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Les juridictions administratives de droit commun :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Jusqu'en 1953, le contentieux administratif relevait de manière unique du Conseil d'État créé par Napoléon Bonaparte en 1799 et de conseils de préfecture créés en 1800 puis transformés en conseils interdépartementaux. Face à l’augmentation importante du volume contentieux, les juridictions administratives ont été multipliées : une réforme de 1953 a créé les Tribunaux administratifs puis une loi de 1987 a mis en place les Cours administratives d'appel. Les juridictions de droit commun de l’ordre administratif sont organisées sur la base du principe de double degré de juridiction comme les juridictions judiciaires. De manière classique, le recours est d’abord formé devant le Tribunal administratif qui est, en premier ressort, juge administratif de droit commun. Sa décision pourra faire ensuite l’objet, selon les cas, d’un appel devant une Cour administrative d’appel ou d’un recours devant le Conseil d’Etat, ce dernier statuant également sur les arrêts d’appel. Pour autant, si cette organisation est classique, ces trois juridictions disposent également d’attributions spécifiques, par exemple consultatives, qui diversifient de manière importante leurs activités.

I. Les Tribunaux administratifs

Les tribunaux administratifs ont été créés en 1953. Ils sont depuis cette date les juges administratifs de droit commun du contentieux administratif.
Il existe actuellement 42 tribunaux administratifs dont 31 en métropole et 11 en outre-mer. 
Ils ont succédé, avec de profonds changements, aux conseils de préfecture qui avaient été créés dans chaque département par la loi du 28 pluviôse an VIII (17 février 1800).

A. Historique

Situés dans chaque département, les conseils de préfecture ont créés par la loi du 28 pluviôse an VIII (17 février 1800) et sont, dans une certaine mesure, les ancêtres des Tribunaux administratifs. Cette loi entendait supprimer les administrations collectives et élues de la Révolution. Sa compétence portait sur le contentieux des travaux publics, des contributions directes, des domaines nationaux, compétence qui s’exerçait en premier ressort sous le contrôle du Conseil d’Etat, juge d’appel.

B. Compétences

Le tribunal administratif examine les recours en appréciation de légalité. Il est d'ailleurs compétent pour la plupart des litiges administratifs. 
Il est examine par exemple, les recours contre les actes de l'Etat, d'un département, d'une commune, les actions en responsabilité dirigées contre les services publics administratifs et les dommages causés par l'activité des services publics, les actions en matière de recouvrement des créances publiques, les contestations portant sur un contrat administratif.
Le tribunal administratif est également le juge du contentieux des élections municipales et cantonales, et du contentieux de la reconduite à la frontière. Outre leurs attributions juridictionnelles, les tribunaux administratifs peuvent être appelés, à titre consultatif, à donner leur avis sur les questions qui leur sont soumises par les préfets de leur ressort.

Article L. 211-1 du Code de justice administrative
Les tribunaux administratifs sont, en premier ressort et sous réserve des compétences attribuées au Conseil d'Etat, juges de droit commun du contentieux administratif. 
Article L. 211-4 du Code de justice administrative
Les tribunaux administratifs peuvent exercer une mission de conciliation. 
Article L. 212-1 du Code de justice administrative
Outre leurs attributions juridictionnelles, les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel exercent des fonctions consultatives. 
Article L. 212-2 du Code de justice administrative
Les tribunaux administratifs se prononcent sur l'exercice, par les contribuables, des actions appartenant à certaines collectivités territoriales et à leurs établissements publics, dans les conditions fixées par le code général des collectivités territoriales. 

C. Composition 

Les Tribunaux administratifs sont interdépartementaux. Chaque tribunal comprend 1 à 17 chambres selon le volume d’affaires à traiter et statue en principe en formation composée d’un président et de deux conseillers, ou premiers conseillers.
Ils sont composés de présidents de chambre, et de conseillers qui exercent les fonctions de rapporteur ou de commissaire du gouvernement. Les magistrats sont assistés par des agents de greffe qui assurent notamment la transmission des mémoires et pièces entre les parties et la notification des décisions rendues.

Article R. 222-18 du Code de justice administrative
Sauf lorsqu'ils relèvent d'un magistrat statuant seul, les jugements des tribunaux administratifs sont rendus par une formation de trois membres. 
Article R. 222-20 du Code de justice administrative
Chaque tribunal administratif peut, à titre exceptionnel, se réunir en formation plénière. Lorsque les membres présents à la séance sont en nombre pair, le dernier conseiller dans l'ordre du tableau ne siège pas. Pour les tribunaux composés de plus de deux chambres, à l'exception du tribunal administratif de Paris, les jugements peuvent également être rendus par une formation composée de la chambre à laquelle appartient le rapporteur de l'affaire et à laquelle s'adjoignent les vice-présidents du tribunal. Cette formation est présidée par le président du tribunal. Lorsque les membres présents à la séance sont en nombre pair, un magistrat pris dans l'ordre du tableau est appelé à siéger. 
Article R. 222-23 du Code de justice administrative
Dans chaque tribunal administratif, selon ses besoins, un ou plusieurs premiers conseillers ou conseillers sont chargés, par arrêté du vice-président du Conseil d'Etat pris sur proposition du président de la juridiction et après avis conforme du Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, d'exercer les fonctions de commissaire du Gouvernement. Lorsque le fonctionnement du tribunal administratif l'exige, un premier conseiller ou conseiller qui exerce les fonctions de commissaire du gouvernement peut être rapporteur dans les affaires sur lesquelles il n'est pas ou n'a pas été appelé à conclure. 
Article R. 222-24 du Code de justice administrative
Tout commissaire du gouvernement absent ou empêché est suppléé de droit par un autre commissaire du gouvernement. A défaut, et si le fonctionnement du tribunal ou de la cour l'exige, ses fonctions sont temporairement exercées par un membre du corps du grade de conseiller ou de premier conseiller pris dans l'ordre du tableau et désigné par le président du tribunal ou de la cour. 

II. Les Cours administratives d’appel

Les cours administratives d'appel ont été créées par la loi du 31 décembre 1987 portant réforme du contentieux administratif. Elles sont devenues les juges d'appel de droit commun des tribunaux administratifs, à l'exception du contentieux des élections municipales, cantonales, régionales et européennes, des recours en appréciation de légalité, des recours dirigés contre les décrets, des recours dirigés contre les décision des organismes collégiaux à compétence nationale, des recours dirigés contre les actes réglementaires des ministres, des litiges relatifs à la carrière des fonctionnaires nommés par décret du président de la république, et des litiges nés à l’étranger qui relèvent du Conseil d'Etat.
Il existe actuellement huit cours administratives d'appel (Bordeaux, Lyon, Marseille, Nancy, Nantes, Paris, Douai et Versailles).


A. Compétences

La cour administrative d'appel examine les recours en appel dirigés contre les jugements administratifs. Elle est également compétente pour les appels formés contre les jugements des commissions du contentieux de l'indemnisation des rapatriés.

Article L. 211-2 du Code de justice administrative
Les cours administratives d'appel connaissent des jugements rendus en premier ressort par les tribunaux administratifs, sous réserve des compétences attribuées au Conseil d'Etat en qualité de juge d'appel et de celles définies aux articles L. 552-1 et L. 552-2. 
Article L. 211-3 du Code de justice administrative
Les cours administratives d'appel connaissent également des appels formés contre les jugements rendus par les commissions du contentieux de l'indemnisation des Français dépossédés de biens situés dans un territoire antérieurement placé sous la souveraineté, le protectorat ou la tutelle de la France. 

B. Composition

Chaque cour est présidée par un conseiller d'Etat et comprend trois ou quatre chambres. La formation de jugement est composée, autour du président de chambre, de quatre conseillers qui exercent les fonctions de rapporteurs et de commissaires du gouvernement. Les magistrats sont assistés par des agents de greffe qui assurent notamment la transmission des mémoires et pièces entre les parties et la notification des décisions rendues.

Article R. 222-25 du Code de justice administrative
Les affaires sont jugées soit par une chambre, soit par la cour administrative d'appel en formation plénière, qui délibèrent en nombre impair. 
Article R. 222-30 du Code de justice administrative
La cour administrative d'appel en formation plénière est présidée par le président de la cour ou, à défaut, par le président de chambre le plus ancien dans ses fonctions. Elle comprend en outre :
1º Les présidents de chambre de la cour, remplacés en cas d'absence ou d'empêchement par un magistrat de la même chambre, ayant au moins le grade de président, désigné en suivant l'ordre du tableau ;
2º Le magistrat rapporteur ;
3º S'il y a lieu, un magistrat départageur ayant le grade de président, désigné en suivant l'ordre du tableau. 
Article R. 222-26 du Code de justice administrative
La chambre siège en formation de jugement sous la présidence de son président ou, en cas d'absence ou d'empêchement, d'un magistrat désigné à cet effet par le président de la cour et ayant au moins le grade de président. Elle comprend, outre le président :
1º Un magistrat affecté à la chambre, désigné en suivant l'ordre du tableau parmi les magistrats présents ;
2º Le magistrat rapporteur. 

III. Le Conseil d’Etat

Créé en 1799 par Napoléon, le Conseil d'Etat est une institution centrale au sein de l’organisation administrative française et qui a inspiré un grand nombre d’expériences étrangères. Il est à la fois juge en premier et dernier ressort, juge d'appel de certains jugements rendus par les tribunaux administratifs et juge de cassation. Le Conseil d'Etat exerce aussi une mission de conseil du gouvernement puisqu’il examine et donne un avis sur les projets de loi et les projets de décret les plus importants.

A. Compétences

Ses compétences sont doubles :

En matière juridictionnelle, le Conseil d’Etat est :
- Juge de premier ressort lorsqu’il examine des demandes d'annulation dirigées contre un décret du Président de la République ou du Premier ministre, ou contre les actes réglementaires des ministres ; des litiges relatifs à la situation des fonctionnaires et agents civils et militaires de l'Etat nommés par décret du Président de la République; des recours contre les élections aux conseils régionaux et au parlement européen ; des recours dirigés contre les décisions des organismes collégiaux à compétence nationale comme la CNIL ou le CSA. 
- Juge d'appel lorsqu’il statue sur le contentieux des élections municipales, cantonales, régionales et européennes; et lorsqu'il examine les recours en appréciation de légalité, les recours dirigés contre les décrets, les recours dirigés contre les décision des organismes collégiaux à compétence nationale, les recours dirigés contre les actes réglementaires des ministres, les litiges relatifs à la carrière des fonctionnaires nommés par décret du président de la république, et les litiges nés à l’étranger. 
- Juge de cassation quand il examine les recours dirigés contre les décisions des cours administratives d'appel et celles des juridictions administratives statuant sans possibilité d'appel (Cour des comptes, Cour de discipline budgétaire et financière, commission de recours des réfugiés…).

En matière consultative, le Conseil d'État est chargé de conseiller le gouvernement. Les cas sont cependant différents selon que cette consultation est obligatoire ou non.
- Elle est obligatoire pour tous les projets de loi, avant leur adoption par le Conseil des ministres et leur dépôt devant le Parlement. C’est aussi le cas pour les projets d’ordonnance avant leur adoption par le Conseil des ministres et pour les décrets en Conseil d’Etat qui ne peuvent être pris ou modifiés qu’après la saisine de celui-ci. C’est aussi obligatoire pour tous les projets d’actes communautaires qui sont adressés au gouvernement français par la Commission européenne. Le gouvernement n’est pas tenu de suivre l’avis du Conseil d’Etat, mais il ne peut édicter que le texte adopté par le Conseil d’Etat ou le projet soumis à ce dernier par le gouvernement.
- La consultation est facultative dans tous les autres cas, ce qui ne signifie pas que les questions ainsi soumises ne sont pas importantes. 

Article L. 111-1 du Code de justice administrative
Le Conseil d'Etat est la juridiction administrative suprême. Il statue souverainement sur les recours en cassation dirigés contre les décisions rendues en dernier ressort par les diverses juridictions administratives ainsi que sur ceux dont il est saisi en qualité de juge de premier ressort ou de juge d'appel. 
Article L. 112-1 du Code de justice administrative
Le Conseil d'Etat participe à la confection des lois et ordonnances. Il est saisi par le Premier ministre des projets établis par le Gouvernement. Le Conseil d'Etat donne son avis sur les projets de décrets et sur tout autre projet de texte pour lesquels son intervention est prévue par les dispositions constitutionnelles, législatives ou réglementaires ou qui lui sont soumis par le Gouvernement.
Saisi d'un projet de texte, le Conseil d'Etat donne son avis et propose les modifications qu'il juge nécessaires. En outre, il prépare et rédige les textes qui lui sont demandés. 
Article L. 112-2 du Code de justice administrative
Le Conseil d'Etat peut être consulté par le Premier ministre ou les ministres sur les difficultés qui s'élèvent en matière administrative. 
Article L. 112-3 du Code de justice administrative
Le Conseil d'Etat peut, de sa propre initiative, appeler l'attention des pouvoirs publics sur les réformes d'ordre législatif, réglementaire ou administratif qui lui paraissent conformes à l'intérêt général. 
Article L. 113-1 du Code de justice administrative
Avant de statuer sur une requête soulevant une question de droit nouvelle, présentant une difficulté sérieuse et se posant dans de nombreux litiges, le tribunal administratif ou la cour administrative d'appel peut, par une décision qui n'est susceptible d'aucun recours, transmettre le dossier de l'affaire au Conseil d'Etat, qui examine dans un délai de trois mois la question soulevée. Il est sursis à toute décision au fond jusqu'à un avis du Conseil d'Etat ou, à défaut, jusqu'à l'expiration de ce délai. 

B. Composition

Le Conseil d'Etat est présidé par son vice-président, le premier ministre pouvant, à titre honorifique, présider son assemblée générale. En tant que juridiction, il statue avec à sa tête un président assisté de 3 présidents adjoints. Cette section contentieuse est divisée en 10 sous-sections composées, chacune, d'un président, de 2 conseillers assesseurs et de rapporteurs. Pour les affaires les plus importantes, une formation spéciale statue à 12 ou 17 membres. Les membres du Conseil d'Etat sont des fonctionnaires ayant un statut particulier qui leur assure l'indépendance et sont pour la plupart recrutés parmi les anciens élèves de l’ENA.

Article L. 121-2 du Code de justice administrative
Le Conseil d'Etat se compose :
1º Du vice-président ;
2º Des présidents de section ;
3º Des conseillers d'Etat en service ordinaire ;
4º Des conseillers d'Etat en service extraordinaire ;
5º Des maîtres des requêtes ;
6º Des auditeurs de 1re classe ;
7º Des auditeurs de 2e classe.
Les membres du Conseil d'Etat sont inscrits dans chaque grade d'après la date et l'ordre de leur nomination. 
Article L. 121-3 du Code de justice administrative
Le Conseil d'Etat est composé d'une section du contentieux et de sections administratives. 
Article L. 122-1 du Code de justice administrative
Les décisions du Conseil d'Etat statuant au contentieux sont rendues par l'assemblée du contentieux, par la section du contentieux ou par des formations de sous-sections réunies. Elles peuvent également être rendues par chaque sous-section siégeant en formation de jugement. Le président de la section du contentieux et les présidents de sous-section peuvent, par ordonnance, régler les affaires dont la nature ne justifie pas l'intervention d'une formation collégiale. 


Texte Guillaume Rousset - Université Jean Moulin Lyon 3. 
Modifications apportées par Mariana-Hélène Firdion.  
Photo CC0 Public Domain. 

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