Overblog Suivre ce blog
Editer l'article Administration Créer mon blog

Le régime parlementaire en Allemagne :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

L’Allemagne est un Etat fédéral. L’Allemagne est un Etat de droit où la Cour fédérale constitutionnelle, le Bundesverfassungsgericht, joue un rôle important.

I. Un régime parlementaire moniste

A. Définitions


Le régime parlementaire se définit par une séparation souple des pouvoirs, notamment du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif. Il se caractérise par l’existence de moyens de pression réciproques. L’exécutif peut dissoudre le parlement en cas de crise ; réciproquement, le pouvoir législatif peut renverser le gouvernement par la motion de censure. Un régime parlementaire est dit moniste quand l’exécutif est dirigé par le gouvernement (surtout en la personne du premier ministre), tandis que le chef d’Etat n’a plus qu’une fonction symbolique, de représentation. Le régime parlementaire est dit dualiste quand l’exécutif est véritablement bicéphale : le chef d’Etat, bien qu’irresponsable devant le Parlement, dispose d’un réel pouvoir de décision tout comme le gouvernement, qui est par contre responsable devant le Parlement.

B. Le pouvoir législatif

Il se partage entre le Bundestag et le Bundesrat. 


B. 1. Le Bundestag : Il représente le peuple.

Article 38 de la Loi fondamentale allemande du 23 mai 1949 (Elections) 
1. Les députés du Bundestag allemand sont élus au suffrage universel, direct, libre, égal et secret. 2 Ils sont les représentants de l'ensemble du peuple, ne sont liés ni par des mandats ni par des instructions et ne sont soumis qu'à leur conscience.

Article 39 de la Loi fondamentale allemande du 23 mai 1949 (Législature, réunion, convocation)
1.Le Bundestag est élu pour quatre ans, sous réserve des dispositions ci-après. La législature prend fin avec la réunion d'un nouveau Bundestag. Les nouvelles élections ont lieu quarante-six mois au plus tôt, quarante-huit mois au plus tard après le début de la législature. En cas de dissolution du Bundestag, les nouvelles élections ont lieu dans les soixante jours.

Article 43 de la Loi fondamentale allemande du 23 mai 1949(Présence des membres du gouvernement et du Bundesrat)
1. Le Bundestag et ses commissions peuvent exiger la présence de tout membre du gouvernement fédéral.
2. Les membres du Bundesrat et du gouvernement fédéral ainsi que leurs délégués ont accès à toutes les séances du Bundestag et de ses commissions. Ils doivent être entendus à tout moment.

Article 44 de la Loi fondamentale allemande du 23 mai 1949 (Commissions d'enquête)
1. Le Bundestag a le droit et, à la demande d'un quart de ses membres, l'obligation de constituer une commission d'enquête chargée de recueillir les preuves nécessaires en audience publique. Le huis clos peut être prononcé. 
2. Les règles de la procédure pénale s'appliquent par analogie à l'administration des preuves. Le secret de la correspondance, de la poste et des télécommunications n'est pas affecté.
3. Les tribunaux et les autorités administratives sont tenus à l'entraide judiciaire et administrative.
4. Les décisions des commissions d'enquête sont soustraites à l'examen des tribunaux. Les tribunaux sont libres d'apprécier et de juger les faits qui font l'objet de l'enquête.

B. 2. Le Bundesrat : Il représente les Länder.

Article 50 de la Loi fondamentale allemande du 23 mai 1949 (Missions)
Par l'intermédiaire du Bundesrat, les Länder concourent à la législation et à l'administration de la Fédération et aux affaires de l'Union européenne.

Article 51 de la Loi fondamentale allemande du 23 mai 1949 (Composition)
1. Le Bundesrat se compose de membres des gouvernements des Länder, qui les nomment et les révoquent. Ils peuvent se faire représenter par d'autres membres de leur gouvernement.
2. Chaque Land a au moins trois voix, les Länder qui comptent plus de deux millions d'habitants en ont quatre, ceux qui comptent plus de six millions d'habitants en ont cinq, ceux qui comptent plus de sept millions d'habitants en ont six.
3. Chaque Land peut déléguer autant de membres qu'il a de voix. Les voix d'un Land ne peuvent être exprimées que globalement et seulement par des membres présents ou leurs suppléants.

C. Le pouvoir exécutif

C. 1. Le Président fédéral : Il est élu au suffrage universel indirect par les parlementaires.

Article 54 de la Loi fondamentale allemande du 23 mai 1949 (Election)
1. Le président fédéral est élu sans débat par l'Assemblée fédérale. Est éligible tout Allemand ayant le droit de vote pour les élections au Bundestag et âgé de quarante ans révolus.
2. La durée des fonctions du président fédéral est de cinq ans. Une seule réélection immédiate est permise.
3. L'Assemblée fédérale se compose des membres du Bundestag et d'un nombre égal de membres élus à la proportionnelle par les représentations du peuple dans les Länder.
4. L'Assemblée fédérale se réunit au plus tard trente jours avant l'expiration des fonctions du président fédéral ou, en cas de cessation anticipée, au plus tard trente jours après celle-ci. Elle est convoquée par le président du Bundestag.
6. Est élu celui qui obtient les voix de la majorité des membres de l'Assemblée fédérale. Si aucun candidat n'atteint cette majorité au cours de deux tours de scrutin, est élu au tour de scrutin suivant celui qui réunit sur son nom le plus grand nombre de voix.

Article 55 de la Loi fondamentale allemande du 23 mai 1949 (Incompatibilités)
1. Le président fédéral ne peut appartenir ni au gouvernement ni à un organe législatif de la Fédération ou d'un Land.
2. Le président fédéral ne peut exercer aucune autre fonction publique rémunérée, aucune profession industrielle ou commerciale ni aucun métier, et il ne peut faire partie ni de la direction ni du conseil d'administration d'une entreprise poursuivant des buts lucratifs.
Il exerce une magistrature d’influence et n’assume aucune responsabilité politique.

Article 58 de la Loi fondamentale allemande du 23 mai 1949 (Contreseing)
Pour être valables, les ordres et décisions du président fédéral doivent être contresignés par le chancelier fédéral ou par le ministre fédéral compétent. Ceci ne s'applique pas à la nomination et à la révocation du chancelier fédéral, à la dissolution du Bundestag en vertu de l'article 63 et à la requête prévue par l'article 69, al. 3. Le contreseing est la marque de cette irresponsabilité politique : le chancelier endosse la responsabilité à la place du Président fédéral.

Article 61 de la Loi fondamentale allemande du 23 mai 1949 (Mise en accusation devant la Cour constitutionnelle fédérale)
1. Le Bundestag ou le Bundesrat peut mettre le président fédéral en accusation devant la Cour constitutionnelle fédérale pour violation délibérée de la Loi fondamentale ou d'une autre loi fédérale. La demande de mise en accusation doit être présentée par un quart au moins des membres du Bundestag ou un quart des voix du Bundesrat. La décision de mise en accusation doit être prise à la majorité des deux tiers des membres du Bundestag ou des deux tiers des voix du Bundesrat. L'accusation est soutenue par un représentant de l'organe qui accuse.
2. Si la Cour constitutionnelle fédérale constate que le président fédéral s'est rendu coupable d'une violation délibérée de la Loi fondamentale ou d'une autre loi fédérale, elle peut le déclarer déchu de ses fonctions. Par une ordonnance provisoire elle peut, après la mise en accusation, décider qu'il est empêché d'exercer ses fonctions. 
La responsabilité du président fédéral n’est pas engagée devant le Parlement mais devant la Cour fédérale constitutionnelle, ce qui la rapproche d’une responsabilité de type pénal.
Il ne dispose que de missions purement honorifiques.

Article 59 de la Loi fondamentale allemande du 23 mai 1949 (Représentation internationale de la Fédération)
1. Le président fédéral représente la Fédération sur le plan international. Il conclut au nom de la Fédération les traités avec les Etats étrangers. Il accrédite et reçoit les représentants diplomatiques.
2. Les traités réglant les relations politiques de la Fédération, ou relatifs à des matières qui relèvent de la compétence législative fédérale, requièrent l'approbation ou le concours des organes respectivement compétents en matière de législation fédérale, sous la forme d'une loi fédérale. Les dispositions régissant l'administration fédérale s'appliquent par analogie aux accords administratifs.

C. 2. Le chancelier et le gouvernement fédéral

Article 62 de la Loi fondamentale allemande du 23 mai 1949 (Composition)
Le gouvernement fédéral se compose du chancelier fédéral et des ministres fédéraux.
L’homme-clé du régime allemand est le chancelier (Kanzler), l’équivalent du Premier ministre.
Il est élu par le seul Bundestag. Le Président fédéral propose un candidat mais en réalité il n’a aucune marge de manœuvre : il doit proposer le nom du chef du parti ayant gagné les élections au Bundestag.

Article 63 de la Loi fondamentale allemande du 23 mai 1949 (Election et nomination du chancelier)
1. Le chancelier fédéral est élu sans débat par le Bundestag sur proposition du président fédéral.
2. Est élu celui qui réunit sur son nom les voix de la majorité des membres du Bundestag. L'élu doit être nommé par le président fédéral.
3. Si le candidat proposé n'est pas élu, le Bundestag peut élire un chancelier fédéral à la majorité de ses membres dans.les quatorze jours qui suivent le scrutin.
4. A défaut d'élection dans ce délai, il est procédé immédiatement à un nouveau tour de scrutin, à l'issue duquel est élu celui qui obtient le plus grand nombre de voix. Si l'élu réunit sur son nom les voix de la majorité des membres du Bundestag, le président fédéral doit le nommer dans les sept jours qui suivent l'élection. Si l'élu n'atteint pas cette majorité, le président fédéral doit, soit le nommer dans les sept jours, soit dissoudre le Bundestag.

C. 3. Le Chancelier et la composition du gouvernement fédéral

Article 64 de la Loi fondamentale allemande du 23 mai 1949 (Nomination et révocation des ministres fédéraux)
1. Les ministres fédéraux sont nommés et révoqués par le président fédéral sur proposition du chancelier fédéral.
2. Lors de leur prise de fonctions, le chancelier fédéral et les ministres fédéraux prêtent devant le Bundestag le serment prévu à l'article 56. Il dirige le gouvernement fédéral et est la tête de l’exécutif. Il mène donc la politique du pays.

Article 65 de la Loi fondamentale allemande du 23 mai 1949 (Attributions au sein du gouvernement fédéral)
Le chancelier fédéral fixe les grandes orientations de la politique et en assume la responsabilité. Dans le cadre de ces grandes orientations, chaque ministre fédéral dirige son département de façon autonome et sous sa propre responsabilité. Le gouvernement fédéral tranche les divergences d'opinion entre les ministres fédéraux. Le chancelier fédéral dirige les affaires du gouvernement selon un règlement intérieur adopté par le gouvernement fédéral et approuvé par le président fédéral.

Article 65a de la Loi fondamentale allemande du 23 mai 1949 (Autorité et commandement sur les forces armées)
Le ministre fédéral de la défense exerce l'autorité et le commandement sur les forces armées.

Article 66 de la Loi fondamentale allemande du 23 mai 1949 (Incompatibilités)
Le chancelier fédéral et les ministres fédéraux ne peuvent exercer aucune autre fonction publique rémunérée, aucune profession industrielle et commerciale ni aucun métier, et ils ne peuvent faire partie ni de la direction ni, sauf approbation du Bundestag, du conseil d'administration d'une entreprise poursuivant des buts lucratifs.

Article 69 de la Loi fondamentale allemande du 23 mai 1949 (Suppléant du chancelier, durée des fonctions des membres du gouvernement)
1. Le chancelier fédéral désigne comme suppléant un ministre fédéral.
2. Les fonctions du chancelier fédéral ou d'un ministre fédéral prennent toujours fin avec la réunion d'un nouveau Bundestag ; les fonctions d'un ministre fédéral prennent également fin avec toute autre vacance des fonctions de chancelier fédéral.
3. Le chancelier fédéral, à la requête du président fédéral, ou un ministre fédéral, à la requête du chancelier fédéral ou du président fédéral, est tenu de continuer à gérer les affaires jusqu'à la nomination de son successeur.

II. Un régime parlementaire rationalisé

A. La rationalisation parlementaire


A. 1. Définition

Devant les dysfonctionnements de la 3ème République en France et de la République de Weimar en Allemagne, une réflexion naît afin de rendre les mécanismes du régime parlementaire plus efficaces. Après la seconde guerre mondiale, elle trouve sa concrétisation dans les constitutions européennes, notamment dans la Loi fondamentale allemande de 1949 et plus tard dans la Constitution française du 4 octobre 1958. Il s’agit pour l’essentiel de rendre plus difficile la mise en œuvre des moyens d’action réciproques dont disposent l’exécutif ou le législatif. Dans les faits, le but était d’introduire des mécanismes permettant à l’exécutif d’imposer sa volonté au Parlement. Outre ces mécanismes prévus dans les textes, une rationalisation de fait a lieu dans un pays comme l’Allemagne du fait du mode de scrutin qui engendre le bipartisme et donc l’alternance entre les deux grands partis.

A. 2. La défiance constructive

Le mécanisme de mise en cause de la responsabilité du Chancelier est complexe.

Article 67 de la Loi fondamentale allemande du 23 mai 1949 (Motion de défiance constructive)
1. Le Bundestag ne peut exprimer sa défiance envers le chancelier fédéral qu'en élisant un successeur à la majorité de ses membres et en demandant au président fédéral de révoquer le chancelier fédéral. Le président fédéral doit faire droit à la demande et nommer l'élu.
2. Quarante-huit heures doivent s'écouler entre le dépôt de la motion et l'élection.
La qualification est significative : il ne s’agit pas de question de confiance.
Il n’est possible de remplacer le Chancelier que s’il existe un accord sur le nom du remplaçant, ce qui impose une majorité au Parlement.
Il existe un délai de réflexion (48h00).

A. 3. La motion de confiance

Article 68 de la Loi fondamentale allemande du 23 mai 1949 (Motion de confiance, dissolution du Bundestag)
1. Si une motion de confiance proposée par le chancelier fédéral n'obtient pas l'approbation de la majorité des membres du Bundestag, le président fédéral peut, sur proposition du chancelier fédéral, dissoudre le Bundestag dans les vingt et un jours. Le droit de dissolution s'éteint dès que le Bundestag a élu un autre chancelier fédéral à la majorité de ses membres.
2. Quarante-huit heures doivent s'écouler entre le dépôt de la motion et le vote.
Le chancelier demande la confiance du Bundestag. S’il l’obtient, il reste. S’il ne l’obtient pas, le chancelier peut démissionner ou dissoudre le Bundestag.

A. 4. L’état de nécessité législative

Article 81 de la Loi fondamentale allemande du 23 mai 1949 (Etat de nécessité législative)
1. Si, dans le cas prévu à l'article 68, le Bundestag n'est pas dissout, le président fédéral peut à la demande du gouvernement fédéral et avec l'approbation du Bundesrat, déclarer l'état de nécessité législative à propos d'un projet de loi que rejette le Bundestag bien que le gouvernement fédéral l'ait déclaré urgent. Il en est de même lorsqu'un projet de loi a été rejeté bien que le chancelier fédéral y ait lié la demande prévue à l'article 68.
2. Si, après déclaration de l'état de nécessité législative, le Bundestag rejette à nouveau le projet ou s'il l'adopte dans une rédaction que le gouvernement fédéral a déclaré inacceptable, la loi est considérée comme définitivement adoptée dans la mesure où le Bundesrat l'approuve. Il en est de même si le projet n'est pas voté par le Bundestag dans un délai de quatre semaines après un nouveau dépôt.
3. Pendant la durée des fonctions d'un chancelier fédéral, tout autre projet de loi rejeté par le Bundestag peut également être adopté selon les dispositions des alinéas 1 et 2 dans un délai de six mois à compter de la première déclaration de l'état de nécessité législative. A l'expiration de ce délai, l'état de nécessité législative ne pourra pas être déclaré une seconde fois pendant la durée des fonctions du même chancelier fédéral.
4. La Loi fondamentale ne peut être ni modifiée, ni abrogée, ni suspendue, en totalité ou en partie, par une loi définitivement adoptée en application de l'alinéa 2.
 Il s’agit d’un mécanisme symétrique à celui de la défiance constructive mais en faveur du Chancelier.
Si le Chancelier n’a pas la confiance, il ne peut cependant pas dissoudre le Bundestag. Il peut gouverner pendant six mois avec le seul accord du Bundesrat. Cela permet donc au chancelier de gouverner sans majorité réelle. La crise se conclut par un appel au peuple : au bout de six mois, le Bundestag est dissout et une nouvelle élection est organisée.

B. Une rationalisation de fait

Les mécanismes de rationalisation prévus par la Loi fondamentale ont rarement été mis en œuvre et ont joué dans des contextes très spécifiques, sans rapport avec la situation de crise pour laquelle ils étaient initialement prévus.
Ainsi, en 1982, le chancelier H. SCHMIDT du SPD (parti social-démocrate allemand) a été renversé sur la base de l’article 67, donc de la défiance constructive mais non pas car il était en crise avec le Bundestag mais parce qu’un renversement d’alliance au sein du Bundestag avait eu lieu. En effet, H. SCHMIDT disposait d’une majorité fondée sur une alliance entre son parti le SPD et le FDP, le parti libéral. Durant le mandat, le FDP situé au centre a renversé cette alliance en s’associant avec le parti d’opposition, la CDU. Ensemble ils ont désigné le nouveau chancelier, H. KOHL, dirigeant de la CDU. Pour assurer sa légitimité, H. KOHL voulait l’onction populaire. Il décida de faire jouer l’article 68. Pour ce faire, il organisa sa mise en minorité. Il put donc dissoudre le Bundestag et organiser de nouvelles élections qu’il remporta. Il y a eu une instrumentalisation de la procédure qui joua afin de conforter le système des partis politiques.

C. Un régime des partis

La raison profonde de la stabilité du régime allemand est le système des partis.
La stabilité exemplaire du régime allemand, que la réunification en 1991 n’a pas remis en cause, trouve pour l’essentiel son origine dans le système des partis politiques. Ces derniers disposent d’une reconnaissance constitutionnelle et ils doivent respecter les principes régissant la démocratie allemande. Ils peuvent être interdits par la Cour fédérale allemande. Cette dernière a interdit un parti néonazi et le parti communiste allemand dans les années 1950. Le système électoral est favorable à la stabilité voire à une cristallisation des partis en présence. Il est difficile pour un nouveau parti d’être représenté au niveau fédéral, même si l’exemple du parti écologiste démontre que c’est possible. En effet, l’élection au Bundestag se fait à la représentation proportionnelle selon le système de Hondt. Toutefois, pour éviter la fragmentation du pouvoir, les partis ne peuvent être représentés que s’ils obtiennent au moins 5% des voix au niveau fédéral ou remportent plus de trois Länder. Ce système aboutit à une bipolarisation entre le SDP et la CDU/CSU et une survalorisation du rôle du FDP, petit parti du centre durant les années 1960 et 1970. Dans les années 1980, la montée du parti écologiste, Les Verts, ne l’a pas remis en cause. Au contraire, il aboutit à un quadripartisme avec un jeu d’alliance entre les Verts et le SDP, le FDP et la CDU/CSU.

Texte de Valérie Pouchelon-Martel - Université Jean Moulin Lyon 3. 
Photo CC0 Public Domain.

Le régime parlementaire en Allemagne :
Le régime parlementaire en Allemagne :