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L’origine du Tribunal des conflits :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

I. La création du tribunal des conflits

La nécessité d'un organe spécial pour trancher les conflits d'attribution n'est apparue vraiment qu'au moment où les deux ordres de juridiction ont respectivement bénéficié de leur autonomie, c'est-à-dire à partir du moment où l'une et l'autre ont fonctionné sous le système de la justice déléguée. Cette observation est confirmée par l'histoire. La destinée du Tribunal des conflits a suivi celle de la reconnaissance de la justice déléguée au juge administratif, d'abord en 1848, puis en 1872. Cela ne signifie pas, d’une part, qu'il n'y avait pas de conflit indépendant de cette reconnaissance, et, d’autre part, qu'il n'existait pas de procédure pour les régler. Cela veut seulement dire que le système de la justice déléguée a rendu nécessaire le système d'un organe spécial. C’est donc en 1850 qu’a été promulguée la première loi concernant ce Tribunal des conflits.

A. Une source législative très ancienne

Loi du 4 février 1850, Loi portant sur l'organisation du tribunal des conflits


Article 1
Le tribunal des conflits est présidé par le ministre de la justice. Ses décisions ne peuvent être rendues qu'au nombre de neuf juges, pris également, à l'exception du ministre dans les deux corps qui concourent à sa formation.
Article 3
Si un autre membre du tribunal est empêché, il est remplacé, selon le corps auquel il appartient, soit par un conseiller d'Etat, soit par un membre de la Cour de cassation. 
A cet effet, chacun des deux corps élit dans son sein deux suppléants. Ces suppléants seront appelés à faire le service dans l'ordre de leur nomination. La durée de leurs fonctions sera la même que celle des membres titulaires, et ils seront nommés en même temps.
Article 4
Les décisions du tribunal des conflits ne pourront être rendues qu'après un rapport écrit fait par l'un des membres du tribunal et sur les conclusions du ministère public.
Article 5
Les fonctions de rapporteur seront alternativement confiées à un conseiller d'Etat et à un membre de la Cour de cassation, sans que cet ordre puisse être interverti.
Article 6
Les fonctions du ministère public seront remplies par deux commissaires du gouvernement choisis tous les ans par le Président de la République, l'un parmi les maîtres des requêtes au Conseil d'Etat, l'autre dans le parquet de la Cour de cassation.
Il sera adjoint à chacun de ces commissaires un suppléant choisi de la même manière et pris dans les mêmes rangs, pour le remplacer en cas d'empêchement. Ces nominations devront être faites, chaque année, avant l'époque fixée pour la reprise des travaux du tribunal.
Article 7
Dans aucune affaire, les fonctions de rapporteur et celles du ministère public ne pourront être remplies par deux membres pris dans le même corps.
Article 9
Le règlement du 26 octobre 1849 est modifié en tout ce qui ne serait pas conforme aux dispositions de la présente loi. Cependant, malgré cette création législative, il faut attendre 1872 pour que le Tribunal des conflits trouve une véritable consécration et une mise en place effective. En effet, c’est à cette date que le Conseil d’Etat se réorganise et laisse le soin à un Tribunal spécial de régler les conflits entre les deux ordres de juridiction.

B. La consécration législative : la loi du 24 mai 1872

Loi du 24 mai 1872, Loi portant réorganisation du Conseil d'Etat (extraits) 
Titre IV : Des conflits et du tribunal des conflits

Article 25

Les conflits d'attribution entre l'autorité administrative et l'autorité judiciaire sont réglés par un tribunal spécial composé :
1° du garde des sceaux, président ; 2° de trois conseillers d'Etat en service ordinaire élus par les conseillers en service ordinaire ; 3° de trois conseillers à la Cour de cassation nommés par leurs collègues ; 4° de deux membres et de deux suppléants qui seront élus par la majorité des autres juges désignés aux paragraphes précédents.
Les membres du tribunal des conflits sont soumis à réélection tous les trois ans et indéfiniment rééligibles.
Ils choisissent un vice-président au scrutin secret à la majorité absolue des voix.
Ils ne pourront délibérer valablement qu'au nombre de cinq membres présents au moins.
Article 26
Les ministres ont le droit de revendiquer devant le tribunal des conflits les affaires portées à la section du contentieux et qui n'appartiendraient pas au contentieux administratif.
Toutefois, ils ne peuvent se pourvoir devant cette juridiction qu'après que la section du contentieux a refusé de faire droit à la demande en revendication qui doit lui être préalablement communiquée.
Article 27
La loi du 4 février 1850 et le règlement du 28 octobre 1849, sur le mode de procéder devant le tribunal des conflits, sont remis en vigueur.

Ainsi, dès 1872, le Tribunal des Conflits acquiert une compétence et commence à l’exercer. Ce n’est que plus tardivement que cette compétence est codifiée dans le Code de Justice Administrative.


C. Le temps de la codification, une juridiction prévue dans le Code de justice administrative

CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE
(Partie Réglementaire - Décrets en Conseil d'Etat)
Chapitre 1er : La saisine du Tribunal des conflits

Article R771-1
La saisine du Tribunal des conflits par les juridictions administratives en prévention des conflits négatifs obéit aux règles définies par l'article 34 du décret du 26 octobre 1849 ci-après reproduit :
« Art. 34. - Lorsqu'une juridiction de l'ordre judiciaire ou de l'ordre administratif a, par une décision qui n'est plus susceptible de recours, décliné la compétence de l'ordre de juridiction auquel elle appartient au motif que le litige ne ressortit pas à cet ordre, toute juridiction de l'autre ordre, saisie du même litige, si elle estime que ledit litige ressortit à l'ordre de juridictions primitivement saisi, doit par un jugement motivé qui n'est susceptible d'aucun recours même en cassation, renvoyer au Tribunal des conflits le soin de décider sur la question de compétence ainsi soulevée et surseoir à toute procédure jusqu'à la décision de ce tribunal. »

Article R771-2
Le renvoi par le Conseil d'Etat d'une question de compétence au Tribunal des conflits obéit aux règles définies par l'article 35 du décret du 26 octobre 1849 ci-après reproduit :
« Art. 35. - Lorsque le Conseil d'Etat statuant au contentieux, la Cour de cassation ou toute autre juridiction statuant souverainement et échappant ainsi au contrôle tant du Conseil d'Etat que de la Cour de cassation, est saisi d'un litige qui présente à juger, soit sur l'action introduite, soit sur une exception, une question de compétence soulevant une difficulté sérieuse et mettant en jeu la séparation des autorités administratives et judiciaires, la juridiction saisie peut, par décision ou arrêt motivé qui n'est susceptible d'aucun recours, renvoyer au Tribunal des conflits le soin de décider sur cette question de compétence. Il est alors sursis à toute procédure jusqu'à la décision de ce tribunal.»

II. La composition du tribunal des conflits

Le tribunal des conflits est composé de 8 juges :
- 3 sont nommés par le Conseil d'Etat ;
- 3 sont nommés par la Cour de cassation ;
- 2 sont nommés par les 6 autres juges, ainsi que 2 suppléants.
Les membres du tribunal des conflits sont nommés pour 3 ans. C'est le ministre de la Justice qui préside le tribunal. Dans la pratique cependant, c'est le vice-président, élu par le tribunal qui assure la présidence. Le ministre de la Justice ne vient présider qu'en cas de partage égal des voix au sein du tribunal.
Composée paritairement de membres du Conseil d'État et de la Cour de cassation, et présidée par le garde des sceaux, ministre de la Justice, cette juridiction est chargée de trancher les conflits de compétence qui surviennent entre les deux ordres de juridiction. Il peut s'agir de "conflits positifs" (lorsque le préfet conteste la compétence d'un tribunal de l'ordre judiciaire pour juger d'une affaire dont ce dernier est saisi) ou de "conflits négatifs" (lorsque deux ordres de juridiction se sont successivement déclarés incompétents pour juger d'une affaire ou, depuis 1960, lorsque le deuxième ordre saisi éprouve des doutes sur sa compétence). Le tribunal des conflits n'est saisi que d'une cinquantaine d'affaires par an. Si le garde des sceaux est président du Tribunal des conflits, il est très rare qu'il préside effectivement les séances. Il ne le fait qu'en cas de partage des voix (4 voix contre 4), ce qui n'arrive qu'une fois ou deux par an.

III. La compétence du Tribunal des conflits

Le Tribunal des conflits est en effet un arbitre entre les deux ordres de juridiction. On aurait alors pu concevoir une institution qui eût été complètement étrangère aux deux ordres de juridiction dont elle devait arbitrer les conflits. Ce n'est pas cette solution qui a prévalu, ni en 1848, ni en 1872. On lui a préféré un organe paritaire fondé sur une égale représentation des deux ordres de juridiction. Cette organisation paritaire se retrouve sur tous les plans: sur le plan de la composition, sur le plan de l'institution des commissaires du gouvernement, sur le plan de l'instruction des affaires, et même sur le plan de la présidence du tribunal.

A. Tribunal spécial de répartition des compétences entre les différents ordres de juridiction

Les juridictions judiciaire et administrative forment chacune un ensemble distinct, hiérarchisé, dont chacun a au sommet un tribunal suprême : la Cour de Cassation pour la juridiction judiciaire, le Conseil d’Etat pour la juridiction administrative. Cette séparation est complète et en cas de conflit de compétence entre les deux juridictions, un tribunal spécial créé par la loi du 24 mai 1872, le Tribunal des Conflits est chargé de les résoudre.

Le tribunal des conflits se prononce dans 3 cas :
- lorsqu'une juridiction administrative et une juridiction judiciaire veulent juger le même procès, il s’agit du conflit positif;
- lorsqu'une juridiction administrative et une juridiction judiciaire se déclarent toutes les deux incompétentes et refusent de juger un procès, il s’agit du conflit négatif ;
- lorsque les tribunaux de l'ordre administratif et judiciaire ont pris sur la même affaire des décisions contradictoires.

B. Une juridiction essentielle dans l’avancée du droit administratif

Les décisions du Tribunal des conflits ont souvent permis de faire avancer les grandes théories du droit public, comme la théorie de la responsabilité administrative dans l’arrêt Blanco. Par ailleurs, grâce au Tribunal des conflits la notion de SPIC (service public industriel et commercial)  est apparue en droit administratif. 

Tribunal des conflits, 8 février 1873, Blanco
L’arrêt Blanco est souvent considéré comme un fondement du droit administratif français. Le Tribunal des conflits a jugé que la responsabilité susceptible d’incomber à l’Etat pour les dommages causés aux particuliers du fait des services publics ne peut être régie par les principes du code civil mais relève de règles spéciales. Ces règles spéciales autonomes sont justifiées par les besoins du service et, en raison du lien entre la compétence et le fond, leur application est de la compétence de la juridiction administrative.

Tribunal des conflits, 22 janvier 1921, Société commerciale de l’Ouest africain «Bac d’Eloka» 
Le Tribunal des conflits considère que certains services publics fonctionnent dans les mêmes conditions qu’une entreprise privée et dégage la notion de service public industriel et commercial. Par suite, les litiges relatifs aux dommages causés par l’exploitation d’un service public et commercial relèvent de la compétence du juge judiciaire. 


Texte de Sébastien Cajgfinger - Université Jean Moulin Lyon 3. 
Photo CC0 Public Domain. 

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