Overblog Suivre ce blog
Editer l'article Administration Créer mon blog

Les pouvoirs du juge administratif dans la recherche de la preuve :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Les litiges dont une juridiction administrative est saisie doivent faire l’objet d’une instruction (sauf si, au vu de la requête introductive, la solution de l’affaire est « d’ores et déjà certaine ») pour être jugés afin que cette juridiction se prononce en aussi bonne connaissance de cause que possible. La procédure contentieuse administrative revêt un caractère inquisitorial (I) ce qui permet notamment au juge d’exercer certains pouvoirs discrétionnaires face à l’administration (II) et de lui demander la communication de motifs clairs (III).

I. Le principe d’inquisitorialité de la procédure

Dans la procédure contentieuse administrative c’est le juge qui mène l’instruction ; la procédure est dite inquisitoriale. Elle s’oppose à la procédure accusatoire du droit civil où un rôle prépondérant dans la recherche de la preuve est laissé aux parties.  
En matière administrative, le juge est maître du régime de la preuve qui n’est soumis à presque aucune règle légale. Il n’empêche que le requérant doit exposer des motifs précis et réunir, à l’appui de ses allégations, tous les moyens de preuve dont il peut disposer.

En vertu de la procédure inquisitoriale, le juge peut …

CE, 1er mai 1936,  Couespel du Mesnil  
« exiger de l’administration la production de tout document susceptible d’établir sa conviction et de permettre de vérifier les allégations du requérant ». 

II. Le pouvoir discrétionnaire du juge face à l’administration 

La participation du juge à la recherche des preuves ne se borne pas à ordonner la production de tel ou tel document. Il peut mettre en demeure l'administration de lui faire connaître les motifs de sa décision. Si l’administration refuse de présenter les documents demandés par le juge administratif, il tendra à considérer comme fondées les allégations des requérants. Cette possibilité a été affirmée avec force par l'arrêt Barel du 28 mai 1954. 

CE. Ass., 28 mai 1954,  Barel 
Vu la requête présentée par le sieur Barel, demeurant à Nice, avenue du docteur Moriez, ladite requête enregistrée le 25 septembre 1953 sous le n° 28238 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat et tendant à ce qu'il plaise au Conseil annuler une décision, notifiée par lettre du directeur de l'Ecole nationale d'administration en date du 3 août 1953 et par laquelle le secrétaire d'Etat à la présidence du Conseil a refusé de l'inscrire sur la liste des candidats admis à prendre part aux épreuves du concours d'entrée à l'Ecole nationale d'administration; 
Vu  la requête sommaire et le mémoire ampliatif présentés par le sieur Guyader, demeurant à Saint-Servais [Côtes-du-Nord], ladite requête et ledit mémoire enregistrés les 1er octobre 1953 et 27 février 1954 sous le n° 28493 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat et tendant à ce qu'il plaise au Conseil annuler une décision, notifiée par lettre du directeur de l'Ecole nationale d'administration du 3 août 1953 et par laquelle le secrétaire d'Etat à la présidence du Conseil a refusé de l'inscrire sur la liste des candidats admis à prendre part aux épreuves du concours d'entrée à l'Ecole nationale d'administration; 
Vu la requête présentée par le sieur Fortuné, demeurant à Paris, 219 rue du Faubourg Saint-Honoré, ladite requête enregistrée le 1er octobre 1953 sous le n° 28524 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat et tendant à ce qu'il plaise au Conseil annuler une décision, notifiée par lettre du directeur de l'Ecole nationale d'administration en date du 3 août 1953 et par laquelle le secrétaire d'Etat à la Présidence du Conseil a refusé de l'inscrire sur la liste des candidats admis à prendre part aux épreuves du concours d'entrée à l'Ecole nationale d'administration;
Vu la requête présentée par le sieur Bedjaoui, demeurant à Grenoble, 3 rue de la République, ladite requête enregistrée le 23 octobre 1953 sous le n° 30237 du secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat et tendant à ce qu'il plaise au Conseil annuler une décision, notifiée par lettre au directeur de l'Ecole nationale d'administration du 7 septembre 1953 et par laquelle le secrétaire d'Etat à la présidence du Conseil a refusé de l'inscrire sur la liste des candidats admis à prendre part aux épreuves du concours d'entrée à l'ENA;
Vu la requête présentée par le sieur Lingois, demeurant à Paris, 65 rue de Rennes, ladite requête enregistrée le 24 octobre 1953 sous le n° 30256 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat le 24 octobre 1953 et tendant à ce qu'il plaise au Conseil annuler une décision, notifiée par lettre du directeur de l'Ecole nationale d'administration du 3 août 1953 et par laquelle le secrétaire d'Etat à la présidence du Conseil a refusé de l'inscrire sur la liste des candidats admis à prendre part aux épreuves du concours d'entrée à l'ENA; 
Vu la Constitution de la République française du 27 octobre 1946 ; 
Vu l'ordonnance du 9 octobre 1945 ; 
Vu les décrets des 9 octobre 1945 et 13 janvier 1950 ; 
Vu l'arrêté du Président du conseil des ministres du 29 mars 1952 ; 
Vu le décret du 18 juillet 1953 ; 
Vu l'ordonnance du 31 juillet 1945 ; 
Vu le décret du 30 septembre 1953 ; 
Considérant que les requêtes susvisées présentent à juger les mêmes questions ; qu'il y a lieu de les joindre pour y être statué par une seule décision ; 
Sur les interventions : 
Considérant que les groupements intervenants ont intérêt à l'annulation des décisions attaquées ; que, dès lors, leurs interventions sont recevables ; 
Sur la légalité des décisions attaquées : Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens des pourvois ; 
Considérant qu'aux termes de l'article 1er du décret du 13 janvier 1950, modifiant le décret du 9 octobre 1945 relatif à  l'Ecole nationale d'administration, "les conditions générales d'admission au concours, le nombre des places mises au concours, la date d'ouverture des épreuves et la liste des candidats admis à y prendre part sont fixés par arrêtés du Président du Conseil" ; que, par décret du 18 juillet 1953, le secrétaire d'Etat à la présidence du Conseil a été chargé d'exercer les attributions conférées au Président du Conseil par les décrets susvisés des 9 octobre 1945 et 13 janvier 1950 ; 
Considérant que, s'il appartient au secrétaire d'Etat, chargé par les textes précités d'arrêter la liste des candidats admis à concourir, d'apprécier, dans l'intérêt du service, si les candidats présentent les garanties requises pour l'exercice des fonctions auxquelles donnent accès les études poursuivies à l'Ecole nationale d'administration et s'il peut, à cet égard, tenir compte de faits et manifestations contraires à la réserve que doivent observer ces candidats, il ne saurait, sans méconnaître le principe de l'égalité de l'accès de tous les Français aux emplois et fonctions publics, écarter de ladite liste un candidat en se fondant exclusivement sur ses opinions politiques ; 
Considérant que les requérants, auxquels le secrétaire d'Etat à la présidence du Conseil a, par les décisions attaquées, refusé l'autorisation de prendre part au concours ouvert en 1953 pour l'admission à l'Ecole nationale d'administration, soutiennent qu'ils n'ont été éliminés de la liste des candidats arrêtée par ledit secrétaire d'Etat qu'à raison des opinions politiques qui leur ont été imputées ; qu'ils se prévalent à l'appui de leur allégation de circonstances et de faits précis constituant des présomptions sérieuses ; que, néanmoins, le secrétaire d'Etat, dans ses observations sur les pourvois, s'il a contesté la portée des circonstances et faits susmentionnés, s'est borné à indiquer, en outre, qu'il appartenait au Conseil d'Etat de rechercher parmi les pièces versées aux dossiers celles qui lui permettaient de dégager les motifs des décisions prises et s'est ainsi abstenu de faire connaître le motif de ses décisions. Qu'en cet état de la procédure la Section du Contentieux, chargée de l'instruction des requêtes, usant du pouvoir qui appartient au Conseil d'Etat d'exiger de l'administration compétente la production de tous documents susceptibles d'établir la conviction du juge et de permettre la vérification des allégations des requérants a, par délibération du 19 mars 1954, demandé au secrétaire d'Etat la production des dossiers constitués au sujet de la candidature de chacun des requérants ; qu'en ce qui concerne les sieurs Barel et Bedjaoui, aucune suite n'a été donnée par le secrétaire d'Etat à cette demande ; que, s'agissant des sieurs Guyader, Fortuné et Lingois, la Section du Contentieux a, en réponse à une lettre du secrétaire d'Etat en date du 13 mai 1954 concernant ces trois candidats, précisé que les dossiers dont le Conseil d'Etat réclamait la communication comprennent l'ensemble des pièces, rapports et documents au vu desquels les décisions attaquées ont été prises. Qu'il n'a pas été satisfait à cette dernière demande par les productions faites le 25 mai 1954 ; qu'il ressort de l'ensemble des circonstances sus-relatées de l'affaire que le motif allégué par les auteurs des pourvois doit être regardé comme établi ; que, dès lors, les requérants sont fondés à soutenir que les décisions déférées au Conseil d'Etat reposent sur un motif entaché d'erreur de droit et, par suite, à en demander l'annulation pour excès de pouvoir ; 
DECIDE : 
Article 1er - Les interventions susvisées sont admises. 
Article 2 - Les décisions du secrétaire d'Etat à la présidence du Conseil notifiées le 3 août 1953 aux sieurs Barel, Guyader, Fortuné et Lingois et la décision du même secrétaire d'Etat notifiée le 7 septembre 1953 au sieur Bedjaoui sont annulées. 

III. Le pouvoir du juge de demander l’exposé de motifs clairs à l’administration 

Les « raisons de fait et de droit » mises en exergue par l’administration pour prendre sa décision doivent être exposées de façon claire afin de permettre au juge de bénéficier, sinon de l’intégralité, de l’ensemble des motifs principaux retenus. 

CE., 26 janvier 1968,  Société Maison Génestal 
Requête de la société Génestal, tendant à l'annulation d'un jugement du 25 février 1966 par lequel le tribunal administratif de Rouen s'est déclaré territorialement incompétent pour connaître de ses demandes tendant d'une part à l'annulation d'une décision conjointe du ministre de la construction et du ministre des finances et des affaires économiques qui lui a refusé le bénéfice de l'agrément prévu à l'article 722 du code général des impôts pour l'acquisition d'entrepôts sis au Havre 287, boulevard de Granville, et d'autre part à l'attribution d'une indemnité en réparation du préjudice qui lui aurait été causé par ce refus ; 
Considérant que la société "maison Genestal" a présenté au Tribunal administratif de Rouen deux demandes tendant l'une à l'annulation d'une décision conjointe du ministre de la construction et du ministre des finances et des affaires économiques qui lui a refusé le bénéfice de l'agrément prévu à l'article 722 du code général des impôts pour l'acquisition d'immeubles sis au Havre, 287 boulevard de Granville, et l'autre à l'allocation d'une indemnité en réparation du préjudice qui lui aurait été causé par cette décision ; 
Sur la compétence de la juridiction administrative pour connaître de la demande d'indemnité présentée par la société : 
Cons. que, si, dans son mémoire ampliatif présenté devant le conseil d'Etat, la société requérante a rappelé que la somme réclamée par elle en réparation du préjudice que lui aurait causé le refus d'agrément correspondait à la différence entre le taux normal de 13,40 % des droits de mutation applicables aux acquisitions litigieuses et le taux réduit de 1,40 % dont elle eut bénéficie si l'agrément lui avait été accordé, cette indication, visant uniquement à justifier le montant du seul préjudice allégué par elle en l'espèce, ne saurait faire regarder les conclusions présentées par cette société comme tendant à la restitution de droits dont le contentieux relève des tribunaux judiciaires ; qu'il ressort, au contraire, des termes mêmes de ces conclusions, qu'elles tendaient à la réparation des conséquences dommageables ayant résulté pour la société de la décision conjointe du ministre de la construction et du ministre des finances et des affaires économiques lui refusant, après avis du fonds de développement économique et social, l'agrément dont s'agit ; que la juridiction administrative, compétente pour connaître du recours en annulation dirigé contre cette décision, l'est également pour connaître de l'action tendant à ce que la responsabilité de l'Etat soit engagée à raison des conséquences dommageables de ladite décision ; 
Sur la compétence du tribunal administratif de Rouen : 
Cons., d'une part, qu'aux termes de l'article 12 du décret du 28 novembre 1953, modifié par le décret du 27 décembre 1960 : "les litiges relatifs aux législations régissant les activités professionnelles, notamment les activités commerciales et industrielles, relèvent, lorsque la décision attaquée n'a pas un caractère réglementaire, de la compétence du tribunal administratif  dans le ressort duquel se trouve soit l'établissement ou l'exploitation dont l'activité est à l'origine du litige, soit le lieu d'exercice de la profession" ; 
Cons. que la décision attaquée est relative à l'application de l'article 722 du code général des impôts, qui accorde un avantage fiscal aux entreprises industrielles et commerciales qui effectuent des acquisitions immobilières en vue notamment d'une opération de regroupement et de reconversion ; que le litige ainsi soulevé est relatif à une législation régissant les activités professionnelles au sens de l'article 12 précité du décret du 28 novembre 1953 ; qu'en application des dispositions dudit article, ce litige relevait de la compétence du tribunal administratif de Rouen dans le ressort duquel se trouvait l'établissement concerné par l'opération de regroupement pour laquelle la société avait demandé l'agrément ; 
Cons., d'autre part, qu'aux termes de l'article 16 du décret du 28 novembre 1953, les actions en responsabilité dirigées contre l'Etat relèvent : "1° lorsque le dommage invoqué est imputable à une décision qui a fait ou aurait pu faire l'objet d'un recours en annulation devant un tribunal administratif, de la compétence de ce tribunal" ; qu'en application de cette disposition, le tribunal administratif de Rouen, compétent ainsi qu'il a été dit ci-dessus pour connaître de la demande de la société tendant à l'annulation de la décision lui ayant refusé l'agrément sollicité, l'était également pour connaître de sa demande en réparation du préjudice causé par ladite décision ; 
Cons. que de tout ce qui précède il résulte que la société "maison Genestal" est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rouen s'est déclaré incompétent pour connaître de ses demandes et que son jugement doit être annulé ; 
Cons. qu'en réponse à la communication qui lui a été donnée du pourvoi, le ministre de l'économie et des finances s'est borné à indiquer que l'opération projetée par la société "maison Genestal" "ne lui a pas paru comporter, sur le plan de l'intérêt général, des avantages économiques suffisants pour justifier l'octroi d'un agrément auquel est attachée une substantielle réduction d'impôt" ; que ce motif est formulé en termes trop généraux pour permettre à la juridiction administrative d'exercer son contrôle sur la légalité de la décision attaquée de refus d'agrément et de vérifier si, compte tenu de l'argumentation développée par la société requérante, cette décision n'est pas entachée d'inexactitude matérielle, d'erreur de droit, d'erreur manifeste ou de détournement de pouvoir ; qu'ainsi, la solution du litige est subordonnée à l'indication par le ministre intéressé des raisons de fait et de droit pour lesquelles il a estimé que l'opération projetée par la société "maison Genestal" ne présentait pas un intérêt économique suffisant pour justifier l'octroi de l'agrément prévu à l'article 722 du code général des impôts ; que, par suite, l'affaire n'est pas en état et ne peut être évoquée ; 
Décide : annulation du jugement ; renvoi devant le tribunal administratif de Rouen.

Texte d’Elise Untermaier et Aurélie Wattecamps - Université Jean Moulin Lyon 3.
Photo CC0 Public Domain. 

Les pouvoirs du juge administratif dans la recherche de la preuve :
Les pouvoirs du juge administratif dans la recherche de la preuve :