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La gestion de l'impôt et les régimes fiscaux dérogatoires en Corse :  

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

La Cour des comptes a rendu public un référé au ministre des finances et des comptes publics et au secrétaire d'État chargé du budget, sur la gestion de l'impôt et les régimes fiscaux dérogatoires en Corse. La Cour y relève l'existence de pratiques dépourvues de toute base légale et contraires au principe général d'égalité devant l'impôt. Elle note également des défaillances persistantes de la gestion de l'impôt dans cette région.

I. Des impôts non perçus sur le fondement de textes obsolètes ou sur la base de simples décisions interministérielles 

L'enquête a montré que certaines mesures dérogatoires étaient assises sur des textes n'ayant plus aujourd'hui de justification, d'autres mesures étaient dépourvues de toute base légale et contraires au principe d'égalité devant l'impôt voire même en contradiction avec les règles communautaires.

A. Des régimes spécifiques pour certains droits indirects fondés sur des textes obsolètes 

Les dispositions applicables en France continentale en matière de fiscalité indirecte sur les alcools et les métaux précieux ne sont pas mises en œuvre de plein droit en Corse, par le fait d'un décret dit « impérial » du 24 avril 1811, qui sert de référence à des régimes dérogatoires aujourd'hui dépourvus de justification et, dans certains cas, défavorables aux consommateurs.

A.1 . Un régime fiscal dérogatoire fondé sur des circonstances anciennes, aujourd'hui disparues

Le décret du 24 avril 1811 dispose que : « Les perceptions confiées à la régie des droits réunis cesseront d'avoir lieu en Corse à compter du 1er juillet 1811. Elles seront remplacées par l'addition d'une somme de 30 000 francs en principal de la contribution personnelle et mobilière ». Concrètement, ce décret a mis fin à la perception en Corse des droits indirects, constitués à cette époque de diverses taxes prélevées sur le transport ou la consommation des boissons, de l'alcool, du tabac et des viandes. Les exonérations de taxes instituées en Corse à compter du 1er juillet 1811 ne constituaient ni un privilège, ni une compensation d'ordre fiscal mais uniquement un rachat d'impôt ordonné par le gouvernement de l'Empire, à une époque où la régie des droits réunis ne parvenait pas à appliquer, dans l'île, les contrôles à la circulation routière des vins, l'usage des congés et autres titres de circulation délivrés par les préposés de l'administration, ni les obligations d'inventaire des vins et alcools dans les caves et distilleries, couramment mis en œuvre en France continentale. Faute de pouvoir recouvrer les taxes sur les vins et alcools, le Gouvernement avait donc évalué le manque à gagner pour l'État et y avait substitué, par le décret du 24 avril 1811, un prélèvement sur la contribution personnelle et mobilière, impôt dont le produit était réparti entre le Trésor public (l'État), les départements, les districts et les communes. Or la contribution personnelle et mobilière a été supprimée en 1917, tout comme le prélèvement compensatoire de l'État. Les éléments à l'origine de la création de ce régime dérogatoire, vieux de deux siècles, ayant disparu, il n'a plus aucune justification dans les faits. Pour autant, la Cour de cassation a confirmé en droit dans des arrêts du 18 décembre 1956 puis du 28 janvier 1992 que ces dispositions conservaient force légale et demeuraient applicables aussi longtemps qu'un texte législatif n'y mettait pas fin.

A.2. Le maintien en vigueur de dispositions obsolètes en matière d'alcools et de métaux précieux 

Le décret du 24 avril 1811 étant toujours opposable et ayant force de loi, des dispositions législatives spéciales sont nécessaires pour appliquer une fiscalité sur les alcools en Corse. Celles qui sont aujourd'hui en vigueur résultent de l'article 6 de la loi du 30 mars 1897 portant fixation du budget général des dépenses et des recettes de l'exercice 1897 et du décret du 27 janvier 1898 portant règlement d'administration publique et fixant les conditions de perception du droit de consommation en Corse. Ces dispositions ont créé un droit spécifique de consommation sur les alcools, depuis remplacé par une disposition législative spéciale étendant en Corse l'application du droit de consommation sur les alcools de la France continentale (article 406 quinquies du code général des impôts). En revanche, elles n'ont pas institué de droit de circulation sur les vins produits et consommés en Corse, exception qui engendre une moins-value fiscale de l'ordre de 1 M€.
Au surplus, elles maintiennent en vigueur en Corse des dispositions depuis longtemps supprimées en France continentale, dont celle du privilège des bouilleurs de cru, applicable sans limitation de volume d'alcool (1). Concernant le régime des métaux précieux, l'administration considère que les dispositions du décret du 24 avril 1811 s'opposent à l'application de la contribution de garantie en Corse. Elle en déduit que les fabricants et marchands d'ouvrages de métaux précieux en Corse ne sont pas tenus de faire essayer, titrer et marquer leurs ouvrages du poinçon de garantie. Cette interprétation a pourtant perdu toute raison d'être depuis qu'une loi du 4 janvier 1994 (2) et un décret du 21 février 1995 (3) ont permis le poinçonnage des ouvrages de métaux précieux par des professionnels agréés par la douane, en dehors de toute contribution fiscale. Les fabricants doivent donc respecter l'obligation de faire poinçonner leurs ouvrages. Cette procédure apporterait aux consommateurs en Corse la même protection que sur le continent et répondrait aux mêmes objectifs de lutte contre la fraude.

B. Des impôts non appliqués du fait de décisions ministérielles contraires à la loi

Plus grave encore, dans les deux cas suivants, des impositions qui devraient être perçues en vertu de lois dûment applicables en Corse ne le sont pas en application d'une simple décision ministérielle.

B.1. Les ventes de vins produits et consommés en Corse ne sont pas assujetties à la TVA

La Cour a relevé que la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) n'est pas appliquée sur les ventes de vins produits et consommés en Corse. Cette situation exorbitante du droit commun découlerait, selon les services de la direction générale des finances publiques (DGFiP), d'un simple propos tenu par le ministre de l'économie et des finances lors d'une séance publique à l'Assemblée nationale le 17 octobre 1967, à l'occasion de l'adoption en première lecture du projet de loi de finances pour 1968, par laquelle a été généralisée l'application de la TV A. Le ministre s'était alors verbalement engagé à ce que « la charge supportée par les consommateurs de vins corses ne soit pas aggravée en 1968 ». Cet engagement n'a jamais été confirmé par aucun texte de nature à lui donner une quelconque portée juridique. Pour autant, alors même qu'il ne visait stricto sensu que l'année 1968, vos services persistent à considérer cette intervention comme justifiant le maintien de cette exonération illégale. De surcroît, celle-ci a perduré alors même que la réglementation sur les accises a depuis fait l'objet d'une réglementation communautaire qui est applicable en Corse, comme sur le reste du territoire national. Le taux légal de la TVA sur les vins étant de 20 %, la Cour évalue à 49,5 M€ par an le montant de l'impôt éludé. Cette situation méconnaît le principe général d'égalité devant l'impôt et contrevient à la réglementation européenne sur la TV A. Il devrait y être mis un terme. 

B.2. L'administration ne met pas en œuvre la taxe spéciale sur certains véhicules routiers en Corse

La taxe spéciale sur certains véhicules routiers (TSVR), autrement appelée « taxe à l'essieu » a été créée par la loi de finances pour 1968. Elle s'applique aux véhicules de transport de marchandises de plus de 12 tonnes circulant sur la voie publique. Elle est l'une des taxes sur les véhicules visées par la directive 1999/62/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 juin 1999 relative à la taxation des poids lourds pour l'utilisation de certaines infrastructures, dont l'objet est l'harmonisation des conditions dans lesquelles les autorités nationales peuvent imposer des taxes, des péages et des droits d'usage aux marchandises transportées par route. Jusqu'au 1er janvier 2012, sans aucun fondement légal, cette taxe n'était pas appliquée aux véhicules imposables immatriculés en Corse. Depuis cette date, elle est appliquée aux véhicules immatriculés en Corse circulant sur le continent mais, sans plus de justification, ne s'applique pas à ceux qui ne circulent que dans l'île. Or, ni les dispositions de la directive européenne du 17 juin 1999, ni celles du code des douanes ne prévoient d'exonération de la TSVR pour les véhicules immatriculés en Corse, où qu'ils circulent. L'absence d'application en Corse de cet impôt représente une perte de recettes fiscales évaluée à environ 0,6 M€ par an. Elle enfreint la législation communautaire et nationale en vigueur et porte atteinte au principe d'égalité entre les redevables de France continentale et de la Corse. Cette situation devrait également cesser.

B.3. Un régime fiscal des tabacs dérogatoire et non conforme à la réglementation européenne 

Au moment de l'adoption des directives concernant le rapprochement des accises communautaires en 1992, la France avait été autorisée à maintenir une fiscalité différenciée sur les tabacs mis à la consommation en Corse. La directive du 5 décembre 2003 (4) l'avait autorisée à continuer d'appliquer en Corse un taux d'accise réduit devant s'éteindre progressivement au 31 décembre 2009. Cette échéance n'a pas été tenue. La directive 201 0/12/CE du 16 février 2010 (5) a reconduit le dispositif dérogatoire de la Corse jusqu'au 31 décembre 2015 en l'assortissant à nouveau d'une exonération dégressive avec deux paliers, au 1er janvier 2013 et au 1er janvier 2015. La première échéance de ce réalignement des droits d'accises en Corse avec ceux du continent a été partiellement respectée à partir du 1er juillet 2013. Les échéances suivantes ne l'ont pas été : celle qui aurait dû faire l'objet d'une mesure inscrite dans la loi de finances pour 2015, est restée lettre morte et le réalignement des droits d'accises sur les tabacs en Corse avec ceux du continent, n'a pas été réalisé au 1er janvier 2016. La Cour évalue la perte de recettes fiscales à 27 M€ par an. La France n'est plus dorénavant autorisée par la réglementation européenne à maintenir des taux de fiscalité réduits sur les tabacs en Corse. La prochaine loi de finances doit être l'occasion de mettre en conformité la pratique avec le droit communautaire pour parvenir à un alignement complet au plus tard au 1er janvier 2017.

II. La gestion de l’impôt en corse 

Les administrations financières (DGFiP et douanes) mettent en recouvrement en Corse un produit fiscal de l'ordre de 1,67 Md€, en incluant la totalité des recettes de la fiscalité locale sur les entreprises, pour partie mise en recouvrement par d'autres services déconcentrés, notamment la direction générale des grandes entreprises. L'appréciation des conditions de gestion de l'impôt en Corse doit prendre en compte la spécificité du tissu local. Outre les contraintes de l'insularité, les revenus déclarés y sont parmi les plus faibles de France, avec des écarts importants entre les personnes les plus pauvres et les plus aisées. La Corse compte également un nombre proportionnellement élevé de petites, moyennes et micro-entreprises, parmi lesquelles des entreprises saisonnières du secteur du tourisme et des loisirs, à faible durée de vie. Certaines activités liées au tourisme, notamment les locations de vacances, génèrent des revenus dont l'identification par les administrations financières est parfois malaisée. Enfin, dans certaines zones urbaines, celles-ci rencontrent des difficultés pour l'adressage de leur courrier, en l'absence de dénomination précise de certaines voies par les collectivités locales, ce qui complique l'établissement et le recouvrement de l'impôt. Ces conditions particulières ne sauraient toutefois justifier les défaillances relevées tant en matière d'établissement que de recouvrement et de contrôle de l'impôt.

A. L'établissement de l'impôt 

La gestion de l'assiette de l'impôt en Corse se caractérise par des difficultés récurrentes dans plusieurs domaines, notamment la fiabilité des fichiers ou les taux comparativement faibles de respect des obligations déclaratives. La fiabilité des fichiers de contribuables particuliers est évaluée par la DGFiP au moyen d'un indicateur mesurant le pourcentage des contribuables à l'impôt sur le revenu et à la taxe d'habitation disposant d'un numéro fiscal d'identification certifié. Par comparaison avec un taux moyen de 95,64% en métropole sur les années 2010 à 2014, la Haute-Corse (89,26 %) et la Corse-du-Sud (91 ,42 %) se classent respectivement au deuxième et cinquième rang des départements de la métropole où les résultats de cet indicateur sont les plus faibles. L'amélioration de la qualité des fichiers d'assiette concernant les redevables, tant particuliers que professionnels, devrait constituer un objectif prioritaire : elle ne peut que favoriser le respect des obligations déclaratives, le recours à la télédéclaration et la réception des plis postaux. S'agissant des taux de déclaration, en moyenne sur les années 2011 à 2014, la Corse-du-Sud et la Haute-Corse se classent respectivement au 89ème et 90ème rang des départements pour le taux de respect par les particuliers de leurs obligations déclaratives fiscales. S'agissant des contribuables professionnels, ils se classent au 95ème et 96ème rang. La pratique de la télédéclaration de l'impôt sur le revenu s'est également développée en Corse moins rapidement que dans le reste de la métropole. Il en a été de même, jusqu'à sa généralisation en 2014 et 2015, pour le télé-règlement des impôts des professionnels. Quant aux particuliers, en 2014, 54,86 % d'entre eux avaient recours en métropole à un procédé de paiement dématérialisé de leur impôt (impôt sur le revenu, taxe d'habitation et taxes foncières) au moyen d'un contrat de prélèvement (mensuel ou à l'échéance) ou de télé-paiement. Avec des taux de paiement dématérialisé de 43,87 % et 49,50 %, la Haute-Corse et la Corse-du-Sud se situaient respectivement au troisième et treizième rang des départements de France métropolitaine où ce pourcentage est le plus faible.
Eu égard aux résultats comparativement défavorables des campagnes déclaratives tant des particuliers que des professionnels en Corse et aux constats effectués lors de plusieurs audits internes, une application plus déterminée des mesures de pénalisation des contribuables défaillants paraît seule en mesure d'améliorer les taux mesurant le respect des obligations déclaratives.

B. Le recouvrement de l'impôt

Les deux directions des finances publiques de Corse obtiennent des résultats comparativement faibles en matière de recouvrement de leurs créances fiscales, de sorte que l'ensemble de la chaîne de gestion fiscale, depuis l'assiette jusqu'au recouvrement, y apparaît dégradée. Dans ces deux départements, les taux de recouvrement amiable des impôts des particuliers et des professionnels sont parmi les plus faibles de France et parmi les plus bas s'agissant du paiement dématérialisé, tant en ce qui concerne les particuliers que les professionnels, du moins, pour ceux-ci, jusqu'à la généralisation récente de ces modes de règlement. Le taux brut de recouvrement des impôts des particuliers était en moyenne sur les années 2010 à 2014 de 96,8 % en Corse-du-Sud et de 96,5 % pour la Haute-Corse, inférieur à celui observé en métropole (98,7 %) et dans les directions des finances publiques de catégories équivalentes. En moyenne sur la même période, 97,5 % des impôts des professionnels en métropole ont été payés dans les délais. Ce taux a été de 92,44 % en Haute-Corse et de 91,02 % en Corse-du-Sud. Dans la métropole, ces deux départements sont ceux pour lesquels les résultats de cet indicateur sont les plus défavorables. Les résultats du recouvrement forcé sont également défavorables dans les deux départements de Corse. Si l'on prend en compte le recouvrement effectif des créances fiscales, après correction des dégrèvements, annulations et admissions en non-valeur qui peuvent, dans certains cas, améliorer fictivement les indicateurs de performances de la direction générale des finances publiques. En moyenne, de 2012 à 2014, ces deux départements se classent respectivement au deuxième et troisième rang des départements où ce taux est le plus faible pour le recouvrement forcé des impôts des particuliers. Il conviendrait donc de renforcer dans ces deux départements la mise en œuvre de l'ensemble des procédures visant à accroître le recouvrement, notamment par la pénalisation des retards de paiement des contribuables particuliers et professionnels.

C. Le contrôle de l'impôt

Les deux directions des finances publiques de Corse obtiennent des résultats comparativement favorables dans les contrôles fiscaux sur pièces. Rapportée au nombre de foyers fiscaux ou de redevables concernés, la fréquence des contrôles fiscaux sur pièces conduits sur l'impôt sur le revenu, l'impôt sur les sociétés et la TVA est nettement supérieure au chiffre national. Elle atteint jusqu'à 5,28 % en Haute-Corse pour l'impôt sur le revenu contre 3,7 4 % en moyenne au niveau national. S'agissant de la TVA, ce taux atteint 4,26 % en Corse-du-Sud contre 1,76 % au niveau national. Le montant des droits redressés et des pénalités par dossier est aussi supérieur à la moyenne nationale pour l'impôt sur le revenu et l'impôt sur les sociétés. Il est au-dessus de la médiane pour la TVA. Les montants des droits et pénalités rapportés au total de l'impôt est supérieur de près de 50 % pour l'ensemble de la Corse à la moyenne nationale. Il y est trois fois supérieur pour l'impôt sur les sociétés.
Ces résultats favorables s'expliquent cependant, pour partie, par les défaillances mentionnées précédemment dans le respect des obligations déclaratives des contribuables, qui entraînent une activité soutenue de régularisation par les services. À l'inverse, l'analyse du nombre de contrôles fiscaux externes par rapport au tissu fiscal montre qu'une entreprise a 45 % de chances de moins d'être contrôlée en Corse-du-Sud qu'au niveau national et 39 % de chances de moins en Haute-Corse. En particulier, les contrôles réalisés par la direction spécialisée de contrôle fiscal (DIRCOFI), qui intervient pour les entreprises de taille intermédiaire, sont proportionnellement nettement moins fréquents en Corse qu'en Provence-Alpes-Côte d'Azur. Le pourcentage moyen d'entreprises contrôlées en région PACA chaque année est en effet 4,5 fois supérieur au pourcentage d'entreprises contrôlées en Corse. Cette situation découle en partie du fait que la stratégie de contrôle fiscal en Corse repose essentiellement sur des contrôles sur pièces, notamment pour des raisons d'éloignement géographique. Le taux de contrôles fiscaux externes devrait impérativement être rehaussé afin que les entreprises et les particuliers en Corse soient contrôlés avec la même fréquence que sur le reste du territoire national. 
L'État a laissé perdurer en Corse des dérogations à la règle générale parfois contraires à la loi, à la réglementation européenne et au principe général d'égalité devant l'impôt. Il n'a pas veillé à réviser des dispositions très anciennes, dont l'objet et le sens initial sont de longue date devenues obsolètes, qui font obstacle à l'application de certaines règles fiscales et de protection des consommateurs appliquées en France continentale. Les dérogations fiscales, avec ou sans base légale, sont nombreuses et la tâche des services déconcentrés chargés localement de gérer la fiscalité est malaisée. Dans ce contexte, les résultats obtenus en matière d'établissement, de contrôle et de recouvrement de l'impôt se comparent défavorablement à ceux enregistrés sur le reste du territoire métropolitain.

Pour mettre fin à cette situation, la Cour estime nécessaire une action déterminée visant à une gestion plus rigoureuse de l'impôt en Corse : 
-par une remise en cause plus volontaire des pratiques et des dispositions contraires au principe de légalité et d'égalité devant l'impôt ; 
-par un soutien des échelons centraux à l'application sans faiblesse par les services déconcentrés de l'État de l'ensemble des règles et procédures fiscales prévues par la loi.

La Cour formule les recommandations suivantes : 
Recommandation 1 : appliquer la TVA sur les vins produits et consommés en Corse conformément à la loi et la réglementation européenne dès 2017 (recette de 49,5 M€ pour le budget de l'État) ;
Recommandation 2 : aligner, au plus tard au 1er janvier 2017, les droits d'accise sur les tabacs sur ceux appliqués en France continentale, conformément aux dispositions de la directive européenne du 16 février 2010 (recette évaluée à 27 M€) ; 
Recommandation 3 : appliquer en Corse la taxe spéciale sur certains véhicules routiers dès 2017 (recette de 0,6 M€) ;
Recommandation 4 : mettre en œuvre en Corse, dès 2017, l'ensemble de la réglementation fiscale sur les alcools et les métaux précieux applicable en France continentale ; 
Recommandation 5 : appliquer strictement aux particuliers et professionnels les pénalités pour non-respect de leurs obligations déclaratives et en cas de retard de paiement des dettes fiscales;
Recommandation 6 : engager les actions nécessaires pour parvenir à l'horizon de trois années à un taux de contrôle fiscal externe en Corse équivalent à celui atteint dans le reste de la France.

(1) Depuis 1923 et jusqu'à sa disparition, le privilège des bouilleurs de cru en France continentale était limité à un droit de distillation de 10 litres d'alcool pur par an.
(2) Loi no 94-6 du 4 janvier 1994 portant aménagement de la législation relative à la garantie des métaux précieux et aux pouvoirs de contrôle des agents des douanes sur la situation administrative de certaines personnes. 
(3) Décret no 95-212 du 21 février 1995 portant application de l'article 535 du code général des impôts relatif aux conventions d'habilitation entre l'administration des douanes et les fabricants d'ouvrages en métaux précieux.
(4) Directive 2003/117/CE du Conseil du 5 décembre 2003 modifiant les directives 92/79/CEE et 92/80/CEE en vue d'autoriser la République française à proroger l'application d'un taux d'accise réduit sur les produits du tabac mis à la consommation en Corse.
(5) Directive 201 0/12/UE du Conseil du 16 février 2010 modifiant les directives 92/79/CEE, 92/80/CEE et 95/59/CE en ce qui concerne la structure et les taux des accises applicables aux tabacs manufacturés ainsi que la directive 2008/118/CE. 

Texte de la Cour des comptes. 
Photo CC0 Public Domain. 

La gestion de l'impôt et les régimes fiscaux dérogatoires en Corse :  
La gestion de l'impôt et les régimes fiscaux dérogatoires en Corse :