de pouvoir (CE, 24 novembre 1967, N., A, n° 66271), l’article L. 600-7 du code de l’urbanisme, qui s’est appliqué aux instances en cours à la date de son entrée en vigueur (CE, avis, 18 juin 2014, SCI Mounou et autres, A, n° 376113), précise désormais que « lorsque le droit de former un recours […] contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager est mis en œuvre dans des conditions qui excèdent la défense des intérêts légitimes du requérant et qui causent un préjudice excessif au bénéficiaire du permis, celui-ci peut demander […] au juge administratif […] de condamner l'auteur de celui-ci à lui allouer des dommages et intérêts ».

Si la demande peut être présentée en appel, elle ne peut l’être pour la première fois en cassation (CE, 3 juillet 2015, Syndicat des copropriétaires La Parade collectif, B, n° 371433). Elle constitue une alternative à l’action en responsabilité civile pour abus du droit d’agir en justice, ouverte devant l’autorité judiciaire (Cass. Civ. 3e, 5 juin 2012, Société Finaréal c/ Société Eiffage immobilier Azur, n° 11-17.919), voire à l’action pénale pour escroquerie (Cass. Crim., 22 janvier 2014, Germain et autres c/ SCI Bercy village et autres, n° 12-88.042).

Enfin, l’article L. 600-8 du même code encadre le régime des transactions par lesquelles il est mis fin à l’instance ; « toute transaction par laquelle une personne ayant demandé (…) l'annulation d'un permis de construire, de démolir ou d'aménager s'engage à se désister de ce recours en contrepartie du versement d'une somme d'argent ou de l'octroi d'un avantage en nature doit être enregistrée conformément à l'article 635 du code général des impôts » ; en l’absence d’enregistrement, « la contrepartie prévue (…) est réputée sans cause et les sommes versées ou celles qui correspondent au coût des avantages consentis sont sujettes à répétition ».

2-3 L’office renouvelé du juge de l’excès de pouvoir

Plusieurs évolutions, d’origine tant législative et réglementaire que jurisprudentielle, traduisent également une extension de l’office du juge de l’excès de pouvoir en matière d’urbanisme, dans un objectif de sécurisation des documents et autorisations.

2-3-1 L’annulation partielle et la divisibilité

Le juge administratif dispose, en matière d’urbanisme, de possibilités étendues d’annulation partielle de l’acte attaqué (art. L. 600-5 et L. 600-9 du code de l’urbanisme).

L’annulation partielle peut, de manière générale, être prononcée lorsque les éléments d’un projet de construction ou d’aménagement ont une vocation fonctionnelle autonome, si bien qu’ils auraient pu faire l’objet d’autorisations distinctes et sont donc divisibles (CE, avis, 1er mars 2013, F. et autres, A, n° 350306, CE, 15 mai 2013, Société civile de construction et de vente Le Clos de bonne brise, C, n° 341235), ce qui est apprécié souverainement par les juges du fond (CE, 6 novembre 2006, Association préservation des paysages exceptionnels du Mézenc et autres, B, n° 281072).

En dehors de cette hypothèse, l’article L. 600-5 permet au juge de prononcer une annulation partielle même en cas d’invisibilité des éléments du projet (CE, avis, 1er mars 2013, F. et autres, A, n° 350306) : lorsqu’il constate « qu’un vice n’affectant qu’une partie du projet peut être régularisé par un permis modificatif », le juge administratif peut « limiter à cette partie la portée de l’annulation qu’il prononce et, le cas échéant, fixer le délai dans lequel le titulaire du permis pourra en demander la régularisation ». Il importe seulement que l’illégalité affecte une partie identifiable du projet (même avis), susceptible de faire l’objet d’un permis modificatif, sans nécessairement qu’elle soit matériellement détachable du reste du projet (CE, 1er octobre 2015, Commune de Toulouse, A, n° 374338). Un tel permis modificatif ne peut régulariser un vice que si les travaux ne sont pas achevés (même décision) et si les modifications conservent un caractère limité et ne remettent pas en cause, par leur nature ou leur ampleur, la conception générale des constructions (même décision).

Dans ce cadre, le « vice n’affectant qu’une partie du projet » peut, par exemple, correspondre à la violation d’un règlement imposant des obligations en matière de création de places de stationnement (CE, 23 février 2011, SNC Hôtel de la Bretonnerie, B, n° 325179), à une illégalité affectant l’implantation, les dimensions ou l’apparence du projet (CE, 1er octobre 2015, Commune de Toulouse, A, n° 374338, CE, 30 décembre 2015, SCI Riviera Beauvert, C, n° 375276), ou encore à une illégalité externe (CE, 27 novembre 2013, Association Bois-Guillaume Réflexion, B, n° 358765). Il ne peut correspondre, en revanche, à une illégalité viciant un permis de construire dans son entier (CE, 9 avril 2014,Commune de Saint-Martin-le-Vinoux, B, n° 338363) ou à une illégalité affectant un refus de permis (CE, 5 novembre 2014, Commune de Fuveau, C, n° 362100).

L’article L. 600-5 ouvre au juge une faculté, qui n’est par ailleurs pas subordonnée à la présentation par une partie de conclusions en ce sens (CE, 15 octobre 2014, SCI des Fins et commune d’Annecy, B, n°s 359175 359182). En s’abstenant d’en faire usage, les juges du fond se livrent à une appréciation qui échappe au contrôle du juge de cassation (même décision).

De manière similaire, s’agissant des recours dirigés contre un SCoT, un PLU ou une carte communale, l’article L. 600-9 dispose désormais que, « si […] le juge administratif estime que le vice […] affecte notamment un plan de secteur, le programme d'orientations et d'actions du plan local d'urbanisme ou les dispositions relatives à l'habitat ou aux transports et déplacements des orientations d'aménagement et de programmation, il peut limiter à cette partie la portée de l'annulation qu'il prononce ».

Cette conception étendue de la divisibilité a par ailleurs conduit le juge administratif à adopter une nouvelle approche de la divisibilité des prescriptions pouvant assortir une autorisation d’urbanisme.

Revenant sur une solution antérieure (CE, Sect., 12 octobre 1962, Ministre de la construction c/ Compagnie immobilière de la région parisienne, A, n° 55655), il admet que le titulaire d’une autorisation d’urbanisme est recevable à demander l’annulation d’une ou de plusieurs prescriptions dont celle-ci est assortie. Le juge peut annuler ces prescriptions, lorsqu'elles sont illégales, s'il résulte de l'instruction que l’annulation n'est pas susceptible de remettre en cause la légalité de l'autorisation d'urbanisme et qu'ainsi ces prescriptions ne forment pas avec elle un ensemble indivisible (CE, Sect., 13 mars 2015, Ciaudo, A, n° 358677).

2-3-2 Le sursis à statuer

Le juge administratif dispose enfin de possibilités de sursis à statuer dans l’attente d’une régularisation de l’acte attaqué (art. L. 600-5-1 et L. 600-9 du code de l’urbanisme).

L’article L. 600-5-1 permet au juge, lorsqu’il constate qu’un vice entraînant l’illégalité d’un permis de construire, de démolir ou d’aménager est susceptible d’être régularisé par un permis modificatif, de surseoir à statuer, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, jusqu’à l’expiration du délai qu’il fixe. Avant de surseoir à statuer, le juge doit avoir constaté préalablement qu’aucun des autres moyens soulevés n’est fondé (CE, avis, 18 juin 2014,Société Batimalo et autre, A, n° 376760). A compter du sursis à statuer, seuls des moyens dirigés contre le permis modificatif peuvent être invoqués (même avis). Cette faculté de surseoir à statuer, en revanche, n’est pas ouverte au juge des référés (CE, 22 mai 2015, SCI Paolina, B, n° 385183).

Parallèlement, l’article L. 600-9 dispose que, sous certaines réserves, « si le juge administratif, saisi de conclusions dirigées contre un schéma de cohérence territoriale, un plan local d'urbanisme ou une carte communale, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'une illégalité entachant l'élaboration ou la révision de cet acte est susceptible d'être régularisée, il peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation et pendant lequel le document d'urbanisme reste applicable ».

Texte du Conseil d’Etat.
Photo CC0 Public Domain. 

Le juge administratif et l'urbanisme :
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Le juge administratif et la commande publique :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Dossier thématique du Conseil d’Etat

Le contentieux lié à la commande publique devant le juge administratif a connu, au cours des dernières années, des évolutions profondes, visant à assurer une meilleure conciliation entre, d’une part, la protection du principe de légalité, qui régit l’action administrative et qui implique, en la matière, notamment le respect de la liberté d’accès à la commande publique, de l’égalité de traitement des candidats et de la transparence des procédures, et d’autre part, l’objectif de stabilité des relations contractuelles.

1- Les grandes évolutions du contentieux de la commande publique devant le juge administratif : concilier respect du principe de légalité, sécurité juridique et effectivité des recours

Le contentieux lié à la commande publique devant le juge administratif a connu, au cours des dernières années, des évolutions profondes, visant à assurer une meilleure conciliation entre, d’une part, la protection du principe de légalité, qui régit l’action administrative et qui implique, en la matière, notamment le respect de la liberté d’accès à la commande publique, de l’égalité de traitement des candidats et de la transparence des procédures, et d’autre part, l’objectif de stabilité des relations contractuelles. Les marchés publics passés par les personnes publiques pour répondre à leurs besoins en matière de travaux, de fournitures ou de services, de même que les contrats par lesquels elles confient, dans le cadre d’une délégation de service public, la gestion d’un tel service à une autre personne, ou encore les contrats de partenariat présentent en effet la particularité de n’être pas seulement la « loi des parties », c’est-à-dire de la personne publique qui a conclu le contrat et de son cocontractant. Ce sont également des instruments permettant aux personnes publiques de disposer des moyens nécessaires à l’exécution des services publics ou ayant pour objet direct la gestion et la réalisation de ces services, et qui mettent en jeu les deniers publics. Par ailleurs, certains de ces contrats comportent des clauses qui, en dépit de leur apparence contractuelle, présentent en réalité un caractère réglementaire. Dès lors, la nécessité a été admise très tôt par le juge administratif d’ouvrir des voies de droit non seulement aux parties à ces contrats, afin de leur permettre d’en contester la validité, mais aussi à certains tiers, pour donner à ces derniers la possibilité de demander l’annulation des actes dits « détachables » des contrats tels que la décision de signer le contrat, ou encore des « clauses réglementaires » contenues par certains contrats administratifs. Toutefois, au cours des dernières décennies, tandis que la place accordée à l’instrument contractuel dans l’action administrative s’est accrue et que l’attention portée par les opérateurs économiques aux considérations de sécurité juridique s’est renforcée, il est apparu indispensable de rénover les mécanismes mis en place par la jurisprudence, s’agissant tant des pouvoirs du juge lorsqu’il est saisi par les parties au contrat que des voies de droit ouvertes aux tiers. En effet, l’intervention du juge pouvait paraître à la fois trop tardive et trop binaire – ne pouvant déboucher que sur une annulation ou sur un rejet des prétentions des requérants – pour permettre de protéger efficacement le principe de légalité comme pour éviter de porter des atteintes pouvant paraître quelquefois excessives à la stabilité des relations contractuelles mais aussi à l’intérêt général s’attachant, dans certaines hypothèses, à la poursuite de l’exécution du contrat. Les évolutions récentes du contentieux contractuel ont eu pour objectif de remédier à ces inconvénients, grâce à un élargissement de la palette d’outils et d’instruments dont disposent les requérants et le juge. Le législateur a, d’une part, sous l’impulsion du droit européen, ouvert en 1992 aux candidats évincés une procédure d’urgence spécifique, le référé précontractuel, afin de permettre aux opérateurs économiques de saisir le juge administratif, avant même que le contrat soit signé, à un stade où les éventuelles   violations aux règles de publicité et de mise en concurrence peuvent encore être empêchées ou corrigées. Il s’agit de donner ainsi sa pleine effectivité à l’intervention du juge en favorisant la prévention, en amont, des manquements aux règles de passation des contrats de la commande publique, avant que la relation contractuelle soit installée et que le contrat ne commence à être exécuté. Afin d’éviter qu’un excès de formalisme conduise à une annulation systématique des procédures de passation, le Conseil d’État a précisé, par sa jurisprudence dite « SMIRGEOMES » du 3 octobre 2008, qu’un manquement à une règle de mise en concurrence ou de publicité ne peut être invoqué par une entreprise formant un  référé précontractuel qu’à la condition que ce manquement a été susceptible de la léser ou risque de la léser. Cette première procédure d’urgence spécifique a ultérieurement été complétée, conformément au droit de l’Union européenne, par une seconde procédure d’urgence, le référé contractuel, qui permet de sanctionner rapidement, après la conclusion du contrat, dans des délais adaptés aux impératifs de la vie économique, les manquements les plus graves aux règles de publicité et de mise en concurrence (Les procédures d'urgences). Le Conseil d’État a, de son côté, progressivement ouvert aux tiers des voies de recours leur permettant de contester devant le juge du contrat la validité des clauses d’un contrat administratif. Dans un premier temps, par la décision Société Tropic Travaux Signalisation du 7 juillet 2007, le Conseil d’État a permis à tout concurrent évincé de la conclusion d'un contrat administratif de former devant le juge administratif un recours de pleine juridiction contestant la validité de ce contrat ou de certaines de ses clauses, qui en sont divisibles. Ce recours peut être assorti, le cas échéant, de demandes indemnitaires. Dans un second temps, par la décision Département de Tarn et Garonne du 4 avril 2014, le Conseil d’État a remplacé le « recours Tropic » par une nouvelle voie de recours ouverte non plus seulement aux concurrents évincés, mais à tous les tiers susceptibles d'être lésés dans leurs intérêts de façon suffisamment directe et certaine par la passation d’un contrat administratif ou les clauses de ce contrat. Ces tiers ne peuvent invoquer que des vices particulièrement graves ou en rapport direct avec l'intérêt lésé dont ils se prévalent, à l’exception des préfets et des élus locaux qui peuvent invoquer toute irrégularité. Cette rénovation des voies de droit ouvertes aux tiers a nourri et s’est nourrie des évolutions fondamentales qu’a connues le contentieux contractuel devant le juge des parties au contrat. En effet, par la décision dite Béziers I du 28 décembre 2009, le Conseil d’État a profondément redéfini l’office du juge du contrat pour lui permettre de tenir un meilleur compte de l’objectif de stabilité des relations contractuelles et de l’exigence de loyauté de ces relations. Ainsi, lorsqu’il est saisi d’un recours contestant la validité d’un contrat et qu’il constate une irrégularité, il peut soit décider que la poursuite de l'exécution du contrat est malgré tout possible, éventuellement sous réserve de mesures de régularisation, soit prononcer, le cas échéant avec un effet différé, après avoir vérifié que sa décision ne portera pas une atteinte excessive à l'intérêt général, la résiliation du contrat. Ce n’est qu’en cas d'irrégularité particulièrement grave (caractère illicite du contenu du contrat ou vice d'une particulière gravité relatif notamment aux conditions dans lesquelles les parties ont donné leur consentement) que le juge peut prononcer l’annulation du contrat. Lorsque les parties soumettent au juge administratif un litige relatif à l'exécution du contrat administratif qui les lie, il lui incombe en principe de faire application du contrat. Ce n’est que dans les mêmes hypothèses d’irrégularités graves qu’il peut écarter le contrat pour régler le litige. Par la décision dite Béziers II du 11 mars 2011 le Conseil d’État a également permis au juge saisi par une partie à un contrat d’un recours dirigé contre la mesure de résiliation de ce contrat de tenir compte, pour déterminer les conséquences à tirer d’éventuels vices de la mesure de résiliation, de la gravité de ces vices et de l’intérêt général. Il peut notamment ordonner la reprise des relations contractuelles. Ces innovations, permettant, tout en faisant respecter le principe de légalité, de permettre une plus grande sécurité juridique et de proportionner les conséquences des illégalités à leur degré de gravité, peuvent être mises en parallèle avec les grandes évolutions qui ont marqué le droit de l’urbanisme, en dernier lieu par l’ordonnance n° 2013-638 du 18 juillet 2013.

2- L’office du juge du contrat : les jurisprudences dites « Béziers I » et « Béziers II »

Le Conseil d’État a redéfini l’office du juge du contrat saisi par les parties à un contrat administratif d’une contestation portant sur la validité de ce contrat. Une telle contestation peut se présenter soit dans le cadre d’un recours de plein contentieux dirigé directement contre le contrat, soit dans le cadre d’un litige opposant les parties sur les conditions d’exécution du contrat (Assemblée, 28 décembre 2009, Commune de Béziers, n° 304802, dit « Béziers I »). En vertu de cette nouvelle jurisprudence, le juge ne décide pas mécaniquement, en présence d’irrégularités, d’annuler le contrat (s’il est saisi d’un recours directement dirigé contre le contrat) ou de l’écarter pour résoudre le litige d’exécution sur un terrain extracontractuel. Il dispose au contraire d’une plus large palette de solutions, en fonction des irrégularités en cause et en tenant compte de l’exigence de loyauté des relations contractuelles, de l’objectif de stabilité des relations contractuelles et de l’intérêt général. Ainsi, lorsque le juge est saisi par une partie au contrat d’un recours de plein contentieux directement dirigé contre le contrat, il vérifiera tout d’abord que la partie qui se prévaut d’une irrégularité est, compte tenu de l’exigence de loyauté des relations contractuelles, recevable à le faire – ce qui peut par exemple ne pas être le cas si la partie est l’auteur de l’irrégularité en cause. Si tel est le cas, le juge pourra ensuite, en fonction de la nature et de l’importance de l’irrégularité, décider que la poursuite de l’exécution du contrat est possible, éventuellement sous réserve de mesures de régularisation prises par la personne publique ou convenues entre les parties. Il peut également prononcer, le cas échéant avec un effet différé, après avoir vérifié que sa décision ne portera pas une atteinte excessive à l’intérêt général, la résiliation du contrat pour l’avenir. S’il peut enfin prononcer l’annulation rétroactive du contrat, ce ne peut être qu’en raison d’une irrégularité, invoquée par une partie ou relevée d’office par lui, tenant au caractère illicite du contenu même du contrat ou à un vice d’une particulière gravité relatif notamment aux conditions dans lesquelles les parties ont donné leur consentement. Lorsqu’il est saisi d’un litige relatif à l’exécution du contrat, dans le cadre par exemple d’un recours indemnitaire introduit par une partie pour obtenir la réparation du préjudice que lui aurait causé la mauvaise exécution du contrat par l’autre partie, il appartient en principe au juge, eu égard à l’exigence de loyauté des relations contractuelles, de régler le litige sur le terrain contractuel, quand bien même le contrat serait entaché d’irrégularités dont une partie se prévaudrait pour se soustraire aux obligations contractuelles. Ce n’est que pour les irrégularités les plus importantes, celles qui tiennent au caractère illicite du contenu même du contrat ou à un vice d’une particulière gravité relatif notamment aux conditions dans lesquelles les parties ont donné leur consentement, que le juge doit, au besoin d’office, écarter le contrat et régler le litige sur un terrain extracontractuel. Le Conseil d’État a également jugé que le juge du contrat peut être saisi par les parties à un contrat administratif d’un recours de plein contentieux contestant la validité d’une mesure de résiliation de ce contrat et tendant à la reprise des relations contractuelles. Ce recours doit être exercé dans un délai de deux mois et peut être assorti d’une demande de suspension en référé afin que les relations contractuelles soient provisoirement reprises (Section, 21 mars 2011, Commune de Béziers, n° 304806, dit « Béziers II »). Cette décision fait ainsi exception, pour les décisions de résiliation, à la règle selon laquelle le juge du contrat, lorsqu’il est saisi par une partie d’un litige relatif à une mesure d’exécution d’un contrat, ne peut pas remettre en cause cette mesure elle-même mais peut seulement, en principe, rechercher si cette mesure est intervenue dans des conditions de nature à ouvrir droit à indemnité. Pour déterminer s’il y a lieu de faire droit à la demande de reprise des relations contractuelles, le juge du contrat doit apprécier, eu égard à la gravité des vices constatés et, le cas échéant, à celle des manquements du requérant à ses obligations contractuelles, ainsi qu’aux motifs de la résiliation, si une telle reprise n’est pas de nature à porter une atteinte excessive à l’intérêt général et, eu égard à la nature du contrat en cause, aux droits du titulaire d’un nouveau contrat dont la conclusion aurait été rendue nécessaire par la résiliation litigieuse. Dans l’hypothèse où il fait droit à la demande de reprise des relations contractuelles, il peut décider, si des conclusions sont formulées en ce sens, que le requérant a droit à l’indemnisation du préjudice que lui a, le cas échéant, causé la résiliation, notamment du fait de la non-exécution du contrat entre la date de sa résiliation et la date fixée pour la reprise des relations contractuelles.

3- Les voies de droit ouvertes aux tiers pour contester le contrat : La jurisprudence « Département du Tarn-et-Garonne » du 4 avril 2014

 

Par sa décision du 4 avril 2014, Département du Tarn-et-Garonne, le Conseil d’État ouvre à tous les tiers justifiant d’un intérêt lésé par un contrat administratif la possibilité de contester sa validité devant le juge du contrat. Cette décision revient sur une jurisprudence ancienne réservant cette voie de recours aux parties au contrat et aux concurrents évincés lors de sa passation. Elle ne correspond pas, pour autant, à une ouverture à tous les tiers du droit de contester toutes les illégalités affectant les contrats administratifs. En effet, afin de concilier le principe de légalité, auquel est soumise l’action administrative, avec la préoccupation de stabilité des relations contractuelles, d'une part, seuls certains tiers seront recevables à former un tel recours, et d'autre part, seuls certains moyens, tirés d’illégalités particulièrement graves ou en rapport direct avec l’intérêt lésé des tiers requérants, seront susceptibles d'être soulevés.

Le contexte juridique

Les voies de recours ouvertes, devant le juge administratif, pour contester un contrat diffèrent selon les catégories de requérants. Traditionnellement, seules les parties signataires du contrat pouvaient en contester directement la validité devant le juge du contrat. Les tiers au contrat ne pouvaient contester, pour leur part, que les actes administratifs dits « détachables » du contrat, c’est-à-dire les actes préalables à sa conclusion, qui l’ont préparée et rendue possible (CE, 4 août 1905, Martin, p. 749). L’annulation d’un acte « détachable » illégal ne débouchait qu’exceptionnellement sur l’annulation par ricochet du contrat lui-même. Cette distinction était justifiée par la nécessité de préserver la stabilité des relations contractuelles en empêchant que des tiers puissent obtenir l’annulation des contrats alors que ceux-ci sont en cours d’exécution. Depuis quelques années, deux mouvements fragilisaient cette construction. D’une part, une catégorie particulière de tiers – les candidats évincés lors de la procédure de passation – s’est vu ouvrir des voies de contestation directe du contrat. Cette ouverture a été le fait de la jurisprudence du Conseil d’État, qui leur a permis de former un recours devant le juge du contrat (CE, Assemblée, 16 juillet 2007, Société Tropic Travaux Signalisation, n° 291545), puis du législateur, qui leur a permis, sous certaines conditions, de former un référé contractuel. D’autre part, la jurisprudence a doté le juge du contrat de nouveaux outils lui permettant de sanctionner les éventuelles irrégularités d’un contrat autrement qu’en l’annulant rétroactivement de manière systématique (décision Société Tropic Travaux Signalisation précitée et CE, Assemblée, 28 décembre 2009, Commune de Béziers, n° 304802), par exemple en le résiliant seulement pour l’avenir ou en décidant que l’intéressé n’a droit qu’à une réparation indemnitaire. Une ouverture plus large des voies de recours pouvait donc être compatible avec l’objectif de stabilité des relations contractuelles.

La décision du Conseil d’État

Par sa décision Département de Tarn-et-Garonne, le Conseil d’État décide de créer une nouvelle voie de recours direct contre le contrat ouverte sans distinction à tous les tiers susceptibles d’être lésés, dans leurs intérêts, par sa passation ou ses clauses. Ce nouveau recours se substitue totalement au recours « Tropic » précédemment ouvert aux concurrents évincés. Il ferme également aux tiers la voie du recours direct contre les actes « détachables » du contrat, dont l'illégalité ne pourra être invoquée que devant le juge du contrat. La nouvelle voie de recours est strictement encadrée dans ses modalités. Pour pouvoir saisir le juge du contrat, les tiers doivent justifier que leurs intérêts sont susceptibles d’être lésés de manière suffisamment directe et certaine. Sur le fond, ils ne peuvent se plaindre que des vices du contrat en rapport direct avec l’intérêt lésé dont ils se prévalent ou de ceux d’une gravité telle que le juge devrait les relever d’office. Le juge apprécie l’importance de ces vices et les conséquences à en tirer. Il peut, selon les cas, soit décider que la poursuite de l’exécution du contrat est possible, soit inviter les parties à le régulariser. Ce n’est qu’en présence d'irrégularités qui ne peuvent être couvertes par une mesure de régularisation et qui ne permettent pas la poursuite de l'exécution du contrat, et après avoir vérifié que sa décision ne portera pas une atteinte excessive à l'intérêt général, que le juge résilie le contrat ou, si ce dernier a un contenu illicite ou se trouve affecté d'un vice d'une particulière gravité, en décide l’annulation totale ou partielle. Enfin, le juge peut dans certains cas condamner les parties à verser une indemnité à l’auteur du recours qui a subi un préjudice. Le même recours est ouvert aux élus des collectivités territoriales concernées par le contrat et au préfet de département chargé du contrôle de légalité. Toutefois, compte tenu des intérêts dont ils ont la charge, ces requérants peuvent invoquer tout vice entachant le contrat. En outre, dans le cadre du contrôle de légalité, le préfet de département peut continuer de demander l’annulation des actes « détachables » du contrat tant que celui-ci n’est pas signé. En raison de l’impératif de sécurité juridique tenant à ce qu’il ne soit pas porté une atteinte excessive aux relations contractuelles en cours, la nouvelle voie de recours ouverte par la décision du Conseil d’État ne pourra être exercée par les tiers qui n’en bénéficiaient pas auparavant que contre les contrats signés à compter de la date de cette décision (à savoir le 4 avril 2014). Pour les contrats signés avant cette date, l’ancienne voie de recours contre les actes « détachables » leur reste ouverte.

4- Le contentieux de la commande publique : les procédures d’urgence

 

Il existe deux procédures d’urgence spécifiques aux contrats de la commande publique, étroitement encadrées par le droit de l’Union européenne, dans lesquelles le juge dispose de pouvoirs étendus aux fins de prévenir ou de sanctionner, dans des délais compatibles avec les impératifs de la vie économique, des manquements aux règles de publicité et de mise en concurrence :
-avant la signature du contrat, le référé précontractuel ;
-après la signature du contrat, le référé contractuel.

Afin de garantir le respect du principe de légalité, notamment de la liberté d’accès à la commande publique, de l’égalité de traitement des candidats et de la transparence des procédures, tout en tenant compte des nécessités économiques d’un traitement rapide de ces contentieux, ces procédures permettent aux opérateurs de saisir le juge administratif à des stades où, s’agissant du référé précontractuel, les violations peuvent encore être empêchées ou corrigées avant la signature du contrat, et où, s’agissant du référé contractuel, le contrat vient seulement d’être signé et la relation entre les parties n’est pas déjà profondément installée. Il s’agit de donner ainsi sa pleine effectivité à l’intervention du juge, doté de pouvoirs étendus, à un moment où les relations contractuelles ne sont pas encore nouées ou ne le sont que depuis très peu de temps, en permettant de purger aussi en amont que possible le débat contentieux sur les conditions de passation du contrat. Cette préoccupation de rapidité se manifeste par l’encadrement de ces procédures dans des temps resserrés devant le tribunal administratif, s’agissant tant de la saisine du juge que des délais dans lesquels il doit rendre sa décision, mais aussi par le recours à un juge unique statuant en premier et dernier ressort, dont l’ordonnance est seulement susceptible d’un pourvoi en cassation devant le Conseil d’État. Les contrats administratifs pouvant faire l’objet de tels recours sont ceux « ayant pour objet l'exécution de travaux, la livraison de fournitures ou la prestation de services, avec une contrepartie économique constituée par un prix ou un droit d'exploitation, ou la délégation d'un service public ». Sont concernés notamment les marchés publics, les délégations de service public, ou encore les contrats de partenariat.

Le référé précontractuel : un outil efficace pour prévenir la passation de contrats en méconnaissance des règles de publicité et de mise en concurrence

La voie du référé précontractuel est ouverte non seulement aux candidats évincés mais aussi aux candidats dissuadés, ainsi qu’au préfet, qui a en charge le contrôle de légalité, lorsque le contrat doit être conclu par une collectivité territoriale ou un établissement public local. Le juge du référé précontractuel ne peut être saisi qu’« en cas de manquement aux obligations de publicité et de mise en concurrence ». Il doit par ailleurs s’agir de manquements qui, eu égard à leur portée et au stade de la procédure auquel ils se rapportent, sont susceptibles d’avoir lésé l’entreprise qui s’en prévaut ou risquent de la léser, fût-ce de façon indirecte, en avantageant une entreprise concurrente. Le juge du référé précontractuel doit être saisi avant la conclusion du contrat. Il statue en principe dans un délai maximum de vingt jours à compter de sa saisine. Le juge du référé précontractuel dispose de pouvoirs très étendus. Ainsi, il peut ordonner à l'auteur du manquement de se conformer à ses obligations et il peut suspendre la passation du contrat et l'exécution de toute décision s’y rapportant, sauf s'il estime, compte tenu de l'ensemble des intérêts en présence et notamment de l'intérêt public, que les conséquences négatives de ces mesures pourraient l'emporter sur leurs avantages. Il peut, en outre, annuler les décisions qui se rapportent à la passation du contrat et supprimer les clauses ou prescriptions destinées à figurer dans le contrat qui méconnaissent ces obligations. La passation du contrat est automatiquement suspendue le temps de l’instance. Si le pouvoir adjudicateur méconnaît cette règle et signe le contrat, alors qu’il avait été informé du dépôt d’un recours, le requérant pourra alors former contre le contrat un autre référé dit « contractuel ».

Le référé contractuel : une voie de recours permettant de sanctionner rapidement, après la conclusion du contrat, les atteintes les plus graves aux règles de publicité et de mise en concurrence

Une fois le contrat conclu, il n’est plus possible d’exercer le référé précontractuel. En revanche, la voie du référé contractuel s’ouvre – à la condition, en principe, que la personne intéressée n’ait pas déjà fait usage du référé précontractuel. Les personnes habilitées à agir sont celles qui ont un intérêt à conclure le contrat et qui sont susceptibles d'être lésées par des manquements aux obligations de publicité et de mise en concurrence applicables. Le préfet peut également introduire un tel recours. Lorsqu’un avis d’attribution du contrat a été publié, le juge peut être saisi jusqu’au trente et unième jour suivant cette publication. En l’absence de publication d’un tel avis, ce délai est porté à six mois à compter du lendemain du jour de la conclusion du contrat. L'exécution du contrat peut être suspendue par le juge pendant la durée de l’instance, sauf s'il estime que les conséquences négatives de cette mesure l'emporteraient sur ses avantages. Seules les atteintes les plus graves aux règles de publicité et de mise en concurrence peuvent être invoquées dans le cadre du référé contractuel : absence totale de publicité alors que des mesures de publicité étaient requises, omission de publication au Journal officiel de l'Union européenne dans le cas où une telle publication était obligatoire, signature du contrat avant l’expiration du délai dit « de standstill » (délai minimal exigé après la notification de la décision d’attribution aux candidats évincés, afin de leur permettre de présenter en temps utile, le cas échéant, un référé précontractuel), ou encore en violation de la suspension de la signature du contrat qui s’impose en cas de saisine du juge du référé précontractuel, et enfin, méconnaissance des modalités de remise en concurrence prévues pour la passation des contrats fondés sur un accord-cadre ou un système d'acquisition dynamique. Les pouvoirs du juge du référé contractuel sont importants, à la mesure de la gravité des manquements aux obligations de publicité et de mise en concurrence qu’il a pour mission de sanctionner. Ainsi, il peut annuler le contrat ou, lorsqu’une telle annulation se heurte à une raison impérieuse d'intérêt général, sanctionner le manquement commis soit par la résiliation pour l’avenir seulement du contrat, soit par la réduction de sa durée, soit par une pénalité financière.

5- Le référé précontractuel : la jurisprudence dite «SMIRGEOMES »

Le code de justice administrative prévoit que le juge des référés précontractuels peut être saisi en cas de manquement aux obligations de publicité et de mise en concurrence lors de la passation d’un contrat administratif. Les personnes pouvant exercer ce recours sont, outre le préfet, celles qui ont un intérêt à conclure le contrat et qui sont susceptibles d’être lésées par le manquement invoqué. La Section du contentieux du Conseil d’État a jugé, par une décision n° 305420 du 3 octobre 2008, Syndicat mixte intercommunal de réalisation et de gestion pour l’élimination des ordures ménagères du secteur Est de la Sarthe, dite « SMIRGEOMES », que ces dispositions imposent au juge des référés précontractuels de rechercher si l’entreprise qui le saisit se prévaut de manquements qui, eu égard à leur portée et au stade de la procédure auquel ils se rapportent, sont susceptibles de l’avoir lésée ou risquent de la léser, fût-ce de façon indirecte, en avantageant une entreprise concurrente. La décision « SMIRGEOMES » fait obstacle à ce qu’une entreprise puisse se prévaloir de tout manquement aux obligations de publicité et de mise en concurrence. L’entreprise ne peut se prévaloir que des manquements susceptibles de l’avoir lésée ou qui risquent de la léser. Cette jurisprudence est comparable à celle de la Cour de justice de l’Union européenne, qui juge que l’instance nationale compétente peut rejeter un recours au motif que le requérant n’a pas été lésé par la violation qu’il allègue (19 juin 2013, Werner Hackermüller, aff. C-249/01). Le Conseil d’État a par exemple jugé que :

-Une société dont la candidature a été admise et qui a présenté une offre correspondant à l’objet du marché n’a pas été lésée par des irrégularités qui se rapportent à une phase antérieure à la sélection des offres.
-L’erreur commise par le pouvoir adjudicateur au titre d’un critère pour lequel l’entreprise requérante a obtenu la note maximale ne constitue pas un manquement susceptible de l’avoir lésé.
-L’entreprise déclarée attributaire d’un contrat à l’issue de la procédure de passation n’est pas susceptible d’être lésée par des manquements aux obligations de publicité et de mise en concurrence auxquelles est soumis ce contrat.

Texte du Conseil d’Etat.
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Le juge administratif et le droit de l’Union européenne :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Dossier thématique du Conseil d’Etat

Le droit de l’Union européenne (UE) influence désormais des secteurs de plus en plus diversifiés des législations des Etats membres, par exemple en matière de législation économique et monétaire, de droit bancaire, de droit d’asile et d’immigration. Les actes de droit dérivé règlements et directives, couvrent de façon précise des champs très larges de notre droit. Par ses caractéristiques institutionnelles et par l’ampleur de sa production normative, l’Union européenne constitue, selon l’expression de la Cour justice de l’Union européenne (CJUE) un « ordre juridique » à part entière qui s’intègre aux ordres juridiques nationaux des Etats membres.

En outre, depuis la création des communautés européennes, la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a, par sa jurisprudence, donné une pleine effectivité au droit de l’Union, par la consécration des principes de primauté, d’unité et d’effectivité (CJCE, 15 juillet 1964, Costa c/ ENEL, aff. 6/64 et CJCE, 9 mars 1978, Simmenthal, aff. 106/77) comme par l’interprétation téléologique des traités et des normes de droit dérivé (voir CJCE, 20 février 1979, Rewe-Zentral AG, aff. 120/78, dit « Cassis de Dijon » ; CJCE, 7 décembre 2000,Telaustria, aff. C/324/98).

Dans ce contexte, le juge administratif français est conduit, dans son champ de compétence, à appliquer et à interpréter le droit de l’Union européenne. Sa jurisprudence assure pleinement son intégration au droit national et consacre sa place particulière dans la hiérarchie des normes.

Le juge administratif assure pleinement l’intégration du droit de l’Union européenne dans l’ordre juridique national
 

1) La reconnaissance des spécificités du droit de l’Union par le juge administratif
 

Effet direct et primauté du droit de l’Union européenne

La jurisprudence du Conseil d’État a progressivement intégré les grands principes du droit de l’Union européenne tel que consacrés par la CJCE, en premier lieu les principes d’effet direct et de primauté.

L’effet direct du droit de l’Union a été consacré par la Cour dans l’arrêt Van Gend en Loos du 5 février 1963. Dans cet arrêt, la Cour énonce que le droit européen engendre non seulement des obligations pour les pays de l'UE mais également, à certaines conditions, des droits pour les particuliers, qui peuvent invoquer directement des normes européennes devant les juridictions nationales et européennes . Dans ce même arrêt, la Cour indique que le droit primaire est d’effet direct à condition que les droits ou obligations qu’il emporte concernent les particuliers, soient précises, claires, inconditionnelles, et qu’elles n’appellent pas de mesures complémentaires au niveau national ou européen. Le principe d’effet direct concerne également les actes issus du droit dérivé, mais sa portée dépend du type d’acte concerné. Si les règlements sont toujours d’effet direct (en vertu de l’article 288 du TFUE ; voir aussi l’arrêt Politi de la CJCE du 14 décembre 1971), les directives ne le sont qu’après expiration du délai de transposition et lorsque leurs dispositions sont claires, précises et inconditionnelles (cf. arrêt du 4 décembre 1974, Van Duyn).

C’est l’arrêt Costa contre Enel du 15 juillet 1964 déjà mentionné qui a consacré le principe de primauté. La CJCE y a jugé que le droit issu des institutions européennes s’intégrait aux systèmes juridiques des États membres qui sont obligés de le respecter. Si une règle nationale est contraire à une disposition du droit de l’Union, les autorités des États membres doivent faire prévaloir la disposition européenne. Pour la CJCE, la primauté du droit européen sur les droits nationaux est absolue : tous les actes européens ayant une force obligatoire en bénéficient, qu’ils soient issus du droit primaire ou du droit dérivé et tous les actes nationaux y sont soumis, quelle que soit leur nature, (CJCE, 17 décembre 1970, Internationale Handelsgesellschaft, C/ 11-70), donc y compris constitutionnelle.

La reconnaissance de la primauté du droit de l’Union sur les lois nationales découle de la jurisprudence Nicolo du Conseil d’État (CE, Ass., 20 octobre 1989, n° 108 243), par laquelle le juge administratif français a accepté de contrôler la compatibilité d'une loi, même postérieure, avec les stipulations d'un traité, en application de l'article 55 de la Constitution. Cette jurisprudence concerne l’ensemble du droit international. De même qu'il refusait d'examiner la conformité d'une loi à la Constitution, le Conseil d'État s’était dans un premier temps refusé à examiner la compatibilité d'une loi à un traité signé avant son adoption (Sect. 1er mars 1968, Syndicat général des fabricants de semoules de France), en considérant qu'il appartenait au seul Conseil Constitutionnel de procéder à ce contrôle de conventionalité. Mais en 1975, le Conseil Constitutionnel a adopté une position différente en jugeant qu'il ne lui appartenait pas de contrôler la conformité d'une loi avec un traité (Cons. const., décision n° 74-54 DC du 15 janvier 1975), contrôle qu’il a ensuite accepté d’effectuer dans ses fonctions de juge électoral (Cons. const., Elections du Val d’Oise, décision n° 88-1082/1117 AN du 21 octobre 1988).

Le Conseil d'État a progressivement étendu le bénéfice du régime de l'article 55 de la Constitution à l'ensemble des actes de droit de l’Union européenne, qu'il a accepté de faire prévaloir sur les lois : les règlements (CE, 24 septembre 1990,M.X, n° 58 657) et les directives (CE, Ass. 28 février 1992, S.A. Rothmans International France et S.A. Philip Morris France, n° 56 776). La supériorité du droit de l’UE vaut également pour les principes généraux dégagés par la cour de justice (CE, 7 juillet 2006, Société Poweo, n° 289 012 ; CE, 27 juin 2008, Société d'exploitation des sources Roxane, n° 276 848).

S’agissant de l’effet direct du droit de l’Union, par son arrêt Mme C (CE, Ass, 30 octobre 2009, n° 298 348), le Conseil d’Etat a mis un terme définitif aux controverses issues de la jurisprudence d’Assemblée du 22 décembre 1978,Ministre de l’intérieur c/ M. X (n° 11 604) dont la portée avait été progressivement atténuée. Cette décision reconnaît, à l’expiration du délai de transposition, l’effet direct « vertical ascendant » des directives, même non transposées. En vertu de cette jurisprudence, les particuliers peuvent se prévaloir, à l’appui d’un recours dirigé contre un acte administratif, des dispositions précises et inconditionnelles d’une directive, lorsque l’État français n’a pas pris, dans les délais impartis, les mesures de transposition nécessaires.

Par l’ensemble de cette jurisprudence, le juge administratif joue, comme tout juge national, son rôle de « juge de droit commun d’application du droit de l’Union » (CE, Ass, 30 octobre 2009, Mme C., n° 298 348), qu’il regarde, comme la Cour de justice, comme un « ordre juridique intégré » à l’ordre juridique national (CE, Ass., 23 décembre 2011, M. Kandyrinede Brito Paiva, n° 303 678).

Le droit de l’Union européenne bénéficie d’un statut constitutionnel spécifique

Si le Conseil d’État a réaffirmé la suprématie, en droit interne, de la Constitution sur les traités ou accords internationaux (CE, Ass., 30 octobre 1998, Sarran et Levacher, n° 200 286), dont le droit de l’Union européenne (CE, 3 décembre 2001, Syndicat national de l’industrie pharmaceutique, n° 226 514), il reconnaît la place spécifique de ce dernier dans l’ordre interne, consacrée par la Constitution.

Le Conseil d’État a fait sien le raisonnement tenu par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 10 juin 2004, Loi sur la confiance dans l’économie numérique (n° 2004-496 DC) qui juge qu’en vertu de l’article 88-1 de la Constitution, « la transposition en droit interne d’une directive communautaire résulte d’une exigence constitutionnelle ».

Par sa décision Société Arcelor du 8 février 2007 (Ass., n°287 110), le Conseil d’État a ainsi jugé que, si est invoquée devant lui la méconnaissance d’un principe constitutionnel, par un acte administratif transposant une disposition inconditionnelle et précise d’une directive, il ne lui revient pas de juger ainsi indirectement du respect, par la directive européenne, du principe invoqué si celui-ci a son équivalent dans le droit de l’Union européenne. Si tel est le cas, c’est à la CJUE, saisie par une question préjudicielle, qu’il revient d’examiner la conformité de la directive à ce principe. Ainsi, le respect par le droit dérivé des principes supérieurs du droit constitutionnel national est placé sous le contrôle de la seule CJUE, dès lors que ces principes sont effectivement garantis par le droit de l’Union. Le juge national ne retrouverait une marge propre d’intervention que dans l’hypothèse où le droit de l’Union n’assurerait pas lui-même la garantie effective du principe constitutionnel invoqué.

Ce raisonnement a été étendu en 2008 (CE, Section, 10 avril 2008, Conseil national des barreaux, n° 296 845) au cas où, dans un recours mettant en cause un texte national d’application, une disposition du droit dérivé est contestée non au regard de la Constitution, mais au regard de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, dès lors que les droits fondamentaux garantis par cette convention sont protégés en tant que principes généraux du droit de l’Union européenne.

Le contrôle exercé par le juge administratif s’est adapté aux exigences propres du droit de l’Union européenne

Le juge administratif, juge de droit commun du droit de l’Union européenne, est en premier lieu conduit à interpréter le droit national à la lumière du droit de l’UE (CE, Section, 22 décembre 1989, Ministre du budget c/ Cercle militaire mixte de la caserne Mortier, n° 86 113).

Il doit par ailleurs écarter les normes internes contraires à des normes de droit primaire ou de droit dérivé. Le juge doit ainsi écarter l’application de la loi incompatible avec une norme européenne : si un acte administratif repose sur une disposition législative contraire au droit de l’Union, il est dépourvu de base légale et annulé. Cette exigence vaut y compris pour les instances de référé (juge des référés du Conseil d’État, 16 juin 2010, D., n° 340 250), alors qu’en principe, eu égard à son office, le juge des référés n’exerce pas de contrôle de conventionalité des lois (JRCE, 30 décembre 2002, Ministre de l’aménagement du territoire et de l’environnement c/ C., n° 204 430). En vertu du principe de primauté, elle s’impose par ailleurs que la norme de droit de l’Union invoquée pour écarter le droit national soit ou non d’effet direct – ce qui fait exception au principe selon lequel une norme de droit international ne peut être invoquée si elle n’est pas d’effet direct (CE, Ass., 11 avril 2012, GISTI, n° 322326, Rec.).

Le juge annule tout acte administratif incompatible avec une norme du droit de l’Union. Pour les directives non encore transposées à l’issue du délai de transposition, le juge veille à ce que l’administration ne prenne pas d’acte règlementaire contraire aux objectifs qu’elles définissent (CE, 7 décembre 1984,Fédération française des sociétés de protection de la nature, n° 41 971). Une fois la directive transposée, le juge contrôle la conformité des actes administratifs de transposition au regard des objectifs définis par la directive. Le juge administratif vérifie donc que l’Etat s’est acquitté de son obligation de transposition complète et exacte. Il annule un acte administratif méconnaissant cette obligation (CE, 28 septembre 1984, Confédération nationale des sociétés de protection des animaux de France et des pays d’expression française, n° 28 467).

2) La reconnaissance des spécificités du droit de l’Union européenne emporte des conséquences importantes pour l’administration française
 

Le principe de primauté, dont le juge administratif assure le respect, emporte des obligations particulières pour l’administration.

L’administration est tenue de ne pas appliquer et d’abroger les actes réglementaires contraires aux objectifs d’une directive (CE Ass., 3 février 1989,Compagnie Alitalia, n° 74 052). Le Conseil d’État a ici transposé au droit de l’Union européenne sa jurisprudence générale sur l’abrogation des règlements illégaux.

La reconnaissance du principe de primauté peut par ailleurs conduire à engager la responsabilité de l’État. La CJCE avait reconnu dès 1991 le principe de la responsabilité de la puissance publique nationale pour violation du droit de l’Union européenne par son arrêt Francovich du 19 novembre 1991 (CJCE, aff. C-6/90). Cette jurisprudence s'est enrichie en 1996 des arrêts Brasserie du Pêcheur S.A. (CJCE, 5 mars 1996, aff. C-46/93 et C-48/93) qui affirment que cette responsabilité vaut « quel que soit l'organe étatique dont l'action ou l'omission a été la cause » du préjudice, c'est-à-dire y compris lorsqu’est en cause une loi contraire au droit de l’Union européenne adoptée par le législateur national. En 2003, par son arrêt Köbler (CJCE, 30 septembre 2003, aff. C-224/01), la CJCE a reconnu que la responsabilité d'un Etat membre est également engagée lorsque des décisions juridictionnelles de juridictions suprêmes méconnaissent le droit de l’Union européenne.

S’appuyant sur la jurisprudence de la cour de Luxembourg, le Conseil d’Etat a jugé que la responsabilité de l’Etat est engagée lorsqu’une autorité administrative adopte un acte administratif contraire au droit de l’Union européenne (arrêts Société Arizona Tobacco products et SA Philip Morris France précités), mais aussi du fait de lois méconnaissant les engagements internationaux de la France (CE Ass., 8 février 2007, Gardedieu, n° 279 522), notamment ses engagements européens. Cette dernière jurisprudence est venue compléter le régime traditionnel de responsabilité sans faute du législateur en cas de rupture de l’égalité devant les charges publiques (CE Ass., 14 janvier 1938, Société La Fleurette, n° 51 704) qui ne s’applique qu’aux préjudices « anormaux et spéciaux » et en l’absence de toute méconnaissance du droit international. Enfin, le Conseil d’État a consacré la responsabilité de l’Etat du fait des décisions de justice contraires au droit de l’Union européenne : elle est engagée en cas de violation manifeste d’une disposition du droit de l’Union ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers (CE, 18 juin 2008,M. A., n° 295 831).

Le principe de primauté conduit également à neutraliser l’obligation d’assurer l’application des lois. L’administration française est effectivement normalement tenue de prendre les textes d'application d'une loi dans un délai raisonnable (CE, 13 juillet 1962, Sieur Kevers Pascalis, n˚ 45 891 et CE Ass., 27 novembre 1964, Dame Veuve Renard, n° 59 068). Le Conseil d’État a cependant jugé qu’elle devait s’abstenir de prendre un règlement d’application d’une disposition législative contraire aux objectifs d’une directive (CE, 24 février 1999, Association de patients de la médecine d’orientation anthroposophique, n° 195 354). Il lui revient de « donner instruction à [ses] services de n'en faire point application » (CE, 30 juillet 2003, Association « L'Avenir de la langue française », n° 245 076). Cette jurisprudence a ensuite été étendue à l’ensemble des lois méconnaissant les engagements internationaux de la France (CE, 16 juillet 2008, M. Masson, n° 300 458).

Les obligations incombant à l’administration dans ce cadre sont d’autant plus importantes que le juge administratif confère des effets à une directive dont le délai de transposition n’est pas expiré. L’administration doit en effet s’abstenir de prendre des « mesures de nature à compromettre sérieusement la réalisation du résultat prescrit par la directive » (CE, 10 janvier 2001, France nature environnement, n° 217 237 adaptant la solution dégagée par la CJCE dans son arrêt du 18 décembre 1997, Interenvironnement Wallonie, aff. C-129/96).

Enfin, le Conseil d’État a accepté de contrôler le refus du Premier ministre d’engager la procédure de déclassement qui lui était demandée pour mettre en conformité des dispositions de forme législative (mais de nature règlementaire) avec le droit de l’Union européenne (CE Section, 3 décembre 1999, Association ornithologique et mammalogique de Saône-et-Loire, n° 199 622).

 

Le droit de l’Union européenne a influencé l’office même du juge administratif


1) L’autonomie de l’ordre juridique interne, préservée par le juge administratif, est encadrée par les principes d’effectivité et d’équivalence
 

L’autonomie institutionnelle et procédurale : un mécanisme de subsidiarité juridictionnelle inhérent aux techniques d'application du droit de l’Union

Comme l’a jugé la Cour de justice, en l'absence de règlementation européenne en la matière, « il appartient à l'ordre juridique interne de chaque État membre de désigner les juridictions compétentes et de régler les modalités procédurales des recours en justice destinés à assurer la sauvegarde des droits que les justiciables tirent de l'effet direct du droit communautaire » (CJCE, 16 décembre 1976, Rewe c/ LandwirtschaftsKammer Saarland, aff. 33/76 et Comet c/ Produktschap voor Siergewassen, aff. 45/76). Le droit de l’Union garde donc le silence sur les conditions et les voies permettant d'obtenir réparation. Le principe d’autonomie de procédure implique ainsi une obligation à la charge des États qui conservent toute liberté dans le choix des moyens procéduraux adéquats (juridiction compétente, délais de recours, causes de forclusion, conditions de recevabilité de l'action, modalités de preuve…). Les règles nationales ne s'appliquent cependant que « dans la mesure où le droit communautaire n'en a pas disposé autrement en la matière » (CJCE, 5 mars 1980, Ferwerda c/ Produktschap voor Vee en Vlees, aff. 265/78).

Il revient ainsi aux juridictions nationales d’appliquer et d’interpréter les actes des droits primaire et dérivé de l’Union européenne. Les traités prévoient cependant un mécanisme de question préjudicielle par lequel toute juridiction nationale peut interroger la CJUE sur la validité ou l’interprétation d’un acte de droit de l’Union européenne. L’article 267 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) prévoit une obligation de renvoi pour les juridictions suprêmes. Mais celles-ci se sont reconnues un pouvoir d’interprétation des textes de l’Union européenne et ne procèdent au renvoi préjudiciel qu’en cas de difficulté sérieuse. Le Conseil d’État a ainsi consacré la théorie de l’acte clair selon laquelle il peut lui-même interpréter une norme européenne lorsque cette interprétation ne pose pas de difficulté réelle (CE, 19 juin 1964, Société des pétroles Shell-Berre, n° 47 007). Le même raisonnement a été adopté par la Cour de cassation (Cass, 1ère civ., 19 décembre 1995, Banque africaine de développement, n° 93- 20424).

La CJCE a validé cette approche en 1982 (CJCE, 6 octobre 1982, Cilfit, n° 283/81) en jugeant qu’une juridiction souveraine est tenue, lorsqu’une question de droit de l’Union européenne se pose devant elle, de procéder à un renvoi préjudiciel sauf si la question soulevée n’est pas pertinente, si la disposition européenne en cause a déjà fait l’objet d’une interprétation de la Cour ou si l’application correcte du droit européen s’impose avec une telle évidence qu’elle ne laisse place à aucun doute. En revanche, seule la Cour de justice est compétente pour juger qu’un acte de droit dérivé méconnaît le droit primaire (CJCE, 22 octobre 1987, Foto Frost, n° 314/85).

Afin d’assurer une application uniforme du droit de l’Union européenne, la Cour de justice a dégagé deux principes qui limitent cette autonomie

Les règles nationales n’étant pas identiques en matière de procédure juridictionnelle, le renvoi au droit national peut parfois nuire à l'uniformité d'application des règles communes issues du droit de l’Union et, par conséquent, à l'effectivité de la protection des droits que les justiciables tirent de ce même droit. La CJUE a donc défini certaines limites à l'autonomie procédurale du droit national, de manière à ce que les obligations fixées par le droit de l’Union ne soient pas remises en question par les réglementations nationales. Sa jurisprudence a progressivement dégagé deux principes essentiels : le principe d’équivalence et celui d’effectivité.

Le premier principe d'encadrement de l'autonomie procédurale était traditionnellement formulé comme un principe d'équivalence de la protection juridictionnelle, de non-discrimination juridictionnelle ou d’égalité de traitement judiciaire. La Cour a retenu la dénomination de « principe d'équivalence »à compter de son arrêt Palsimani (CJCE, 10 juillet 1997, aff. C-261/95). Il requiert que l'ensemble des règles de procédure nationales s'appliquent indifféremment aux recours fondés sur la violation du droit de l'Union et aux recours similaires fondés sur la méconnaissance du droit interne. Lorsqu’il est impossible d’appliquer à un recours fondé sur la violation du droit de l’Union les règles de procédure interne, la cour exerce un contrôle de proportionnalité pour vérifier si la différence entre les règles applicables est justifiée. En outre, la garantie des droits issus du droit de l’Union doit bénéficier à tous les justiciables dans les mêmes conditions.

Le principe d’effectivité implique quant à lui que si un droit est reconnu aux particuliers par le droit de l’Union européenne, les Etats membres ont la responsabilité d’en assurer la protection effective, ce qui implique le plus souvent l’existence d’un recours juridictionnel. En d’autres termes, ce principe vise à empêcher qu’une disposition procédurale d’un Etat ne rende impossible ou excessivement difficile l’application du droit de l’Union européenne. Cette idée imprégnait déjà l’arrêt Simmenthal, dans lequel la cour avait jugé qu’un tribunal national devait s’abstenir d’appliquer une règle procédurale de droit interne au détriment d’une règle de droit de l’Union européenne. La CJCE a également précisé que si le droit national ne comprenait pas de procédure permettant la mise en œuvre du droit de l’Union européenne, il convenait de la créer (CJCE, 19 juin 1990, Factortame, aff. C-213/89).

2) Un dialogue des juges a permis de concilier l’office du juge administratif comme juge national et comme juge de droit commun du droit de l’Union

 

Le Conseil constitutionnel, le Conseil d’État et la CJUE ont jugé que le contrôle prioritaire de la constitutionnalité des lois était compatible avec le droit de l’Union

Le Conseil d’État a été conduit à se prononcer sur la question de l’articulation du mécanisme de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC ci-après), instituée par la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, et l’ordre juridique européen. En vertu des dispositions de l’article 61-1 de la Constitution, cette procédure permet à toute personne partie à un procès ou une instance de soutenir qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit. Si la question satisfait à certaines conditions, il appartient au Conseil constitutionnel, saisi sur renvoi par le Conseil d'État et la Cour de cassation de se prononcer et, le cas échéant, d'abroger la disposition législative concernée.

Par sa décision du 14 mai 2010, n° 312 305, le Conseil d’État a appliqué l’interprétation dégagée par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 12 mai 2010 Loi sur les jeux en ligne (n° 2010-605 DC) afin d’articuler la procédure de la QPC avec le droit de l’UE. Il en résulte que les dispositions relatives à la QPC ne font pas obstacle à ce que le juge administratif, juge de droit commun de l’application du droit de l’UE, en assure l’effectivité, soit en l’absence de question prioritaire de constitutionnalité, soit au terme de la procédure d’examen d’une telle question, soit à tout moment de cette procédure, lorsque l’urgence le commande, pour faire cesser immédiatement tout effet éventuel de la loi contraire au droit de l’Union. Il appartient au juge administratif d’assurer à tout moment la primauté du droit de l’Union, en saisissant dès que cela est nécessaire la Cour de justice de Luxembourg d’une question préjudicielle.

Par un arrêt du 22 juin 2010, la CJUE a jugé qu’ainsi conçue, la QPC ne heurtait aucune règle du droit de l’Union (CJUE, 22 juin 2010, Melki et Abdeli, aff.C-188/10 et C-189/10). En adaptant sa jurisprudence pour regarder un mécanisme de contrôle prioritaire de la constitutionnalité des lois comme compatible avec le droit de l’Union, sous réserve que le juge national reste à même d’assurer à tout moment l’effectivité de ce droit et en se référant à la jurisprudence, notamment, du Conseil constitutionnel et du Conseil d’État français, la Cour de Luxembourg a trouvé une solution qui permet de concilier la primauté et l’effectivité du droit européen dans l’ordre de l’Union et celle du droit constitutionnel dans l’ordre interne. La CJUE a ainsi tenu compte de la tradition constitutionnelle de la France qui constitue, avec celle des autres États membres, l’une des références de sa jurisprudence fondée sur l’article 6 du TUE.

Le dialogue des juges permet la convergence de nombreux principes juridiques nationaux et européens

Dans le cadre de l’Union européenne, le dialogue des juges s’appuie en premier lieu sur la pratique du renvoi préjudiciel. La Cour de justice peut ainsi assurer une interprétation et une application uniformes de ce même droit. Dans de nombreux domaines, même lorsqu’il ne statue que sur le fondement des principes ou de textes de droit interne, le juge administratif français prend en compte la jurisprudence de la CJUE.

La reconnaissance par le Conseil d’État du principe de sécurité juridique procède par exemple de dialogue. La CJCE avait reconnu ce principe en 1962 (CJCE, 6 avril 1962, Bosch, aff. 13/61) ; en conséquence, le Conseil d’État jugeait que ce principe de trouvait à s’appliquer lorsque la situation juridique qui lui était soumise était régie par le droit de l’Union européenne (CE, 19 juin 1992,FDSEA des Côtes du Nord, n° 65 432). L’approfondissement des jurisprudences de la CJUE et du Conseil d’État a conduit ce dernier, par une décision Société KPMG et autres du 24 mars 2006 (n° 288460) à reconnaître de façon générale un principe de sécurité juridique qui implique, notamment, d’édicter des mesures transitoires lorsqu’un changement de réglementation est susceptible de porter une atteinte excessive à des situations contractuelles en cours et qui ont été légalement formées.

Le juge administratif est conduit à appliquer des principes qui sont, à ce stade, propres au droit européen lorsqu’il est saisi d’un litige où celui-ci est applicable : ainsi, par la décision d’assemblée Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles et autres du 11 juillet 2001, le Conseil d’État a contrôlé le respect du « principe de confiance légitime » reconnu par la Cour de justice par un décret d’application d’un règlement européen.

C’est également à l’occasion d’un litige concernant la mise en œuvre du droit de l’Union européenne que le juge administratif s’est reconnu le pouvoir de préciser d’office - et non à la demande des parties – les conséquences nécessaires de l’annulation qu’il prononce (CE Ass., 20 juin 2001, M. X.Y., n° 213 229). Et c’est en s’inspirant de la jurisprudence de la Cour de Justice que le Conseil d’État a admis, en 2004, que le juge administratif pouvait moduler les effets dans le temps des annulations qu’il prononce (CE Ass., 11 mai 2004,Association AC!, n° 255 886).

Texte du Conseil d’Etat.
Photo CC0 Public Domain. 

Le juge administratif et le droit de l’Union européenne :
Le juge administratif et le droit de l’Union européenne :

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Le juge administratif et le droit de l’environnement :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Dossier thématique du Conseil d'Etat

La préoccupation croissante des pouvoirs publics pour la protection de l’environnement a entraîné l’adoption d’un important corpus normatif, aux niveaux national et international, dont le juge administratif assure quotidiennement la mise en œuvre et l’interprétation. La jurisprudence administrative a ainsi permis de préciser la portée des grands principes et des principaux textes du « droit de l’environnement » (I).

Cette exigence transversale de protection de l’environnement s’impose désormais à l’administration dans de très nombreux domaines d’action, qu’il s’agisse de la lutte contre la pollution engendrée par les activités industrielles, de la protection de la faune et des milieux naturels, ou encore de l’aménagement du territoire dans toutes ses formes (transports, réseaux électriques, grands travaux…). Aussi le juge administratif est-il conduit à trancher un nombre croissant de litiges, dans les domaines les plus divers, portant sur des décisions administratives ayant une incidence sur l’environnement (II).

I - Le juge administratif a précisé la portée des principaux textes régissant la protection de l’environnement

La protection de l’environnement trouve aujourd’hui sa place à tous les niveaux de la « hiérarchie des normes ». Elle a fait l’objet d’une consécration constitutionnelle en 2005, avec l’adoption de la Charte de l’environnement (1). Le juge administratif applique et interprète également de nombreuses autres sources du droit de l’environnement, qu’il s’agisse de textes internationaux et européens (2), ou des textes législatifs et réglementaires rassemblés, depuis 2000, au sein du code de l’environnement (3).

1 - La Charte de l’environnement et son « mode d’emploi » par le juge administratif

Depuis la réforme constitutionnelle du 1er mars 2005  et l’adoption de la Charte de l’environnement, la protection de l’environnement a fait son entrée dans le « bloc de constitutionnalité » et se trouve ainsi consacrée au plus haut niveau de la hiérarchie des normes. Si certains des principes que la Charte édicte étaient déjà en germe dans la législation environnementale avant 2005, leur constitutionnalisation a eu des répercussions importantes sur la répartition des compétences entre le législateur et le pouvoir réglementaire dans ce domaine, ainsi que sur l’office du juge administratif lui-même. Sa jurisprudence a permis de préciser la portée de ces nouveaux principes constitutionnels.

Par sa décision d’Assemblée Commune d’Annecy (CE, 3 octobre 2010, n°297931), le Conseil d’État a reconnu que l’ensemble des droits et devoirs définis par cette Charte ont une valeur constitutionnelle et s’imposent aux pouvoirs publics et aux autorités administratives dans leurs domaines de compétence respectifs. Il a par ailleurs apporté des précisions importantes sur les modalités d’application de certains de ses articles qui sont régulièrement invoqués dans le cadre des litiges dont il est saisi.

- Le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé, garanti par l’article 1er de la Charte de l’environnement

Cet article proclame que « Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé ».

Le Conseil d’État a jugé qu’il découle de ces dispositions qu’il appartient pouvoir réglementaire de veiller au respect de ce principe lorsqu'il est appelé à préciser les modalités de mise en œuvre d'une loi définissant le cadre de la protection de la population contre les risques que l'environnement peut faire courir à la santé. Il incombe alors au juge administratif de vérifier si les mesures réglementaires prises pour l'application de la loi, dans la mesure où elles ne se borneraient pas à en tirer les conséquences nécessaires (dans le cas contraire, seule la loi elle-même, et non la mesure réglementaire d’application, peut alors utilement être contestée : cf. infra), n'ont pas elles-mêmes méconnu ce principe.

Il a par exemple exercé ce contrôle sur les dispositions réglementaires définissant les mesures à prendre pour protéger la population contre les risques liés à la présence de poussière d'amiante dans l'air à l'intérieur d'immeubles (CE, 26 février 2014, Association Ban Asbestos France et autres, n° 351514).

- Le « principe de prévention » garanti par l’article 3 de la Charte de l’environnement

Cet article dispose que « toute personne doit, dans les conditions définies par la loi, prévenir les atteintes qu’elle est susceptible de porter à l’environnement ou, à défaut, en limiter les conséquences ».

Le Conseil d’État s’est prononcé sur la portée de ces dispositions dans une décision d’Assemblée Fédération nationale de la pêche en France(12 juillet 2013, n° 344522) qui apporte notamment des précisions sur la répartition des compétences entre loi et règlement ainsi que sur les limites du contrôle du juge administratif dans ce domaine. Il a ainsi indiqué qu’il incombe au législateur et, dans le cadre défini par la loi, au pouvoir réglementaire et aux autres autorités administratives, de déterminer les modalités de mise en œuvre de ces dispositions constitutionnelles.

En vertu de l’article 34 de la Constitution et de l'article 3 de la Charte de l'environnement, il appartient au législateur de déterminer les principes fondamentaux de la préservation de l’environnement et de définir le cadre de la prévention et de la limitation des conséquences des atteintes à l’environnement. La conformité de telles dispositions législatives à l’article 3 de la Charte ne peut être contrôlée que par le juge constitutionnel. Le juge administratif n’en connaît pas en-dehors de la procédure de la question prioritaire de constitutionnalité prévue à l’article 61-1 de la Constitution.

Le pouvoir réglementaire est, quant à lui, compétent pour mettre en œuvre les principes définis par la loi. Il n’appartient alors au juge administratif de contrôler la conformité des dispositions réglementaires d’application à l’article 3 de la Charte que dans la mesure où elles ne se borneraient pas à tirer les conséquences nécessaires de la loi. Lorsque le pouvoir réglementaire s’en tient à appliquer les dispositions législatives, celles-ci font « écran » au contrôle de constitutionnalité du juge administratif.

- Le « principe de précaution » garanti par l’article 5 de la Charte de l’environnement

Cet article prévoit que « lorsque la réalisation d’un dommage, bien qu'incertaine en l'état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d'attributions, à la mise en œuvre de procédures d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage ».

A l’inverse des dispositions de l’article 3, celles de l’article 5 de la Charte n’appellent pas de dispositions législatives et réglementaires précisant leurs modalités de mise en œuvre. Elles s’appliquent donc directement aux pouvoirs publics et aux autorités administratives dans leurs domaines de compétence respectifs, y compris en dehors du champ du droit de l’environnement (en matière d’urbanisme : CE, 19 juillet 2010, Association du quartier « Les Hauts de Choiseul », n° 328687). L’entrée en vigueur de la Charte a ainsi conduit, sur ce point, à élargir le champ d’application du principe, qui figurait auparavant dans le code rural (art. L. 200-1, issu de la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement) mais dont l’application était circonscrite aux décisions intervenant en matière environnementale (CE, 20 avril 2005, Société Bouygues Télécom, n° 248233).

Le Conseil d’État a fait application du principe de précaution à différents types d’opérations et décisions de l’administration. Ce principe a notamment été invoqué en matière de grandes opérations de travaux qui font l’objet d’une déclaration d’utilité publique. Le Conseil d’État en a précisé les conditions d’application dans ce domaine par une décision d’Assemblée du 12 avril 2013, qui portait sur la construction de deux lignes à très haute tension (Association coordination interrégionale Stop THT et autres, n° 342409 et a.). Il a ainsi jugé qu’il appartient à l’autorité saisie d’une demande tendant à ce qu’un projet soit déclaré d’utilité publique de rechercher s’il existe des éléments circonstanciés de nature à accréditer l’hypothèse d’un risque de dommage grave et irréversible pour l’environnement ou d’atteinte à l’environnement susceptible de nuire de manière grave à la santé, qui justifierait, en dépit des incertitudes subsistant quant à sa réalité et à sa portée en l’état des connaissances scientifiques, l’application du principe de précaution. Si tel est le cas, l’autorité administrative doit veiller à ce que des procédures d’évaluation du risque soient mises en œuvre. Elle doit alors vérifier que les mesures de précaution dont l’opération est assortie ne sont ni insuffisantes, ni excessives, eu égard, d’une part, à la plausibilité et à la gravité du risque et, d’autre part, à l’intérêt de l’opération.

- L’obligation de promouvoir un « développement durable », prévue par l’article 6 de la Charte de l’environnement

En vertu de cet article de la Charte, « les politiques publiques doivent promouvoir un développement durable. A cet effet, elles concilient la protection et la mise en valeur de l'environnement, le développement économique et le progrès social ».

Le Conseil d’État a jugé que ce principe est en particulier invocable, là encore, pour contester des opérations de travaux faisant l’objet d’une déclaration d’utilité publique. Lorsque cet article est invoqué, le juge administratif en vérifie le respect à travers le contrôle dit « du bilan » qu’il exerce traditionnellement sur l’utilité publique du projet (notamment depuis la décision de principe CE, Assemblée, 28 mai 1971, « Ville nouvelle Est », n° 78825).

Autrement dit, pour apprécier si l’administration a respecté les dispositions de l’article 6 de la Charte, il apprécie, dans le cadre de sa jurisprudence classique, si les atteintes portées à l’environnement ne sont pas excessives eu égard aux bénéfices attendus du projet ainsi qu’aux précautions qui l’accompagnent (CE, 16 avril 2010, Association Alcaly et autres, n°s 320667 et a.).

- Le « principe de participation du public » garanti par l’article 7 de la Charte de l’environnement

Cet article dispose que « toute personne a le droit, dans les conditions et limites définies par la loi, d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement ».

Le Conseil d’État a jugé qu’en application de ces dispositions, une procédure de participation du public n’est obligatoire que pour les décisions ayant une incidence directe et significative sur l’environnement. Certaines décisions relevant du droit de l’environnement ne nécessitent donc pas une telle procédure. Il en va ainsi, par exemple, des arrêtés complémentaires que l’autorité administrative peut prendre pour compléter l’autorisation initiale d’exploiter une installation classée pour la protection de l’environnement (ICPE), qui n’ont pas une incidence significative sur l’environnement (CE, 17 octobre 2013, Commune d’Illkirch-Graffenstaden, 370481).

Par ailleurs, comme pour les articles 1, 2 et 6 de la Charte (CE, 19 juin 2006,Association eau et rivière de Bretagne, n° 282456) et son article 3 (CE, Ass., 12 juillet 2013, Fédération nationale de la pêche en France, n° 344522), un requérant ne peut invoquer directement son article 7 lorsque des dispositions législatives en assurent la mise en œuvre (CE, 12 juin 2013, Fédération des entreprises du recyclage, n° 360702). Un requérant ne peut donc se prévaloir de l’article 7 de la Charte pour affirmer que le principe de participation aurait été méconnu dans la mesure où les dispositions de l’article L. 120-1 du code de l’environnement ont été prises afin de préciser les conditions et les limites dans lesquelles le principe de participation du public est applicable aux décisions réglementaires de l’État et de ses établissements publics.

2 -Le juge administratif fait application des sources internationales et européennes du droit de l’environnement

Des textes de droit international et européen sont très souvent invoqués devant le juge administratif dans le cadre de litiges environnementaux. Il lui appartient alors d’en apprécier la portée et notamment leur « effet direct » en droit interne.

Sans dresser ici une liste exhaustive de ces sources « supra-nationales », de plus en plus nombreuses, on pourra notamment citer la convention d’Aarhus du 25 juin 1998 sur l’accès à l’information et la participation du public en matière d’environnement, entrée en vigueur en 2001, dont le Conseil d’État a jugé que certaines de ses stipulations sont d’effet direct (cf. par exemple CE, 6 juin 2007, Commune de Groslay et autre, n° 292942 et a.).

De nombreux règlements et directives de l’Union européenne sont également fréquemment invoqués devant lui. Il en va ainsi, par exemple, de la directive 92/43/CEE du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages, dite directive « Habitats » (par exemple : juge des référés du Conseil d’État, 9 mai 2006, Fédération transpyrénéenne des éleveurs de montagne et autres, 292398).

3 -Le code de l’environnement

Le droit national de l’environnement a longtemps été constitué de nombreux textes épars (diverses polices spéciales de l’environnement, loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature, dispositions du code rural, etc.).

Depuis l’adoption du code de l’environnement en 2000, l’essentiel des dispositions législatives et réglementaires relevant de cette matière est désormais rassemblé dans un corpus unique. Il s’agit ainsi de l’une des principales références du juge administratif lorsqu’il a à trancher des litiges dans ce domaine.

II. Le juge administratif est saisi de nombreux litiges portant sur des décisions de l’administration ayant une incidence sur l’environnement

Avec le développement des textes régissant la protection de l’environnement, et le renforcement contemporain des préoccupations en la matière, le juge administratif se trouve saisi d’un nombre croissant de litiges portant sur leur mise en œuvre. Le droit de l’environnement industriel (1) ainsi que les mesures de protection de la faune et des milieux naturels (2) ont ainsi donné lieu au développement d’une jurisprudence abondante. Mais au-delà même du strict cadre du droit de l’environnement, cette exigence transversale préside à l’adoption d’un très grand nombre de décisions administratives et se trouve, par suite, mise en œuvre par le juge administratif dans des contentieux très divers (3).

1 - Le juge administratif et le « droit de l’environnement industriel »

Le juge administratif est fréquemment saisi de litiges le conduisant à mettre en œuvre des règles, que l’on peut rassembler sous la désignation de « droit de l’environnement industriel », qui régissent la création, le fonctionnement et la fermeture des installations susceptibles de porter atteinte à l’environnement. Les mesures prises par l’administration dans ce domaine relèvent de régimes dits de « police administrative spéciale » qui ont pour objet de prévenir et sanctionner les atteintes à l’environnement. Figurent notamment parmi ces régimes celui des « installations classées pour la protection de l’environnement » et celui des installations nucléaires.

- Le juge administratif, garant du respect du droit des installations classées pour la protection de l’environnement

Le régime juridique des installations classées pour la protection de l’environnement est fixé par les articles L. 511-1 et suivants du code de l’environnement. Les intérêts qu’il protège sont très variés et entendus largement puisqu’en vertu de l’article L. 511-1, il vise les «usines, ateliers, dépôts, chantiers et, d'une manière générale, les installations exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour l'agriculture, soit pour la protection de la nature, de l'environnement et des paysages, soit pour l'utilisation rationnelle de l'énergie, soit pour la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique».

Ces installations sont soumises à un régime de contrôle administratif plus ou moins strict selon leur degré de dangerosité. Certaines d’entre elles peuvent être créées après simple déclaration ou enregistrement auprès de l’administration et font l’objet d’un suivi technique allégé, tandis que d’autres doivent être préalablement autorisées par l’État et font l’objet d’un suivi qui peut être très approfondi. Il en va ainsi, par exemple, des installations générant des « risques d’accident majeur » au sens de la directive n° 96/82/CE du 9 décembre 1996, dite « directive Seveso II ».

Le juge administratif est saisi, à ce titre, de litiges portant sur des installations de valorisation ou de stockage de déchets (cf. encadré) ou encore sur des autorisations d’exploitation de carrières (cf. par exemple CE, 11 juin 2014, M. B...A... et autres, n° 362620, à propos d’une autorisation d’exploiter une carrière de roche calcaire).

Le juge administratif peut par ailleurs se prononcer sur la responsabilité pour faute des personnes publiques dans la gestion de ces installations. C’est ainsi que le Conseil d’État a été saisi de demandes tendant à la condamnation de l’État à réparer le préjudice causé à divers riverains par l’explosion survenue en 2001 dans l’usine AZF (CE, 17 décembre 2014, Ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie c/ M. D. et autres, n°s 367202 et a.).

- La sécurité des installations nucléaires de production d’électricité

Le Conseil d’État se prononce également sur des litiges concernant la création, la mise en service, le fonctionnement, ou encore l’arrêt définitif et le démantèlement d’installations nucléaires. Les règles qui régissent ce droit sont notamment fondées sur les principes de sécurité, de sûreté et de continuité du service.

Il a ainsi tranché des litiges portant sur les autorisations de création d’installations nucléaires de base. Dans ce cadre, le Conseil d’État apprécie la légalité de l’autorisation au regard des risques environnementaux présentés par l’installation projetée. Il peut également, le cas échéant, apporter des précisions sur le cadre juridique applicable à la délivrance d’une telle autorisation. Il a ainsi jugé, par exemple, que le règlement d’un plan local d’urbanisme n’est pas opposable au décret autorisant la création d’une installation nucléaire de base, qui relève d’une législation distincte de celle régissant les installations classées pour la protection de l’environnement (CE, 1er mars 2013, Société Roozen France et autre, CRIIRAD et autres, n°s 340859 et a.).

Le fonctionnement des installations nucléaires est également l’objet de litiges tranchés par le Conseil d’État. Il s’est notamment prononcé sur les modalités d’exercice du droit de grève dans de telles installations (Ass., 12 avril 2013,Fédération Force Ouvrière Energie et Mines et autres, n°s 329570 et a.). Il a ainsi jugé que, dans la mesure où elle exploite des centres nucléaires de production d’électricité, la société EDF est responsable d’un service public eu égard, notamment, à leur contribution essentielle, en l’état actuel du système de production électrique, à l’approvisionnement en électricité du territoire métropolitain. Les organes dirigeants de la société EDF sont donc compétents, dans leurs domaines d’attribution, pour déterminer les limitations à apporter au droit de grève de ses agents. Pour apprécier la légalité de telles mesures, le Conseil d’État tient compte, notamment, du caractère non directement substituable de l’énergie électrique, de l’impossibilité de la stocker en quantité importante et des contraintes techniques propres au fonctionnement des centrales. Il a également précisé que les dirigeants de la société devaient au préalable rechercher la possibilité de mettre en œuvre d’autres moyens de production, de recourir aux capacités d’importation des réseaux transfrontières ou à la diminution volontaire ou contractuelle de la demande.

Certains litiges portés devant le juge administratif tendent à en suspendre le fonctionnement. Le Conseil d’État s’est notamment prononcé sur une requête tendant à la suspension immédiate et complète du fonctionnement de la centrale de Fessenheim (CE, 28 juin 2013, Association trinationale de protection nucléaire et autres, n°s 351986 et a.). Dans cette affaire, le Conseil d’État a notamment vérifié que les évaluations menées conjointement par l’Autorité de sûreté nucléaire et EDF ont consisté à tester le comportement des installations face à des situations de crise, afin de définir les dispositifs nécessaires pour que les fonctions fondamentales de ces installations restent assurées en cas de survenance d’un accident extrême.

Enfin, les opérations de démantèlement d’une installation nucléaire suscitent également des contentieux portés devant le juge administratif ( par exemple CE, 1er mars 2013, Association Sortir du nucléaire Cornouaille et autres, n°353009). Sur ce point, le Conseil d’État a par exemple jugé que la procédure d’enquête publique préalable à la délivrance du décret autorisant le démantèlement, prévue par la loi du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire, permettait d’assurer la mise en œuvre des objectifs fixés par les dispositions de la directive 85/337 du 27 juin 1985 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement.

2 - Le juge administratif et la protection de la faune et des milieux naturels

De nombreux dispositifs de protection et de gestion des espèces ainsi que de sauvegarde des milieux naturels ont été instaurés par le législateur et mis en application par le pouvoir réglementaire. Ils font l’objet d’un contentieux désormais abondant devant le juge administratif dont on ne peut dresser qu’un panorama non exhaustif.

- La protection des espèces

En vertu de l’article L. 411-1 du code de l’environnement, les espèces animales non domestiques et les espèces végétales non cultivées qui présentent un intérêt scientifique particulier ou dont les nécessités de préservation du patrimoine naturel le commandent, font l’objet de mesures de protection édictées par le pouvoir réglementaire.

Le Conseil d’État est ainsi conduit à se prononcer sur la légalité de telles mesures, et notamment sur celle des listes d’espèces protégées ( par exemple CE, 27 février 1981, Syndicat des naturalistes de France et autres, n°18561 et a.). Il contrôle le caractère proportionné de ces règles de protection des espèces qui ne peuvent légalement consister en une interdiction générale et absolue de modifier le milieu où vivent les espèces protégées et doivent au contraire être adaptées aux nécessités que la protection de certaines espèces impose en certains lieux (CE, 13 juill. 2006, Fédération nationale des syndicats de propriétaires forestiers sylviculteurs, 281812).

Il est également saisi de litiges portant sur les dérogations aux mesures de protection des espèces. Dans ce cadre, il s’assure qu’il n’existe pas d’autre solution satisfaisante que la destruction d’une espèce, qu’une telle mesure ne nuit pas à son maintien dans un état de conservation favorable et qu’elle est justifiée par l’un des motifs d’intérêt général prévus par l’article L. 411-2 du code de l’environnement (CE, 11 février 2015, Collectif des éleveurs de la région des Causses de la Lozère et leur environnement-Cercle, n° 370599. Le Conseil d’État a par exemple annulé la délibération d'un conseil municipal prescrivant la destruction de loups sans restriction (CE, 8 décembre 2000, Commune de Breil-sur-Roya, n° 204756).

- La gestion des espèces animales

Le juge administratif connaît également du contentieux relatif aux activités de chasse et de pêche. Il est en effet conduit à se prononcer sur la légalité des arrêtés fixant les dates d’ouverture et de clôture de la chasse et de la pêche (CE, 23 décembre 2011, Association France Nature Environnement et autres, n°345350 et a. ; CE Ass,12 juillet 2013, Fédération nationale de la pêche en France, n° 344522), sur les mesures d'agrément des associations communales et intercommunales de chasse ainsi que des associations de pêche et de pisciculture (CE, 20 février 1985, M. Z., n° 20427 ; CE, Section, 25 avril 1975, Association des propriétaires riverains du Bassin de la Nive, 90542) ou encore sur les mesures réglementant les droits de chasse et de pêche (CE, 14 sept. 1994, Commune d’Escoutoux; CE, 30 sept. 1983, Fédération départementale des associations agréées de pêche de l’Ain et autres, 31875 et a.).

Il tranche également des litiges portant sur les mesures d’autorisation de destruction des espèces nuisibles. Le Conseil d’État est ainsi conduit à apprécier la légalité des arrêtés du ministre de l’écologie fixant, dans chaque département, les espèces classées parmi les nuisibles (CE, 30 juillet 2014,Association pour la protection des animaux sauvages et autres, n° 363266 et a.)tout comme des mesures de refus d’inscription de certaines espèces sur ces listes (CE, 16 juillet 2014, Fédération départementale des chasseurs de la Charente-Maritime et autres, n° 363446 et a.).

- La protection des milieux naturels

Outre les mesures de protection et de gestion des espèces elles-mêmes, le juge administratif est conduit à connaître de celles qui sont destinées à protéger leurs milieux de vie et notamment de la détermination des espaces à protéger au titre des divers zonages à vocation environnementale. Sans dresser une liste exhaustive des différents dispositifs de protection de l’environnement, on donnera ici un aperçu des nombreux litiges à l’occasion desquels le juge administratif met en œuvre et précise la portée de ces zonages.

Le Conseil d’État a par exemple précisé les modalités d’entrée en vigueur du nouveau régime juridique des parcs nationaux, issu de la loi n° 2006-436 du 14 avril 2006 (CE, Section, 23 mars 2012, Commune de Hures-la-Prade, n° 337144) ainsi que leurs modalités d'articulation avec le schéma de gestion cynégétique (CE, 29 octobre 2013, Association Les amis de la rade et des calanques et autres, n° 360085 et a.). De même, il a été conduit à se prononcer sur la portée de la charte d’un parc naturel régional (Sect., 8 février 2012, Union des industries de carrières et matériaux de construction de Rhône-Alpes, n°321219) et sur son articulation avec d’autres actes, tels que les documents d’urbanisme (CE, 29 avril 2009, Commune de Manzat, n° 293896 ou le schéma départemental des carrières (CE, 25 juin 2014, Union nationale des industries de carrières et des matériaux de construction, n° 366007).

Dans la même logique, le juge administratif est saisi de litiges portant sur les réserves naturelles (cf. par exemple CE, 23 juin 2004, Association « Les amis de la Berarde et du Haut Vernon, n° 208297), sur la trame verte et bleue adoptée en application de l’article L. 371-1 du code de l’environnement (CE, 30 juill. 2014, Fédération départementale des chasseurs du Pas-de-Calais), sur les zones classées, en application de l’article L. 414-1 du code de l’environnement, dans le réseau « Natura 2000 » (CE, 26 décembre 2012, Syndicat des sylviculteurs du sud-ouest et autres, n° 340395 et a.) ou encore sur l’application des dispositifs de protection prévus par les lois de protection du littoral  et de la montagne.

Le Conseil d’État est également conduit à se prononcer sur la façon dont s’articulent ces différents dispositifs de protection de l’environnement. Ainsi a-t-il jugé, par exemple, qu’un projet de classement de réserve naturelle ne constitue pas un programme ou projet d’activités, de travaux, d’aménagement d’ouvrages ou d’installation au sens de l’article L. 332-2 du code de l’environnement résultant de la transposition de la directive 92/43 CEE du 21 mai 1992 dite « Natura 2000 » (CE, 26 novembre 2010, Sté Groupe Pizzorno Environnement et autres, n° 331078 et a.).

Enfin, certains litiges portent sur les dispositifs normatifs visant à protéger plus spécifiquement certains types de milieux, notamment l’air (cf. par exemple CE, 26 mars 2008, Association des amis de la Terre Paris, n° 300952 : litige relatif à un arrêté approuvant un plan de protection de l’atmosphère) et l’eau. Le juge administratif est notamment conduit à contrôler les autorisations d’installations hydroélectriques (par exemple CE, 23 décembre 2014, Sté hydroélectrique du Pont du Gouffre, n° 361514).

3 - La protection de l’environnement, une exigence prise en compte par le juge administratif dans des contentieux très divers

La juridiction administrative ne connaît pas seulement des contentieux portant sur les actes réglementaires mettant en œuvre ces différents dispositifs de protection de l’environnement. Elle est également conduite à contrôler que certains projets autorisés par l’administration ou certaines mesures qu’elle adopte n’y portent pas atteinte.

Son contrôle des actes pris par l’administration en matière de dissémination des organismes génétiquement modifiés en fournit un exemple.

De nombreux projets d’aménagement autorisés par l’administration font également l’objet d’un contrôle du juge administratif au regard d’exigences environnementales. C’est ainsi qu’après une visite sur place, le Conseil d'État a annulé la déclaration d’utilité publique de la ligne électrique à haute tension qui devait traverser le site du Verdon au motif « que les atteintes graves portées par le projet à ces zones d'intérêt exceptionnel excèdent l'intérêt de l'opération et sont donc de nature à lui retirer son caractère d'utilité publique » (CE, 10 juillet 2006, Association interdépartementale et intercommunale pour la protection du lac de Ste Croix, des lacs et sites du Verdon et autres, n° 288108). De même, la déclaration d’utilité publique du barrage de la Trézence(Charente-Maritime) a été annulée compte tenu de son coût et des atteintes à l'environnement, notamment aux espèces aquatiques, qu’impliquait ce projet (CE, 22 octobre 2003, Association « SOS-rivières et environnement » et autres, n° 231953).

Enfin, le principe de précaution est également susceptible d’être appliqué à de domaines d’intervention de l’administration. C’est ainsi que le Conseil d’État a jugé que ce principe est invocable à l’encontre d’une décision d’implantation d’antennes relais de téléphonie mobile, au motif que les champs radioélectriques émis seraient susceptibles de porter atteinte à la santé humaine (CE, 8 octobre 2012, Commune de Lunel, n° 342423), de l’acte par lequel l’administration réglemente la navigation et les activités sportives et touristiques sur un cours d'eau, un lac, une retenue ou un étang d’eau douce(CE, 3 juin 2013, Association interdépartementale et intercommunale pour la protection du lac de Sainte-Croix, de son environnement, des lacs, sites et villages du Verdon, n° 334251) ou encore des dispositions réglementaires relatives à la protection de la population contre les risques liés à la présence de poussière d’amiante dans les immeubles (CE, 26 février 2014, Association Ban Asbestos France et autres, 351514).

Texte du Conseil d’Etat © Tous droits réservés.
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Le juge administratif et le droit de l’environnement :
Le juge administratif et le droit de l’environnement :

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Le juge administratif, juge des référés :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Dossier thématique du Conseil d'Etat

Dès 1962, dans un article demeuré célèbre (« Le Huron au Palais Royal ou réflexions naïves sur le recours pour excès de pouvoir », D. 1962. Chron. 37.), le professeur Rivero mettait en évidence la question de l’effectivité de la justice administrative. Cette préoccupation s’est traduite, depuis lors, par un effort de réduction des délais de jugement, ou encore par la création de nouvelles juridictions. Ces démarches nécessaires n’ont pas pour autant paru suffisantes, du fait notamment du caractère non suspensif du recours devant le juge administratif. La création de procédures propres permettant son intervention à bref délai, de nouvelles procédures de référé, s’est alors imposée. C'est à cette préoccupation ancienne d’effectivité de la justice administrative que la loi du 30 juin 2000 a entendu apporter de nouvelles réponses. Cette loi a permis un élargissement significatif du champ d’action du juge des référés. Des évolutions profondes ont été engagées avec l’introduction du référé-liberté et du référé-suspension, qui constituent aujourd’hui les principaux cas de saisine du juge des référés.

Quinze ans après, le succès de cette voie de recours est manifeste. Elle représente une part désormais significative de l’activité des tribunaux administratifs, du Conseil d’État et, dans une moindre mesure, des cours administratives d’appel. En 2014, le juge des référés du Conseil d’État a ainsi été saisi de 166 requêtes en premier et dernier ressort, de 146 requêtes en appel, ainsi que de 645 pourvois en cassation dirigés contre les ordonnances rendues par les juges des référés des tribunaux administratifs. Près de 10 % de l’activité du Conseil d’État statuant au contentieux est désormais consacrée aux procédures de référé.

1. Le développement des procédures de référé

1.1. L’élargissement des voies de saisine du juge des référés

1.1.1. Les référés anciens

Les procédures de référé existent de longue date au sein de la juridiction administrative, même si elles n’étaient initialement ouvertes que dans certains cas particuliers.

C’est ainsi que le référé-constat, prévu par l’article R. 531-1 du code de justice administrative, est ouvert afin de rassembler des éléments pour préparer une action contentieuse ultérieure à travers la désignation d’un expert. Cette voie de recours peut être rapprochée du référé-instruction (CE, 7 octobre 2013, Société TP Ferro concesionaria, 356675), ou référé-expertise, institué par l’article R. 532-1 du code de justice administrative, par lequel le juge des référés « peut, (…) même en l'absence de décision administrative préalable, prescrire toute mesure utile d'expertise ou d'instruction ». Dans ce cadre, le juge des référés « peut appeler à l’expertise en qualité de sachant toute personne dont la présence est de nature à éclairer ses travaux » (CE, 26 septembre 2008, M. R., 312140). Ce sachant peut être chargé d’examiner les faits, de « concilier les parties si faire se peut » (CE, 11 février 2005, Organisme de gestion du Cours du Sacré-Cœur, 259290), mais non d’apprécier des questions de droit (CE, 11 mars 1996,Société civile immobilière du domaine des Figuières, 161112 ; CE, 30 décembre 1998, Société Coteba management, 189211).

Ces procédures ont connu un développement particulier depuis les années 1980, sur le modèle des juridictions civiles. Le décret du 22 septembre 1988 a ainsi introduit le référé-provision, aujourd’hui régi par l’article R. 541-1 du code de justice administrative. Le requérant peut obtenir, à titre conservatoire, le versement d’une somme, à titre de provision, correspondant à une créance dont le principe n’est pas sérieusement contestable (CE, sect., 10 avril 1992, Centre hospitalier général d’Hyères, 108294 ; CE, 6 décembre 2013, M. T., 363290), éventuellement assortie d’intérêts moratoires (CE, 2 avril 2004, Société Alstom power turbomachines, 256504).En pratique, il arrive que le litige ne soit pas poursuivi au-delà de l’intervention du juge du référé-provision et la provision devient alors, de fait, définitive.

1.1.2. Les référés en matière contractuelle

Le contentieux contractuel a également vu le développement de procédures particulières, issues notamment du droit de l’Union européenne en matière de commande publique.

Issu de la directive du 21 décembre 1989, transposée par la loi du 4 janvier 1992, le référé précontractuel, aujourd’hui défini par l’article L. 551-1 du code de justice administrative, autorise le juge des référés à suspendre la procédure de passation d’un contrat en cas de violation des formalités de publicité et de mise en concurrence. Sa saisine, qui peut émaner de toute personne ayant vocation à exécuter le contrat (CE, 29 avril 2015, Syndicat de valorisation des déchets de la Guadeloupe, 386748), fait obstacle à la signature du contrat.

Ouverte de longue date, cette voie de recours a été complétée, à travers l’ordonnance du 7 mai 2009, par le référé contractuel, issu des articles L. 551-13 et suivants du code de justice administrative. Ouvert aux personnes « qui ont un intérêt à conclure le contrat et qui sont susceptibles d’être lésées par des manquements aux obligations de publicité et de mise en concurrence » (CE, 19 janvier 2011, Grand port maritime du Havre, 343435), il concerne les contrats déjà conclus et peut conduire à la suspension de leur exécution (article L. 551-17 du code de justice administrative), à leur résiliation, à la réduction de leur durée (article L. 551-20 du code de justice administrative) voire, dans certaines hypothèses, au prononcé de leur nullité (article L. 551-18 du code de justice administrative), y compris avec un effet différé (CE, 1er juin 2011, Société Koné, 346405).

1.1.3. Les référés issus de la loi du 30 juin 2000

En créant de nouvelles procédures d’urgence, largement ouvertes, la loi du 30 juin 2000 a permis un véritable changement d’échelle en la matière.

- Institué par l’article L. 521-1 du code de justice administrative, le référé-suspension permet la suspension de tout acte administratif dans l’attente du jugement sur le fond du litige.

Il constitue donc obligatoirement l’accessoire d’un recours principal devant le juge administratif, et notamment du recours en annulation pour excès de pouvoir, et remplace l’ancienne procédure de sursis à exécution d’un acte administratif (SAE), dont les conditions de mise en œuvre étaient plus restrictives : le juge ne pouvait ordonner qu’il soit sursis à l’exécution d’un acte que si ce dernier pouvait entraîner un préjudice difficilement réparable. Plus largement ouvert, le référé-suspension autorise la suspension de l’exécution d’un acte administratif si deux conditions cumulatives sont réunies : l’existence d’une situation d’urgence, d’une part, et l’existence d’un doute sérieux quant à la légalité de l’acte, d’autre part.

Etabli, quant à lui, par l’article L. 521-2 du code de justice administrative, le référé-liberté permet au juge des référés lorsqu’existe une situation d’urgence et qu’une personne publique, ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public, porte une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale, d’ordonner « toutes mesures nécessaires à la sauvegarde » de la liberté fondamentale. De larges pouvoirs sont ainsi ouverts au juge, qui peut, par exemple, ordonner à titre provisoire une mesure d’organisation des services (CE, juge des référés, 30 juillet 2015, Section française de l’observatoire des prisons et autre, 392043). Il ne peut toutefois intervenir que si la situation permet de prendre utilement et à très bref délai les mesures de sauvegarde nécessaires (même décision).

Eu égard aux enjeux attachés à son intervention, le juge des référés peut adopter, dans certaines circonstances particulières, une interprétation relativement souple des conditions de recevabilité des requêtes, s’agissant notamment de la condition de majorité du requérant (CE, 30 décembre 2011, M. B., 350458 ; CE, juge des référés, 12 mars 2014, M. K., 375956) ou de l’habilitation du président d’une association (CE, 13 décembre 2005, Commune de Cabriès, 280329).

De même, la notion de liberté fondamentale fait, en pareil cas, l’objet d’une interprétation relativement large. Elle peut notamment correspondre à la liberté d’expression (CE, juge des référés, 9 janvier 2014, Ministre de l’intérieur c/ société Les production de la plume et M. M., 374508 ; CE, juge des référés, 6 février 2015, Commune de Cournon-d’Auvergne, 387726), à la liberté d’aller et venir (CE, juge des référés, 9 janvier 2001, M. D., 228928), à la liberté d’opinion (CE, sect., 28 février 2001, M. C., 229163), au droit d’asile (CE, juge des référés, 12 janvier 2001, Mme H., 229039), au droit de mener une vie familiale normale (CE, 30 octobre 2001, Ministre de l’intérieur c/ Mme T., 238211), au droit de propriété (CE, juge des référés, 21 novembre 2002, Société Gaz de France, 251726 ; CE, juge des référés, 23 janvier 2013, Commune de Chirongui, 365262), au droit au respect de la vie (CE, sect., 16 novembre 2011, Ville de Paris et Société d’économie mixte PariSeine, 353172-353173), mais aussi à la libre administration des collectivités territoriales (CE, sect., 18 janvier 2001,Commune de Venelles et M. M., 229247).

- Enfin, le référé tendant au prononcé de toutes mesures utiles, dit référé mesures utiles, régi par l’article L. 521-3 du code de justice administrative, se substitue à l’ancien référé conservatoire issu de la loi du 28 novembre 1955,appellation sous laquelle il est parfois encore désigné.

Cette voie de recours permet au juge d’ordonner toute mesure utile qui n’est pas manifestement insusceptible de se rattacher à un litige relevant de la compétence de la juridiction administrative (CE, 22 octobre 2010, M. P., 335051 ; CE, 5 juin 2015, M. S., 389178), à l’exception de mesures de nature réglementaire (CE, juge des référés, 29 mai 2002, Syndicat Lutte pénitentiaire, 247100 ; CE, sect., 27 mars 2015, Section française de l’Observatoire international des prisons, 385332) et de mesures générales de contrôle du respect de la réglementation (CE, 23 octobre 2015, SELARL Docteur Dominique Debray et autre, 383938).

Ce juge peut être saisi même en l’absence de décision administrative préalable. Le prononcé d’une mesure utile, qui est subordonné à la caractérisation d’une urgence (CE, 8 juillet 2002, Commune de Cogolin, 240015 ; CE, 29 juillet 2002, Centre hospitalier d’Armentières, 243500 ; CE, 28 mars 2003, Association Maison des jeunes et de la culture de Méru, 252448), ne peut cependant faire obstacle à l’exécution d’une décision administrative (CE, 30 décembre 2002, Commune de Pont-Audemer c/ Association de sauvegarde des patrimoines de Basse-Seine, 248787 ; CE, 26 octobre 2005, Société des crématoriums de France, 279441 ; CE, 2 juillet 2006, Chambre de commerce et d’industrie Marseille-Provence, 286465 ; CE, 8 juillet 2009, Société Eurelec Aquitaine, 320143).

1.2. L’adaptation des voies de recours contre les ordonnances de référé

1.2.1. La contestation de l’ordonnance du juge des référés

A l’exception des cas où le Conseil d’État est appelé à se prononcer en premier et dernier ressort, les décisions rendues en matière de référé sont ensuite susceptibles de recours adaptés aux particularités de ce type de procédures.

- Les décisions rendues, en premier ressort, en matière de référé-liberté sont, aux termes de l’article L. 523-1 du code de justice administrative, en principe susceptibles d’appel devant le juge des référés du Conseil d’État, émanant de toute partie à l’instance (CE, juge des référés, 3 janvier 2003, Mme B., 253045 ; CE, juge des référés, 29 septembre 2004, Préfet de la Marne c/ M. M., 272552 ; CE, juge des référés, 22 décembre 2012, Section française de l’Observatoire international des prisons et autres, 364584-364620-363621-364647). Le requérant, qui doit relever appel dans les quinze jours suivant la notification de la décision (CE, 23 mai 2001, M. B., 232498), est alors dispensé du ministère d’avocat (article R. 523-3 du code de justice administrative).

- Les décisions rendues, en premier et dernier ressort, en matière de référé-suspension et de référé mesures-utiles peuvent quant à elles, en vertu du même article, faire l’objet d’un pourvoi en cassation devant le Conseil d’État, qui statue alors en formation collégiale. Il en va de même des décisions en matière de référés précontractuel (article R. 551-6 du code de justice administrative) et contractuel (article R. 551-10 du code de justice administrative).

- Enfin, les décisions rendues en premier ressort en matière de référé-instruction (article R. 533-1 du code de justice administrative), de référé-constat (CE, 16 juin 2004, Société Sumo, 266378) ou de référé-provision (article R. 541-3 du code de justice administrative ; CE, 4 février 1994, Commune de Saint-Philippe c/ M. C., 143446) peuvent faire l’objet, eu égard à leur moindre degré d’urgence, d’un appel devant une cour administrative d’appel puis, ultérieurement, d’un pourvoi en cassation devant le Conseil d’État.

1.2.2. La nouvelle saisine du juge des référés

En dehors des voies de recours dirigées contre l’ordonnance du juge des référés, celui-ci peut à tout moment être nouvellement saisi pour, au vu d’un élément nouveau, modifier les mesures qu’il avait ordonnées ou y mettre fin. Cette voie permet de demander au juge, en cas d’évolution des circonstances, d’adapter en conséquence les mesures qu’il avait ordonnées. Elle peut être exercée par l’administration (CE, juge des référés, 5 septembre 2011, Ministre de l’intérieur, de l’Outre-mer, des collectivités territoriales et de l’immigration c/ M. M. et autres, 351710 et autres).

2. Un office du juge des référés adapté à sa mission

2.1. L’urgence : une appréciation concrète

La prise en considération de l’urgence n’est pas propre aux procédures de référé, dès lors que le juge peut être conduit, de sa propre initiative ou du fait de règles de procédure administrative contentieuse, à accélérer l’instruction et le jugement de certaines affaires, telles que les protestations électorales ou les questions préjudicielles posées par l’autorité judiciaire.

Toutefois, notamment depuis l’entrée en vigueur de la loi du 30 juin 2000, les procédures de référé traduisent l’existence, à un double titre, d’un « contentieux de l’urgence » :

- d’une part, en permettant au juge, selon la formule du professeur Chapus « de prendre, dans les moindres délais, sinon de façon immédiate, les mesures justifiées par l’existence d’une situation d’urgence » ;

- d’autre part, en lui ouvrant la faculté « de prescrire des mesures dont, étant donné ce qu’elle sont, la bonne administration de la justice justifie qu’elles puissent être décidées aussi rapidement que possible, comme si leur intervention était urgente ».

La condition d’urgence constitue, dès lors, une condition transversale à laquelle la mise en œuvre des pouvoirs attribués au juge des référés est, le plus souvent, subordonnée.

L’appréciation de cette condition s’avère, dans cette perspective, modulée. En cas d’urgence particulière, et notamment d’atteinte difficilement réversible à la situation du requérant, l’appréciation doit être adaptée, ce qui lui bénéficie (en matière de référé-suspension, CE, sect., 14 mars 2001, Ministre de l’intérieur c/ Mme A., 229773 ; et en matière de référé-liberté, CE, juge des référés, 29 juillet 2003, M. P., 258900). De même, la condition d’urgence est parfois regardée comme remplie, en principe, pour certains actes administratifs, du fait tant de leur objet que de leurs effets : cette présomption d’urgence est ainsi reconnue, en matière d’expropriation, pour les arrêtés de cessibilité (CE, 5 décembre 2014, Consorts L., 369522) ou, en matière de collectivités territoriales, pour les arrêtés modifiant la répartition de leurs compétence (CE, 30 décembre 2009,Syndicat intercommunal à vocation unique de gestion du centre social intercommunal rural, 328184). Elle a également été reconnue pour les assignations à résidence prises sur le fondement de l’article 6 de la loi du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence (CE, sect., 11 décembre 2015, M. D., 395009).

De manière générale, pour caractériser l’urgence, le juge des référés tient compte de la nature de la voie de recours empruntée (CE, 16 juin 2003, Mme H. et autres, 253290 ; CE, 16 février 2004, Mme B., 259679), ainsi que du délai qui lui est imparti pour statuer et de la nécessité de prononcer dans ce délai les mesures demandées (CE, juge des référés, 28 février 2003, Commune de Pertuis, 254411 ; CE, 23 janvier 2004, M. K., 257106 ; CE, juge des référés, 6 avril 2007, Commune de Saint-Gaudens, 304361).

Le requérant doit, en effet, démontrer la nécessité de la mesure qu’il demande. L’urgence est ainsi caractérisée lorsque l’exécution de l’acte administratif« porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre », intérêts qui peuvent être de nature financière (CE, sect., 19 janvier 2001, Confédération nationale des radios libres, 228815) ou d’une autre nature. Toutefois, l’urgence peut n’être pas constituée du fait de l’incurie du requérant (CE, juge des référés, 8 janvier 2001,M. D., 228928), de son imprudence (CE, juge des référés, 8 novembre 2002,Société Tiscali télécom, 250813), de son manque de diligence (CE, juge des référés, 14 septembre 2001, M. V., 238110), voire de manœuvres dilatoires (CE, juge des référés, 30 janvier 20009, M. B., 324344).

Dans l’appréciation de la condition d’urgence, il revient au juge des référés, en mentionnant tous les éléments l’ayant déterminé, de mettre en balance l’ensemble des intérêts publics et privés en présence, « objectivement et globalement » (CE, sect., 28 février 2001, Préfet des Alpes-Maritimes et Société Sud-est assainissement, n° 229562). Il tient donc compte à la fois de l’urgence créée par l’atteinte aux intérêts du requérant que des intérêts publics justifiant que l’action de l’administration ne soit pas retardée. Parmi les intérêts pouvant être pris en compte figurent ainsi la salubrité et la santé publiques (CE, 15 mars 2006, Ministre de l’agriculture et de la pêche c/ GAEC de Beauplat, 286648), la continuité du service public (CE, juge des référés, 28 août 2002, Société des agrégés de l’Université, 249769), la préservation de l’environnement (CE, 5 novembre 2001, Commune du Cannet-des-Maures, 234396), la protection des biens culturels (CE, 25 juillet 2008, Ministre de la culture et de la communication c/ société Elite invest, 314707), mais aussi l’intérêt public qui s’attache à ce qu’il soit mis un terme aux atteintes aux droits conférés par l’ordre juridique de l’Union européenne (CE, juge des référés, 14 février 2013, M. L., 365459).

 

2.2. L’office particulier du juge des référés.

Les exigences propres aux procédures de référé justifient que des règles particulières gouvernent l’office du juge en la matière.

- Le juge du référé constitue, en premier lieu, un juge du provisoire.

Son ordonnance permet le prononcé de mesures conservatoires et réversibles (CE, 13 février 2006, Commune de Fontenay-le-Comte, 285184 ; CE, 20 mai 2009, Ministre de la défense c/ M. N., 317098 ; CE, 22 mai 2015, SCI Paolina, 385183), qui peuvent être modifiées à l’occasion d’une nouvelle saisine et ne lient pas le juge du fond (CE, juge des référés, 1er mars 2001, M. P., 230794). Elle est également dépourvue de l’autorité de la chose jugée, même si elle a, comme toute décision juridictionnelle, force exécutoire (CE, sect., 5 novembre 2003, Association Convention vie et nature pour une écologie radicale et Association pour la protection des animaux sauvages, 259339-259706-259751).

Dans le cas du référé-suspension, le juge des référés n’intervient qu’en lien avec l’existence d’un recours au fond contre la décision contestée, et ne peut faire droit à la demande de suspension que si la requête principale s’avère recevable (CE, 1er mars 2004, M. S., 258505 ; CE, 10 décembre 2004, Ministre de la défense c/ M. V., 263072). La suspension ne peut intervenir que si l’acte litigieux n’a pas déjà été entièrement exécuté (CE, 27 juin 2006, Association Etablissement régional Léo Lagrange de Rhône-Alpes-Auvergne, 277048 ; CE, 15 février 2006, Association Ban Asbestos France et autres, 288801-288811 ; CE, 19 avril 2013, Syndicat d’agglomération nouvelle du Val d’Europe et Commune de Chessy, 356058). Dans d’autres procédures de référé, un recours au fond n’est pas exigé mais peut toujours être exercé pour remettre en cause ce qui a résulté du jugement en référé.

- Le juge des référés peut, en second lieu, être qualifié de juge de l’évidence ou de la vraisemblance, dont les appréciations font l’objet le cas échéant d’un contrôle plus distant du juge de cassation.

Statuant dans l’urgence, et ne pouvant bénéficier d’une instruction pleine et entière, le juge des référés statue « en l’état de l’instruction » : il est appelé à apprécier l’affaire qui lui est soumise au vu des pièces soumises à son examen, y compris après la clôture de l’instruction (CE, juge des référés, 13 février 2001, Société Golden Harvest Zelder, 228962 ; CE, juge des référés, 2 mai 2006, Mme A., alias Mme K., 292910 ; CE, 30 décembre 2009, M. B., 327334). Cette appréciation concrète des effets de l’acte litigieux tient compte des « justifications fournies par le requérant » (28 mai 2004, Commune de Mittersheim, 259983). Au regard des délais inhérents à un renvoi préjudiciel à la Cour de justice de l’Union européenne, il lui appartient d’interpréter lui-même, ne serait-ce qu’à titre provisoire, le sens et la portée des dispositions de droit dérivé de l’Union européenne dont il fait application (CE, juge des référés, 18 octobre 2006, Mme D., 298101 ; CE, juge des référés, 6 décembre 2006, M. T. et Mme T., 299218), même s’il n’est pas exclu qu’il puisse opérer un tel renvoi (CE, juge des référés, 15 avril 2011, Mme Z.).

Dès lors, en cassation, seules sont censurées les erreurs de droit manifestes : le Conseil d’État exerce son contrôle « en tenant compte de la nature de l’office attribué au juge des référés » (CE, sect., 29 novembre 2002, Communauté d’agglomération de Saint-Etienne, 244727). Certaines appréciations, que porte souverainement le premier juge des référés, ne peuvent être discutées en cassation, sous réserve de la dénaturation des faits de l’espèce et des pièces du dossier (CE, 23 février 2001, Ministre de l’intérieur c/ M. T., 230218) : il en va ainsi, en matière de référé-suspension, de la condition tenant à l’existence d’un doute sérieux quant à la légalité de la décision (CE, 14 mars 2001, Mme A., 230268 ; CE, 20 novembre 2002, Commune de Sète, 242856) ainsi que de la condition d’urgence (CE, sect., 25 avril 2001, Association des habitants du littoral du Morbihan, 230025).

- En troisième lieu, la procédure est régie par les dispositions propres du livre V du code de justice administrative, qui traduisent notamment l’adaptation à l’urgence des exigences du contradictoire (CE, sect., 29 janvier 2003, Commune d’Annecy, 247909 ; CE, 3 mars 2004, Société Ploudalmezeau Breiz Avel, 259001).

Sauf s’il choisit de renvoyer l’affaire dont il est saisi à une formation collégiale, le juge des référés statue seul. Le débat contradictoire qu’il organise fait une place particulière à l’oralité (CE, sect., 26 février 2003, Société Les belles demeures du Cap Ferrat, 249264). Alors que, par tradition, la procédure administrative contentieuse revêt un caractère essentiellement écrit, les procédures de référé ménagent ainsi une large place au débat oral au cours de l’audience (CE, 1eroctobre 2001, M. C., 234908), à l’exception notamment des hypothèses, limitativement énumérées, où il peut être statué par une ordonnance sans audience publique (article L. 522-3 du code de justice administrative : CE, juge des référés, 15 janvier 2001, Mme C., 229162). Dans ces hypothèses, le juge peut rejeter la demande, en statuant sans instruction contradictoire ni audience publique, lorsqu’elle ne présente pas un caractère d’urgence ou qu’il est manifeste qu’elle ne relève pas de la juridiction administrative, qu’elle est irrecevable ou qu’elle est mal fondée.

Les délais d’instruction sont raccourcis. Les parties sont ainsi appelées à présenter leurs observations « dans les délais les plus brefs » (article R. 522-4 du code de justice administrative). Elles sont convoquées « sans délai et par tous moyens » (article R. 522-6 du code de justice administrative). Certains mémoires produits par les parties peuvent n’être communiqués qu’à l’audience (CE, 5 novembre 2004, Association pour la sauvegarde du patrimoine martiniquais, 260229), même si le juge des référés du tribunal administratif doit rouvrir l’instruction dans certains cas (CE, 14 novembre 2003, Mme R., 258519) : il apprécie « au cas par cas » le respect du contradictoire (CE, 18 octobre 2006,Syndicat des copropriétaires de l’immeuble Les Jardins d’Arago, 294096). De manière générale, le temps laissé aux parties pour préparer leur défense et organiser leur présence à l’audience doit être « adapté aux nécessités de l’urgence » (CE, juge des référés, 23 janvier 2013, Commune de Chirongui, 365262).

Enfin, l’ordonnance est rendue à bref délai. Un délai de 48 heures est posé en matière de référé-liberté (article L. 521-2 du code de justice administrative) : le juge des référés est un juge de l’urgence statuant « dans l’urgence », même s’il doit pouvoir disposer du temps nécessaire à son intervention (CE, juge des référés, 27 mars 2014, Ministre de l’intérieur c/ Association Falun Gong France (Falun Dafa France), 376726).

3. Nouveaux outils, nouveaux enjeux

Quinze ans après l’entrée en vigueur de la loi du 30 juin 2000, à une phase d’appropriation des nouvelles procédures a succédé une phase d’approfondissement des outils dont dispose le juge des référés, ainsi que d’extension de son champ d’intervention.

3.1. Une palette d’outils élargie

Eu égard à son office particulier, et dans le souci d’une bonne administration de la justice, le juge des référés a progressivement élargi la palette des outils mis à sa disposition, dans le souci d’adapter cette voie de recours aux circonstances de l’espèce.

- Il adopte désormais une interprétation relativement extensive des pouvoirs qui lui sont attribués tant par le législateur que par le pouvoir réglementaire.

Il s’est reconnu la possibilité de prononcer la suspension partielle d’un acte administratif (CE, juge des référés, 6 juin 2013, Section française de l’Observatoire international des prisons, 368816), mais aussi la suspension de certains des effets de l’acte litigieux (CE, juge des référés, 29 avril 2010, M. M., 338462), ainsi que la suspension temporaire (CE, juge des référés, 6 septembre 2013, Association des producteurs de cinéma, 370627). A l’instar du juge de l’excès de pouvoir, il a pu procéder à des substitutions de la base légale d’actes administratifs, à condition toutefois que les parties aient pu présenter leurs observations (CE, juge des référés, 19 mars 2014, M. M., 376232).

Dans certains cas, il peut avoir recours à la conditionnalité : dans une affaire, il a subordonné le prononcé du non-lieu au respect des obligations définies comme s’imposant à l’administration (CE, juge des référés, 23 août 2013,Préfet de la Mayenne c/ Département de la Mayenne, 371432).

- Il a recours, de manière croissante, à l’injonction.

En matière de référé-liberté, il a été conduit à enjoindre à l’administration de prendre « toute disposition de nature à sauvegarder l’exercice effectif de la liberté fondamentale en cause », y compris lorsque l’injonction conduit à des mesures difficilement réversibles. Il en va ainsi, notamment, en cas de danger caractérisé et imminent pour la vie des personnes, ou lorsqu’elles sont exposées, de manière caractérisée, à un traitement inhumain ou dégradant (CE, juge des référés, 22 décembre 2012, Section française de l’Observatoire international des prisons, 364584), ou encore lorsqu’est en cause la liberté de réunion, le juge pouvant enjoindre à l’administration de mettre à disposition des locaux de réunion (CE, juge des référés, 30 mars 2007, Ville de Lyon c/ Association locale pour le culte des Témoins de Jéhovah de Lyon Lafayette, 304053).

De manière générale, dans le cadre du référé-liberté, les mesures susceptibles d’être ordonnées par le juge des référés sont particulièrement étendues. Le juge des référés peut ainsi ordonner la modification temporaire des conditions d’application d’un acte administratif (CE, juge des référés, 6 juin 2013, Section française de l’observatoire international des prisons, 368816), l’instruction d’une demande de passeport (CE, juge des référés, 4 décembre 2002, M. C., 252051), voire un suivi médical afin de tirer les conséquences qui s’imposent en matière d’hébergement d’urgence d’une personne (CE, juge des référés, 5 avril 2013,Mme D. et M. T., 367232).

En matière de référé-suspension, le juge des référés peut également enjoindre à l’administration de tirer les conséquences résultant de la suspension qu’il prononce. Si le pouvoir d’injonction dont il dispose n’est pas aussi étendu que celui dont dispose le juge du référé-liberté, il peut conduire le juge à ordonner des mesure allant au-delà d’un simple réexamen de la demande dont l’administration était saisie. Le juge des référés peut ainsi, par exemple, ordonner l’admission temporaire d’un candidat dans une école de service public à titre provisoire (CE, 20 mai 2009, Ministre de la défense, 317098). Les injonctions qu’il prononce doivent en revanche toujours demeurer provisoires ; elles ne sauraient avoir des effets en tous points identiques à ceux qui résulteraient de l’exécution par l’administration d’un jugement annulant la décision administrative contestée (CE, 23 octobre 2015, Min. c/ Syndicat départemental CGT des agents Direccte 76 et autres, 386649).

Dans la même perspective, le juge des référés s’est reconnu compétent pour connaître de conclusions tendant au prononcé d’une astreinte pour l’exécution des injonctions prononcées dans son ordonnance (CE, juge des référés, 19 février 2009, Syndicat autonome de la fonction publique territoriale de la Réunion, 324864), dans le cadre du référé-liberté comme du référé-suspension. Il a également accepté d’être saisi, par la voie de l’article L. 521-4, qui lui permet de modifier ou compléter les mesures ordonnées en référé, de conclusions tendant au prononcé d’une injonction ou d’une astreinte pour assurer l’exécution par l’administration des mesures qu’il avait ordonnées (CE, 27 juillet 2015,Assistance publique-Hôpitaux de Paris, 389007).

- Il s’efforce d’adapter son office aux circonstances de l’espèce, ce qui conduit à une plasticité croissante des solutions qu’il retient.

En cas de situation évolutive et particulièrement délicate, il peut prononcer une suspension conservatoire de l’acte administratif litigieux, associée à des mesures d’expertises ordonnées avant-dire-droit (CE, sect., 16 novembre 2011,Ville de Paris et société d’économie mixte PariSeine, 353172). Il peut, dans certaines hypothèses, prescrire une expertise médicale et solliciter, en application de l'article R. 625-3 du code de justice administrative, l'avis de toute personne dont la compétence ou les connaissances sont de nature à éclairer utilement la juridiction (CE, Ass., 14 février 2014, Mme L. et autres, 375081). De même, en cas de danger caractérisé et imminent pour la vie des personnes, il peut ordonner des mesures d’urgence avant de déterminer ensuite, « dans une décision ultérieure prise à brève échéance, les mesures complémentaires qui s’imposent et qui peuvent être très rapidement mises en œuvre » (CE, juge des référés, 13 août 2013, Ministre de l’intérieur c/ Commune de Saint-Leu, 370902).

3.2. De nouveaux champs d’intervention

Au-delà de ces évolutions processuelles, le juge des référés est conduit à investir de nouveaux champs, en réponse aux évolutions de l’action administrative et aux préoccupations en matière de libertés fondamentales.

Trois exemples récents, en particulier, témoignent de cette évolution.

- Alors même que la répression des voies de fait relève de l’autorité judiciaire, le juge du référé-liberté s’est reconnu compétent pour faire cesser une voie de fait (CE, juge des référés, 23 janvier 2013, Commune de Chirongui, 365262). Le juge des référés du Conseil d’État a relevé qu’il « appartient au juge administratif des référés, saisi sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, d’enjoindre à l'administration de faire cesser une atteinte grave et manifestement illégale au droit de propriété, lequel a le caractère d'une liberté fondamentale, quand bien même cette atteinte aurait le caractère d’une voie de fait ». Dès lors, en espèce, que la commune intimée n’avait pas sollicité l’accord de la propriétaire d’un terrain avant d’y effectuer des travaux, il a rejeté l’appel que la commune avait formé contre l’ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Mamoudzou lui enjoignant de faire cesser immédiatement les travaux entrepris.

- Dans une autre affaire, le juge des référés s’est reconnu compétent pour mettre un terme à une méconnaissance manifeste du droit de l’Union européenne par la loi (CE, juge des référés, 16 juin 2010, Mme D., 340250), alors même qu’il n’exerce pas, en principe, de contrôle des lois au regard des engagements internationaux (CE, 30 décembre 2002, Ministre de l’aménagement du territoire et de l’environnement c/ M. C., 240430) : le juge des référés du Conseil d’État a rejeté l’appel formé contre l’ordonnance du juge des référés du tribunal administratif d’Orléans en relevant « qu’un moyen tiré de l’incompatibilité de dispositions législatives avec les règles du droit de l’Union européenne […] est de nature à être retenu, eu égard à son office, par le juge des référés saisi sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative, […] en cas de méconnaissance manifeste des exigences qui découlent du droit de l’Union ». Il a également récemment accepté d’exercer un contrôle de la contrariété manifeste d’un acte administrative avec tout engagement international de la France, au-delà du seul droit de l’Union européenne (CE, 18 décembre 2015, Société routière Chambard, n° 389238 389277).

Dans la continuité de cette approche, en matière de droit de l’Union européenne, il n’est pas exclu que le juge des référés pose, le cas échéant, une question préjudicielle à la Cour de justice de l’Union européenne sur le sens et la portée des dispositions de droit dérivé dont il lui faut faire application,« lorsque les conditions pour ce faire sont réunies » (CE, juge des référés, 15 avril 2011, Mme Z., 348338).

- Enfin, en matière de santé publique, le juge du référé-liberté s’est prononcé sur la décision, prise par un médecin, d’interrompre ou de ne pas entreprendre un traitement au motif que ce dernier traduirait une obstination déraisonnable et que l’exécution de cette décision porterait de manière irréversible une atteinte à la vie (CE, Ass., 24 juin 2014, Mme L. et autres). Dans une telle hypothèse, a précisé l’Assemblée du contentieux du Conseil d’État, le juge des référés doit exercer ses pouvoirs de manière particulière, en prenant les mesures de sauvegarde nécessaires pour faire obstacle à l’exécution de la décision lorsqu’elle pourrait ne pas relever des hypothèses prévues par la loi. Eu égard à cet office particulier, qui ne s’en tient pas à faire cesser une atteinte « manifestement illégale » à une liberté fondamentale, le juge des référés doit examiner un moyen tiré de l’incompatibilité des dispositions législatives dont il a été fait application avec les stipulations de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.


Texte du Conseil d’Etat.
Photo CC0 Public Domain. 

Le juge administratif, juge des référés :
Le juge administratif, juge des référés :

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La question prioritaire de constitutionnalité devant le juge administratif :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Dossier thématique du Conseil d'Etat

Le présent dossier se concentre sur la jurisprudence développée depuis 2010 par le Conseil d’État dans son rôle de filtrage des QPC transmises par les juridictions administratives ou soulevées directement devant lui. Cette jurisprudence a précisé les modalités d’invocation d’une QPC, le champ d’application du dispositif, les conditions de renvoi de la question au Conseil constitutionnel et les conséquences juridiques à tirer des décisions de ce dernier.

La réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 a introduit dans la Constitution de 1958 un nouvel article 61-1 qui permet à tout justiciable, à l’occasion d’un litige porté devant une juridiction, de contester la conformité d’une disposition législative aux droits et libertés que la Constitution garantit. Si certaines conditions sont remplies, la « question prioritaire de constitutionnalité » (QPC) ainsi soulevée est renvoyée au Conseil constitutionnel lequel abroge, le cas échéant, la disposition jugée inconstitutionnelle.

Ce dispositif, précisé par la loi organique n° 2009-1523 du 10 décembre 2009 et par le décret n° 2010-148 du 16 février 2010, est entré en vigueur le 1er mars 2010. Il a considérablement modifié les modalités du contrôle de constitutionnalité des lois.
Jusqu’alors, le Conseil constitutionnel n’était
 conduit à la contrôler qu’en amont de leur promulgation, dans les conditions prévues par l’article 61 de la Constitution.
Ce contrôle de constitutionnalité « a priori » se double désormais d’un contrôle « a posteriori » exercé à l’initiative des citoyens par le biais de la QPC. Celle-ci constitue ainsi une nouvelle garantie essentielle de l’effectivité des droits et libertés prévus par la Constitution.

La QPC est un dispositif à plusieurs étages : elle est soulevée devant une instance en cours devant une juridiction administrative ou judiciaire, qui décide, si certaines conditions sont remplies, de la transmettre à la juridiction suprême de son ordre (Conseil d’État ou Cour de cassation), laquelle peut à son tour décider de la renvoyer au Conseil constitutionnel,

Le présent dossier se concentre sur la jurisprudence développée depuis 2010 par le Conseil d’État dans son rôle de filtrage des QPC transmises par les juridictions administratives ou soulevées directement devant lui. Cette jurisprudence a précisé les modalités d’invocation d’une QPC, le champ d’application du dispositif, les conditions de renvoi de la question au Conseil constitutionnel et les conséquences juridiques à tirer des décisions de ce dernier.

Soulever une QPC : qui, quand et comment ?

Tout d’abord, seule une « partie » à l’instance peut soulever une QPC. Le juge ne peut le faire d’office. Un intervenant n’est pas non plus recevable à soulever de sa propre initiative une QPC qui n’aurait pas été invoquée par une partie (CE, 22 fév. 2013, M. C. A., n° 356245).

Ensuite, le justiciable ne peut saisir directement le Conseil constitutionnel d’une QPC: elle doit nécessairement être posée à l’occasion d’une instance introduite devant une juridiction relevant du Conseil d’État ou de la Cour de cassation. Concernant les juridictions administratives, cela inclut non seulement les instances devant les juridictions saisies du fond d’un litige, mais aussi les procédures d’urgence introduites devant le juge des référés, prévues par le livre V du code de justice administrative (pour le référé-liberté, CE, 16 juin 2010, Mme D., n° 340250 ; pour le référé-suspension, CE, 21 oct. 2010,Conférence nationale des présidents des unions régionales des médecins libéraux, n° 343527).

Le justiciable peut soulever une QPC pour la première fois dès la première instance, mais également en cause d’appel ou en cassation. En revanche, il ne peut soumettre au Conseil d’État une QPC identique à celle qu’il aurait déjà formée devant le juge du fond et que celui-ci aurait refusé de transmettre, sauf à ce qu’elle repose sur des moyens nouveaux (CE, 1er fév. 2011, SARL Prototech,n° 342536).

Enfin, la QPC doit être présentée, à peine d’irrecevabilité, dans un mémoire distinct de celui qui contient l’argumentation sur le litige principal, et motivé. Les règles de représentation par un avocat applicables à la QPC sont les mêmes que celles qui s’appliquent à l’instance à l’occasion de laquelle elle est soulevée. En quoi une QPC est-elle « prioritaire » ?

La QPC est qualifiée de « prioritaire » en ce qu’elle doit être examinée avant les moyens de conventionalité (c’est-à-dire de conformité de la loi aux engagements internationaux de la France) soulevés, le cas échéant, par le justiciable dans le cadre de son recours. Ce caractère prioritaire explique par ailleurs que l’examen de la QPC soit, à tous les stades de la procédure, encadré dans des délais brefs afin qu’elle n’ait pas pour conséquence de rallonger excessivement les délais de jugement. Ainsi, la juridiction du fond statue « sans délai » sur la transmission de la QPC au Conseil d’État ou à la Cour de cassation (art. 23-2 de l’ordonnance organique n° 58-1067 du 7 nov. 1958).
Le Conseil d’État et la Cour de cassation ont trois mois pour se prononcer sur son renvoi au Conseil constitutionnel (art. 23-4) et ce dernier dispose également d’un délai de trois mois pour statuer (art. 23-10). Enfin, lorsque le juge saisi du litige décide de renvoyer la QPC, cela a pour conséquence qu’il doit normalement « surseoir à statuer », c’est-à-dire suspendre la procédure dans l’attente d’une décision définitive sur la QPC. Ce n’est qu’une fois la réponse à la QPC apportée que le juge règle le litige, en répondant au moyen de constitutionnalité ainsi que, le cas échéant, aux autres moyens soulevés devant lui.

Texte du Conseil d’Etat.
Photo CC0 Public Domain. 

La question prioritaire de constitutionnalité devant le juge administratif :
La question prioritaire de constitutionnalité devant le juge administratif :

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Les dispositions ouvrant un accès dérogatoire à la profession d'avocat à des personnes ayant exercé certaines fonctions sont conformes à la constitution :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Le Conseil constitutionnel a rendu une Décision le 06 juillet 2016 concernant une question prioritaire de constitutionnalité posée par M Eric B. Cette question était relative à la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit de l'article 11 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions et concernant notamment les conditions tenant à l’exercice de certaines fonctions ou activités en France pour l’accès à la profession d’avocat.

Ces dispositions ouvrent un accès dérogatoire à la profession d'avocat à des personnes qui ont exercé certaines fonctions ou activités. Le législateur exige toutefois que ces fonctions ou activités aient été exercées en France. Le requérant critiquait cette restriction aux seules activités exercées en France.

Le Conseil constitutionnel a d'abord jugé qu'il incombe au législateur, lorsqu'il fixe les conditions d'accès à la profession d'avocat, de déterminer les garanties fondamentales permettant d'assurer le respect des droits de la défense et de la liberté d'entreprendre. Les dispositions contestées répondent à ces exigences.

Le Conseil constitutionnel a ensuite jugé, d'une part, que les personnes ayant exercé une activité ou une fonction juridique pendant une durée suffisante en France ne sont pas placées, au regard de l'accès à la profession d'avocat, dans la même situation que celles ayant exercé une telle activité ou fonction à l'étranger. Les dispositions contestées, qui traitent différemment ces deux situations, ne sont donc pas contraires au principe d'égalité.
D'autre part, le législateur a entendu, par les dispositions contestées, garantir un niveau d'aptitude et un niveau de connaissance suffisant aussi bien du droit français que des conditions de sa mise en œuvre.
Les personnes ne remplissant pas les conditions fixées par les dispositions contestées peuvent accéder à la profession d'avocat dans les conditions de droit commun.
Le Conseil constitutionnel a donc écarté le grief de l'atteinte portée à la liberté d'entreprendre. Le Conseil constitutionnel a donc déclaré conformes à la Constitution les mots « et de celles concernant les personnes ayant exercé certaines fonctions ou activités en France » figurant au 2° de l'article 11 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971.

Texte du Conseil constitutionnel.
Photo CC0 Public Domain. 

 Les dispositions ouvrant un accès dérogatoire à la profession d'avocat à des personnes ayant exercé certaines fonctions sont conformes à la constitution :
 Les dispositions ouvrant un accès dérogatoire à la profession d'avocat à des personnes ayant exercé certaines fonctions sont conformes à la constitution :

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Cumul d'une procédure devant la cour de discipline budgétaire et financière et d'une procédure devant une cour pénale:

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Le Conseil constitutionnel a rendu une Décision le 01 juillet 2016 concernant une question prioritaire de constitutionnalité posée par Mr Stéphane R et autre.
Cette question était relative à la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit de l'article L. 314-18 du code des juridictions financières.

Le Conseil constitutionnel a d'abord relevé que les dispositions contestées permettent qu'une personne poursuivie devant la cour de discipline budgétaire et financière pour l'une des infractions édictées par les articles L. 313-1 à L. 313-8 du même code, soit également poursuivie devant une juridiction pénale pour une infraction pénale.
Si les dispositions contestées n'instituent pas, par elles-mêmes, un mécanisme de double poursuite et de double sanction, elles le rendent toutefois possible.

Dans le prolongement de précédentes décisions, le Conseil constitutionnel a ensuite formulé deux réserves d'interprétation pour juger les dispositions contestées conformes à la Constitution.
D'une part, les cumuls éventuels de poursuites et de sanctions doivent, en tout état de cause, respecter le principe de nécessité des délits et des peines, qui implique qu'une même personne ne puisse faire l'objet de poursuites différentes conduisant à des sanctions de même nature pour les mêmes faits, en application de corps de règles protégeant les mêmes intérêts sociaux.
D'autre part, le principe de proportionnalité implique qu'en tout état de cause, le montant global des sanctions éventuellement prononcées ne dépasse pas le montant le plus élevé de l'une des sanctions encourues. Sous ces réserves, le Conseil constitutionnel a déclaré conformes à la Constitution les mots « de l'action pénale et » figurant au premier alinéa de l'article L. 314-18 du code des juridictions financières.

Texte du Conseil constitutionnel.
Photo CC0 Public Domain. 

Cumul d'une procédure devant la cour de discipline budgétaire et financière et d'une procédure devant une cour pénale:
Cumul d'une procédure devant la cour de discipline budgétaire et financière et d'une procédure devant une cour pénale:

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Cumul des poursuites pénales pour délit d'initié avec des poursuites devant la commission des sanctions de l'AMF pour manquement d'initié:

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Le Conseil constitutionnel a rendu une Décision le 14 janvier 2016 concernant trois questions prioritaires de constitutionnalité relatives à la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit de l'article L. 621-15 du code monétaire et financier (CMF) dans ses versions successives issues de la loi n° 2006-1770 du 30 décembre 2006, de la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 et de l'ordonnance n° 2010-76 du 21 janvier 2010.

Par sa décision n°2014-453/454 QPC et 2015/462 QPC du 18 mars 2015, le Conseil constitutionnel avait déclaré contraires à la Constitution certaines dispositions de l'article L. 621-15 du CMF, relatif au manquement d'initié réprimé par la commission des sanctions de l'Autorité des marchés financiers (AMF), dans sa rédaction résultant de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie.
Le Conseil constitutionnel avait toutefois reporté au 1er septembre 2016 la date d'abrogation de ces dispositions. En l'espèce, les affaires soumises au Conseil constitutionnel posaient la question de savoir si la même solution devait s'appliquer à des dispositions identiques à celles censurées mais figurant dans des versions de l'article L. 621-15 du CMF, pour l'une antérieure et pour les deux autres postérieures à celle censurée en mars 2015.

S'agissant des versions issues de la loi du 12 mai 2009 et de l'ordonnance du 21 janvier 2010, le Conseil constitutionnel a constaté que les dispositions contestées étaient identiques à celles censurées et que l'état du droit applicable à la poursuite et à la répression du délit d'initié et du manquement d'initié était demeuré analogue.
En l'absence de changement de circonstances, le Conseil constitutionnel a par suite jugé qu'il n'y a pas lieu de procéder à un nouvel examen de ces dispositions.
Celles-ci ne sont pas conformes à la Constitution pour les mêmes raisons que celles qui avaient justifié la censure prononcée par la décision du 18 mars 2015.

En ce qui concerne la version de l'article L. 621-15 issue de la loi du 30 décembre 2006, les dispositions contestées ne sont pas différentes de celles figurant dans la version censurée le 18 mars 2015. Cependant, lorsque la version résultant de la loi de 2006 était applicable, la sanction pécuniaire du manquement d'initié était d'un montant de 1,5 million d'euros, alors qu'elle s'élevait à 10 millions d'euros lorsqu'était applicable la version issue de la loi du 4 août 2008. Les circonstances de droit étaient ainsi différentes de celles examinées par le Conseil constitutionnel lors de sa décision du 18 mars 2015.

En raison de ce changement de circonstances, il revenait au Conseil d'examiner ces dispositions et de se prononcer sur leur conformité à la Constitution. À la différence de l'affaire jugée le 18 mars 2015, les sanctions pécuniaires applicables en cas de délit d'initié et de manquement d'initié commis par une personne physique étaient donc identiquement fixées à 1, 5 million d'euros.
Toutefois, le juge pénal pouvait également condamner la personne physique auteur d'un délit d'initié à une peine d'emprisonnement. Par ailleurs, ce même juge pouvait, lorsque l'auteur des faits était une personne morale, prononcer sa dissolution et une amende cinq fois supérieure. Appliquant les critères fixés par sa jurisprudence issue de sa décision du 18 mars 2015, le Conseil constitutionnel a jugé que le délit d'initié et le manquement d'initié devaient ainsi être regardés comme susceptibles de faire l'objet de sanctions de nature différente.
Il a, par suite, jugé conformes à la Constitution les dispositions contestées de l'article L. 621-15 du CMF dans sa rédaction issue de la loi n° 2006-1770 du 30 décembre 2006.

Texte du Conseil constitutionnel.
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Cumul des poursuites pénales pour délit d'initié avec des poursuites devant la commission des sanctions de l'AMF pour manquement d'initié:
Cumul des poursuites pénales pour délit d'initié avec des poursuites devant la commission des sanctions de l'AMF pour manquement d'initié:

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