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Le droit au recours devant le juge administratif :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Faire valoir ses droits devant le juge administratif permet d’établir qu’ils existent. Le droit au recours est un élément essentiel du droit. Le juge administratif a développé une jurisprudence pour permettre au requérant d’exercer un droit au recours. La jurisprudence européenne et la jurisprudence constitutionnelle tendent à unifier ce droit au recours.

I. Les fondements constitutionnels du droit au recours devant le juge administratif

A. Les fondements textuels constitutionnels


Article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen
« Toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution ».

B. La reconnaissance jurisprudentielle du Conseil constitutionnel

La jurisprudence du Conseil constitutionnel a évolué en estimant dans un premier temps que le droit au recours appartenait au domaine législatif (DC n°80-119 2 décembre 1980 ; DC n°88-154 du 10 mars 1988) pour dans un second temps reconnaitre une valeur constitutionnelle au recours effectif (DC n°96-373 du 9 avril 1996 ; DC n°99-411 du 16 juin 1999).
Le principe est la prohibition de la restriction du droit à un recours effectif. Le juge constitutionnel permet toutefois des atteintes non substantielles à ce droit. D’ailleurs, des limitations au recours effectif n’ont été acceptées que pour parvenir à des objectifs précis : la simplification des procédures, l’énonciation du droit des victimes, la double indemnisation (DC n°96-373 du 9 avril 1996).

II. Les fondements européens du droit au recours devant le juge administratif

A. Les fondements textuels de la convention européenne des droits de l’homme


Article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme
« 1. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. Le jugement doit être rendu publiquement, mais l'accès de la salle d'audience peut être interdit à la presse et au public pendant la totalité ou une partie du procès dans l'intérêt de la moralité, de l'ordre public ou de la sécurité nationale dans une société démocratique, lorsque les intérêts des mineurs ou la protection de la vie privée des parties au procès l'exigent, ou dans la mesure jugée strictement nécessaire par le tribunal, lorsque dans des circonstances spéciales la publicité serait de nature à porter atteinte aux intérêts de la justice.
2. Toute personne accusée d'une infraction est présumée innocente jusqu'à ce que sa culpabilité ait été légalement établie.
3. Tout accusé a droit notamment à :
- a. être informé, dans le plus court délai, dans une langue qu'il comprend et d'une manière détaillée de la nature et de la cause de l'accusation portée contre lui;
- b. disposer du temps et des facilités nécessaires à la préparation de sa défense;
- c. se défendre lui-même ou avoir l'assistance d'un défenseur de son choix et, s'il n'a pas les moyens de rémunérer un défenseur, pouvoir être assisté gratuitement par un avocat d'office, lorsque les intérêts de la justice l'exigent;
- d. interroger ou faire interroger les témoins à charge et obtenir la convocation et l'interrogation des témoins à décharge dans les mêmes conditions que les témoins à charge;
- e. se faire assister gratuitement d'un interprète, s'il ne comprend pas ou ne parle pas la langue employée à l'audience ».

L’article 13 de la Convention européenne des droits de l’homme
« Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la présente Convention ont été violés a droit à l'octroi d'un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l'exercice de leurs fonctions officielles ».

B. La consécration jurisprudentielle de la Cour européenne des droits de l’homme

La jurisprudence interprétant l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme utilise la terminologie de « droit d’accès à un tribunal » (CEDH, 21 février 1975, Golder c/ Royaume Uni).
La Cour européenne édicte des limites à la restriction du droit d’accès à un tribunal. Celles-ci sont au nombre de trois (CEDH, 4 décembre 1995, Bellet c/ France) :
- la limitation au droit d’accès à un tribunal ne doit pas porter une atteinte substantielle au recours,
- elle doit être proportionnelle,
- le recours doit rester effectif et concret.

III. Fondements jurisprudentiels du droit au recours devant le juge administratif

A. L’évolution jurisprudentielle

Le juge administratif reconnaît le droit au recours comme un principe général du droit. 

C.E. 7 février 1947, D’Aillières 
Sur la compétence :
Considérant qu'il résulte de l'ensemble des prescriptions législatives relatives au jury d'honneur et notamment de celles qui concernent tant sa composition et ses pouvoirs que les recours en révision dont il peut être saisi, que cet organisme a le caractère d'une juridiction qui, par la nature des affaires sur lesquelles elle se prononce, appartient à l'ordre administratif et relève à ce titre du contrôle du Conseil d'État statuant au contentieux ;
Considérant à la vérité qu'aux termes du 3è al. de l'art. 18 bis ajouté à l'ordonnance du 21 avr. 1944 par celle du 6 avr. 1945, qui était en vigueur au moment de l'introduction de la requête et dont la modification ultérieure par l'ordonnance du 13 sept. 1945 n'a d'ailleurs eu ni pour but ni pour effet de changer sur ce point la signification, la décision du jury d'honneur « n'est susceptible d'aucun recours » ;
Mais considérant que l'expression dont a usé le législateur ne peut être interprétée, en l'absence d'une volonté contraire clairement manifestée par les auteurs de cette disposition, comme excluant le recours en cassation devant le Conseil d'Etat. 

C.E. 17 février 1950, Dame Lamotte 
Considérant que l'article 4, alinéa 2, de l'acte dit loi du 23 mai 1943 dispose : «L'octroi de la concession ne peut faire l'objet d'aucun recours administratif ou judiciaire»; que, si cette disposition, tant que sa nullité n'aura pas été constatée conformément à l'ordonnance du 9 août 1944 relative au rétablissement de la légalité républicaine, a pour effet de supprimer le recours qui avait été ouvert au propriétaire par l'article 29 de la loi du 19 février 1942 devant le Conseil de préfecture pour lui permettre de contester, notamment, la régularité de la concession, elle n'a pas exclu le recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d'Etat contre l'acte de concession, recours qui est ouvert même sans texte contre tout acte administratif, et qui a pour effet d'assurer conformément aux principes généraux du droit, le respect de la légalité; qu'il suit de là, d'une part, que le ministre de l'Agriculture est fondé à demander l'annulation de l'arrêté susvisé du Conseil de préfecture de Lyon du 4 octobre 1946, mais qu'il y a lieu, d'autre part, pour le Conseil d'Etat, de statuer, comme juge de l'excès de pouvoir sur la demande en annulation de l'arrêté du préfet de l'Ain du 10 août 1944 formée par la dame Lamotte. 

B. Le régime juridique applicable

Après une évolution jurisprudentielle, le juge qualifie le droit au recours juridictionnel de principe à valeur constitutionnelle. 

C.E., 29 juillet 1998, Syndicat des avocats de France 
Considérant que le paragraphe I de l'article 5 du décret attaqué insère dans le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel un article R. 122-1 aux termes duquel : "La notification du jugement ou de l'ordonnance rejetant une demande de sursis à exécution d'une décision administrative en raison de l'absence de moyens sérieux d'annulation informe le requérant que s'il ne présente pas dans le délai de deux mois à compter de cette notification un mémoire confirmant les fins de sa requête à fin d'annulation, il sera réputé s'être désisté" ; que cette disposition a pour seul objet d'inviter l'auteur d'une requête dont les conclusions à fins de sursis à exécution ont été rejetées faute de moyen sérieux d'annulation, à confirmer par écrit qu'il maintient sa demande à fin d'annulation ; que le désistement prévu par cette disposition ne pouvant être prononcé qu'à la condition que la notification du rejet des conclusions à fin de sursis à exécution comporte expressément l'indication des conséquences pouvant résulter pour le requérant de l'absence de confirmation de ses conclusions à fin d'annulation, les dispositions contestées ne méconnaissent ni le principe à valeur constitutionnelle du droit d'exercer un recours juridictionnel, ni le droit d'accès à un juge consacré par les stipulations de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. 

Le juge administratif va ensuite justifier juridiquement son dispositif en précisant que le principe à valeur constitutionnelle est « rappelé par les dispositions du §1 de l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme ». 

C.E., 28 juillet 2000, M. E. A. (Requête n°151068)
Considérant qu'en vertu de l'article 39 du décret du 19 décembre 1991, pris pour l'application de la loi du 10 juillet 1991, lorsqu'une demande d'aide juridictionnelle en vue de se pourvoir devant le Conseil d'Etat est adressée au bureau d'aide juridictionnelle établi près cette juridiction avant l'expiration du délai imparti pour le dépôt du pourvoi ou des mémoires, ce délai est interrompu ; que selon ces mêmes dispositions : "Un nouveau délai court à compter du jour de la réception par l'intéressé de la notification de la décision du bureau d'aide juridictionnelle ( ...) ; 
que si, en application du dernier alinéa de l'article 23 de la loi précitée du 10 juillet 1991, l'intéressé qui s'est vu refuser l'aide juridictionnelle demandée en vue de se pourvoir devant le Conseil d'Etat peut, selon le motif de la décision, soit former un recours devant le président de la section du contentieux, soit demander au bureau d'aide juridictionnelle une nouvelle délibération, il ne résulte ni de ces dispositions, ni d'aucune autre de la loi et du décret précités que ce recours ait pour effet d'interrompre à nouveau le délai du recours contentieux ; que, dès lors, l'intéressé doit, à peine de forclusion, introduire son recours contentieux dans les deux mois suivant la notification de la première décision du bureau d'aide juridictionnelle, quel que soit le sort réservé au recours ou à la demande de nouvelle délibération qu'il a présenté à la suite de cette décision ; que, toutefois, le principe à valeur constitutionnelle du droit d'exercer un recours juridictionnel, rappelé par les stipulations du paragraphe I de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales interdit, en raison de l'objet même de l'aide juridictionnelle, qui est de faciliter l'exercice de ce droit, que la forclusion résultant de la règle énoncée ci-dessus puisse être opposée à un requérant lorsqu'il n'en a pas été expressément informé au préalable. 

CE, 22 avril 2005, Magerand 
Considérant que l'ordre des avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation est un auxiliaire du service public de la justice ; qu'à ce titre, il incombe à son président d'apprécier, sous le contrôle du juge de la légalité, s'il y a lieu de faire droit à une demande de désignation d'un avocat de cet ordre pour former devant le Conseil d'Etat une requête en vue de laquelle l'intéressé n'a obtenu l'accord d'aucun avocat pour l'assister ; qu'une telle demande a pour effet d'interrompre le délai du recours que l'intéressé envisageait d'introduire ; qu'elle ne peut être rejetée que si la requête projetée est manifestement dépourvue de chances raisonnables de succès ; qu'il appartient au Conseil d'Etat, saisi par un pourvoi de l'intéressé lui-même dispensé du ministère d'avocat, de statuer sur la légalité de la décision prise au nom de l'ordre ; que, compte tenu de ces garanties, la circonstance que l'ordre refuse de désigner l'un de ses membres, alors même que la recevabilité de la requête est subordonnée à sa présentation par un avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, ne constitue pas, par elle-même, une méconnaissance du principe constitutionnel du droit pour les personnes intéressées d'exercer un recours effectif devant une juridiction, rappelé par les stipulations de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
Considérant que la demande de M. X dirigée contre une décision du maire de Paris lui refusant un permis de construire a fait l'objet, en première instance, d'un jugement du tribunal administratif de Paris puis, en appel, d'un arrêt de la cour administrative d'appel de Paris et enfin, en cassation, d'une décision du Conseil d'Etat en date du 14 mars 2003 ;
Considérant que la requête en révision que M. X entendait introduire contre cette dernière décision, et pour laquelle aucun avocat n'avait accepté de l'assister, était manifestement dépourvue de chances raisonnables de succès, dès lors que les moyens tirés de ce que son avocat avait été averti tardivement de l'audience et de ce que les deux notes en délibéré produites avant la lecture de la décision contestée n'auraient pas été visées et analysées étaient manifestement infondés, et les autres moyens manifestement inopérants ; que la requête en interprétation de la même décision du Conseil d'Etat que M. X entendait introduire, et pour laquelle celui-ci n'avait pu davantage obtenir l'accord d'un avocat, était également manifestement dépourvue de chances raisonnables de succès, dès lors que la décision contestée ne comportait ni obscurité ni ambiguïté ; que, par suite, alors même que la recevabilité de ces deux requêtes était subordonnée à leur présentation par le ministère d'un avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, le président de l'ordre des avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation n'a pas méconnu le principe à valeur constitutionnelle du droit pour les personnes intéressées d'exercer un recours effectif devant une juridiction, rappelé par les stipulations de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, en rejetant, par une décision du 20 mai 2003, la demande de M. X tendant à la désignation d'un avocat de cet ordre pour l'assister dans ces requêtes ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que M. X n'est pas fondé à demander l'annulation de la décision du président de l'ordre des avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation du 20 mai 2003 ; qu'ainsi, par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction et celles tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761.1 du code de justice administrative doivent également être rejetées.

Texte de Pascal Monfort - Université Jean Moulin Lyon 3.
Photo CC0 Public Domain. 

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