Overblog Suivre ce blog
Editer l'article Administration Créer mon blog

L’origine du droit administratif :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Le droit administratif, essentiellement prétorien, est né d’un juge (I) qui n’est pas le juge de droit commun et qui applique des règles spéciales, autonomes du droit civil (II).

I. La naissance du juge administratif

De la séparation des autorités administratives et judiciaires (A) est née une organisation juridictionnelle propre à l’ordre administratif (B).

A. La séparation des autorités administratives et judiciaires

La loi du 16 et 24 août 1790 interdit solennellement à l’ordre judiciaire d’empêcher l’administration de remplir sa mission.

La loi des 16 et 24 août 1790
Article 13 : «Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeurent toujours séparées des fonctions administratives. Les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler de quelque manière que ce soit les opérations des corps administratifs, ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions.»

Le principe de la séparation des autorités administratives et judiciaires est ainsi posé. Il fut interprété « à la française » par le décret du 16 fructidor an III qui prévoit que le juge ordinaire ne peut statuer sur le contentieux administratif et en particulier sur les actes administratifs.

Décret du 16 fructidor an III
« Défenses itératives sont faites aux tribunaux de connaître des actes d’administration, de quelqu’espèce qu’ils soient, aux peines de droit. »

B. L’organisation juridictionnelle

B.1. La séparation de la juridiction administrative de l’administration : de la justice retenue à la justice déléguée

Le contentieux administratif échappant donc à l’ordre judiciaire, il a fallu trouver quelle autorité allait connaître des litiges administratifs. Dans un premier temps, l’administration se jugeait elle-même. C’est la théorie du ministre-juge.
Puis, l’institution du Conseil d’Etat par la Constitution de l’an VIII et d’un conseil de préfecture dans chaque département par la loi du 28 pluviôse an VIII sont venus modifier cet état.
Les ministres sont restés les juges de droit commun en premier ressort, mais les conseils de préfecture sont devenus compétents en premier ressort en qualité de juge d’exception, et le Conseil d’Etat a été institué en juge d’appel des jugements ministériels ou des conseils de préfecture. Toutefois, le Conseil d’Etat ne disposait que d’une justice « retenue » : il ne faisait que proposer ses jugements au pouvoir exécutif qui n’est pas obligé de suivre.
Ce n’est qu’en 1872 qu’une véritable juridiction administrative apparaît.

Tout d’abord, la loi du 24 mai 1872 attribue au Conseil d’Etat la justice « déléguée ».

Loi du 24 mai 1872 portant réorganisation du Conseil d’Etat
Article 26 de la loi : « Les ministres ont le droit de revendiquer devant le tribunal des conflits les affaires portées à la section du contentieux et qui n'appartiendraient pas au contentieux administratif. Toutefois, ils ne peuvent se pourvoir devant cette juridiction qu'après que la section du contentieux a refusé de faire droit à la demande en revendication qui doit lui être préalablement communiquée. »

Ensuite, dans le célèbre arrêt Cadot, le Conseil d’Etat met fin à la théorie du ministre-juge et devient le juge de droit commun en matière administrative.

C.E., 13 décembre 1889, Cadot
« …Considérant que du refus du maire et du conseil municipal de Marseille de faire droit à la réclamation sieur Cadot, il est né entre les parties un litige dont il appartient au Conseil d’Etat de connaître… »

B.2. Les juridictions administratives

Progressivement, le Conseil d’Etat a renforcé son indépendance par rapport au pouvoir exécutif. Pour le soulager, des tribunaux administratifs sont créés par un décret-loi du 30 sept. 1953 : juges de premier ressort, ils remplacent les conseils de préfecture qui n’étaient que des juges d’exception.

En 1953, le Conseil d’Etat est essentiellement un juge d’appel. Mais, à nouveau engorgé, des Cours administratives d’appel sont instituées par une loi 31 décembre 1987.

Depuis, le Conseil d’Etat est devenu principalement un juge de cassation. Il existe donc en France deux ordres de juridictions, les juridictions de l’ordre judiciaire et les juridictions de l’ordre administratif.

B.3. La valeur constitutionnelle de l’existence du juge administratif

Une décision du Conseil constitutionnel du 22 juillet 1980 consacre le principe de l’indépendance (et donc de l’existence) de la juridiction administrative. L’existence du juge administratif a donc une valeur constitutionnelle à laquelle le législateur ne peut donc attenter.

Cons. Cons., Décision n°80-119 DC, 22 juillet 1980 Loi portant validation d'actes administratifs 
Considérant qu'il résulte des dispositions de l'article 64 de la Constitution en ce qui concerne l'autorité judiciaire et des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République en ce qui concerne, depuis la loi du 24 mai 1872, la juridiction administrative, que l'indépendance des juridictions est garantie ainsi que le caractère spécifique de leurs fonctions sur lesquelles ne peuvent empiéter ni le législateur ni le Gouvernement ; qu'ainsi, il n'appartient ni au législateur ni au Gouvernement de censurer les décisions des juridictions, d'adresser à celles-ci des injonctions et de se substituer à elles dans le jugement des litiges relevant de leur compétence.
Mais considérant que ces principes de valeur constitutionnelle ne s'opposent pas à ce que, dans l'exercice de sa compétence et au besoin, sauf en matière pénale, par la voie de dispositions rétroactives, le législateur modifie les règles que le juge a mission d'appliquer ; qu'ainsi le fait que la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel intervient dans une matière ayant donné lieu à des recours actuellement pendants n'est pas de nature à faire regarder cette loi comme non conforme à la Constitution ;
Considérant que les auteurs de l'une des saisines font valoir qu'en validant, fût-ce avec l'accord du Gouvernement, des actes administratifs ne relevant pas des matières réservées à la compétence du législateur, la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel a méconnu les dispositions des articles 34 et 37 de la Constitution.

II. L’émergence d’un droit autonome

L’arrêt Blanco affirme l’autonomie fondamentale du droit administratif (A) qui sera confirmée par sa constitutionnalisation (B).

A. L’arrêt Blanco

L’arrêt Blanco est souvent considéré comme un fondement du droit administratif français. 
Le Tribunal des conflits a jugé que la responsabilité susceptible d’incomber à l’Etat pour les dommages causés aux particuliers du fait des services publics ne peut être régie par les principes du code civil mais relève de règles spéciales. Ces règles spéciales autonomes sont justifiées par les besoins du service et, en raison du lien entre la compétence et le fond, leur application est de la compétence de la juridiction administrative.

TC, 8 février 1873, Blanco
Vu l'exploit introductif d'instance, du 24 janvier 1872, par lequel Jean Blanco a fait assigner, devant le tribunal civil de Bordeaux, l'Etat, en la personne du préfet de la Gironde, Adolphe Jean, Henri Bertrand, Pierre Monet et Jean Vignerie, employés à la manufacture des tabacs, à Bordeaux, pour, attendu que, le 3 novembre 1871, sa fille Agnès Blanco, âgée de cinq ans et demi, passait sur la voie publique devant l'entrepôt des tabacs, lorsqu'un wagon poussé de l'intérieur par les employés susnommés, la renversa et lui passa sur la cuisse, dont elle a dû subir l'amputation ; que cet accident est imputable à la faute desdits employés, s'ouïr condamner, solidairement, lesdits employés comme co-auteurs de l'accident et l'Etat comme civilement responsable du fait de ses employés, à lui payer la somme de 40,000 francs à titre d'indemnité ;
Vu le déclinatoire proposé par le préfet de la Gironde, le 29 avril 1872 ;
Vu le jugement rendu, le 17 juillet 1872, par le tribunal civil de
Bordeaux, qui rejette le déclinatoire et retient la connaissance de la cause, tant à l'encontre de l'Etat qu'à l'encontre des employés susnommés ; 
Vu l'arrêté de conflit pris par le préfet de la Gironde, le 22 du même mois, revendiquant pour l'autorité administrative la connaissance de l'action en responsabilité intentée par Blanco contre l'Etat, et motivé :  1° sur la nécessité d'apprécier la part de responsabilité incombant aux agents de l'Etat selon les règles variables dans chaque branche des services publics ; 2° sur l'interdiction pour les tribunaux ordinaires de connaître des demandes tendant à constituer l'Etat débiteur, ainsi qu'il résulte des lois des 22 décembre 1789, 18 juillet, 8 août 1790, du décret du 26 septembre
1793 et de l'arrêté du Directoire du 2 germinal an 5 ; 
Vu le jugement du tribunal civil de Bordeaux, en date du 24 juillet 1872, qui sursoit à statuer sur la demande ; 
Vu les lois des 16-24 août 1790 et du 16 fructidor an 3 ; 
Vu l'ordonnance du 1er juin 1828 ;
Vu la loi du 24 mai 1872 ;
Considérant que l'action intentée par le sieur Blanco contre le préfet du département de la Gironde, représentant l'Etat, a pour objet de faire déclarer l'Etat civilement responsable, par application des articles 1382, 1383 et 1384 du Code civil, du dommage résultant de la blessure que sa fille aurait éprouvée par le fait d'ouvriers employés par l'administration des tabacs ;
Considérant que la responsabilité, qui peut incomber à l’Etat, pour les dommages causés aux particuliers par le fait des personnes qu’il emploie dans le service public, ne peut être régie par les principes qui sont établis dans le Code civil, pour les rapports de particulier à particuliers ;
Que cette responsabilité n’est ni générale, ni absolue ; qu’elle a ses règles spéciales qui varient suivant les besoins du service et la nécessité de concilier les droits de l’Etat avec les droits privés ;
Que, dès lors, aux termes des lois ci-dessus visées, l'autorité administrative est seule compétente pour en connaître. 

B. La constitutionnalisation du droit administratif

Dans sa décision du 23 janvier 1987, le Conseil constitutionnel constitutionnalise l’existence du droit administratif pour ce qui concerne l’exercice des prérogatives de puissance publique. Il ne paraît dès lors plus possible de supprimer cette partie fondamentale du droit administratif pour soumettre l’administration aux règles de droit privé.

Cons.Cons., Décision n°86-224 DC, 23 janvier 1987 : conseil de la concurrence
Considérant que les dispositions des articles 10 et 13 de la loi des 16 et 24 août 1790 et du décret du 16 fructidor An III qui ont posé dans sa généralité le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires n'ont pas en elles-mêmes valeur constitutionnelle ; que, néanmoins, conformément à la conception française de la séparation des pouvoirs, figure au nombre des "principes fondamentaux reconnus par les lois de la République" celui selon lequel, à l'exception des matières réservées par nature à l'autorité judiciaire, relève en dernier ressort de la compétence de la juridiction administrative l'annulation ou la réformation des décisions prises, dans l'exercice des prérogatives de puissance publique, par les autorités exerçant le pouvoir exécutif, leurs agents, les collectivités territoriales de la République ou les organismes publics placés sous leur autorité ou leur contrôle ;
Considérant cependant que, dans la mise en œuvre de ce principe, lorsque l'application d'une législation ou d'une réglementation spécifique pourrait engendrer des contestations contentieuses diverses qui se répartiraient, selon les règles habituelles de compétence, entre la juridiction administrative et la juridiction judiciaire, il est loisible au législateur, dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice, d'unifier les règles de compétence juridictionnelle au sein de l'ordre juridictionnel principalement intéressé ;
Considérant que, si le conseil de la concurrence, organisme administratif, est appelé à jouer un rôle important dans l'application de certaines règles relatives au droit de la concurrence, il n'en demeure pas moins que le juge pénal participe également à la répression des pratiques anticoncurrentielles sans préjudice de celle d'autres infractions intéressant le droit de la concurrence ; 
qu'à des titres divers le juge civil ou commercial est appelé à connaître d'actions en responsabilité ou en nullité fondées sur le droit de la concurrence ; que la loi présentement examinée tend à unifier sous l'autorité de la cour de cassation l'ensemble de ce contentieux spécifique et ainsi à éviter ou à supprimer des divergences qui pourraient apparaître dans l'application et dans l'interprétation du droit de la concurrence ;
Considérant dès lors que cet aménagement précis et limité des règles de compétence juridictionnelle, justifié par les nécessités d'une bonne administration de la justice, ne méconnaît pas le principe fondamental ci-dessus analysé tel qu'il est reconnu par les lois de la République ;
Mais considérant que la loi déférée au Conseil constitutionnel a pour effet de priver les justiciables d'une des garanties essentielles à leur défense ;
Considérant en effet que le troisième alinéa de l'article 15 de l'ordonnance du 1er décembre 1986 dispose que le recours formé contre une décision du conseil de la concurrence "n'est pas suspensif" ; que cette disposition n'aurait pas fait obstacle à ce que, conformément à l'article 48 de l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945 et au décret n° 63-766 du 30 juillet 1963, le Conseil d'Etat pût, à la demande du requérant, accorder un sursis à l'exécution de la décision attaquée si son exécution risquait d'entraîner des conséquences difficilement réparables et si les moyens énoncés dans la requête paraissaient sérieux et de nature à justifier l'annulation de la décision attaquée ;
Considérant au contraire, que la cour d'appel de Paris, substituée par la loi présentement examinée au Conseil d'Etat, saisie d'un recours contre une décision du conseil de la concurrence, ne pourrait prononcer aucune mesure de sursis à exécution ; qu'en effet, la loi a laissé subsister dans son intégralité le troisième alinéa de l'article 15 de l'ordonnance du 1er décembre 1986 et n'a pas donné à la cour d'appel le pouvoir de différer l'exécution d'une décision de caractère non juridictionnel frappée d'un recours auquel est dénié tout effet suspensif, et ceci quelle que soit la gravité des conséquences de l'exécution de la décision et le sérieux des moyens invoqués contre celle-ci ;
Considérant que, compte tenu de la nature non juridictionnelle du conseil de la concurrence, de l'étendue des injonctions et de la gravité des sanctions pécuniaires qu'il peut prononcer, le droit pour le justiciable formant un recours contre une décision de cet organisme de demander et d'obtenir, le cas échéant, un sursis à l'exécution de la décision attaquée constitue une garantie essentielle des droits de la défense ;
Considérant dès lors que les dispositions de l'article 2 de la loi présentement examinée ne sont pas conformes à la Constitution ; que, les dispositions de l'article 1er n'en étant pas séparables, la loi doit, dans son ensemble, être regardée comme non conforme à la Constitution. 

Texte d’Elise Untermaier, Aurélie Wattecamps et Lucile Stahl de - Université Jean Moulin Lyon 3. 
Photo CC0 Public Domain. 

L’origine du droit administratif :
L’origine du droit administratif :