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Le principe d’égalité devant le service public :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Trois principes  classiques  ou « lois de Rolland » gouvernent l’organisation du service public : la continuité du service public, l’adaptation du service public et l’égalité devant le service public.
Le principe d’égalité devant le service public ou « principe d’égalité qui régit le fonctionnement des services publics » signifie que toutes les personnes se trouvant dans une situation identique vis à vis du service public doivent bénéficier du même traitement (I). Mais cette égalité est relative : les personnes qui sont dans une situation différente peuvent être traitées différemment sans qu’il y ait inégalité (II).

I. Le traitement non discriminatoire

A. La valeur du principe d’égalité

Le principe d’égalité figure à l’article 1er de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. Il s’impose à toutes les autorités dans le cadre de leurs services publics.

Art. 1er de la DDHC
« Les hommes naissent et demeurent libres et égaux en droits. Les distinctions sociales ne peuvent être fondées que sur l'utilité commune. »

Le principe d’égalité devant le service public ou, selon la formule jurisprudentielle, « le principe d’égalité qui régit le fonctionnement du service public » a été consacré par le Conseil d’Etat comme un principe général du droit s’imposant, par conséquent, à l’administration indépendamment de toute disposition textuelle :

C.E., 9 mars 1951, Société des concerts du conservatoire 
Cons. qu’en frappant la société requérante d’une mesure d’exclusion à raison des incidents sus relatés sans qu’aucun motif tiré de l’intérêt général pût justifier cette décision, l’administration de la Radiodiffusion française a usé de ses pouvoirs pour un autre but que celui en vue duquel ils lui sont conférés et a méconnu le principe d’égalité qui régit le fonctionnement des services publics et qui donnait à la société requérante, traitée jusqu’alors comme les autres grandes sociétés philharmoniques, vocation à être appelées, le cas échéant, à prêter son concours aux émissions de la radiodiffusion ; que cette faute engage la responsabilité de l’Etat […] .

Le principe d’égalité est également un principe constitutionnel : en effet, le Conseil Constitutionnel l’a consacré en tant que principe à valeur constitutionnelle :

Décision n° 79-107 DC, 12 juillet 1979
Considérant, d'autre part, que si le principe d’égalité devant la loi implique qu'à situations semblables il soit fait application de solutions semblables, il n'en résulte pas que des situations différentes ne puissent faire l'objet de solutions différentes ; qu'en précisant dans son article 4 que l'acte administratif instituant une redevance sur un ouvrage d'art reliant des voies départementales peut prévoir des tarifs différents ou la gratuité, selon les diverses catégories d'usagers, pour tenir compte soit d'une nécessité d'intérêt général en rapport avec les conditions d'exploitation de l'ouvrage d'art, soit de la situation particulière de certains usagers, et notamment de ceux qui ont leur domicile ou leur lieu de travail dans le ou les départements concernés, la loi dont il s'agit a déterminé des critères qui ne sont contraires ni au principe de l’égalité devant la loi ni à son corollaire, celui de l'égalité devant les charges publiques ; […].
Ce principe s’impose, donc, tant au pouvoir réglementaire qu’au législateur.

B. Les applications du principe d’égalité

Concrètement le principe d’égalité se traduit par le droit des usagers à un traitement et à un accès égaux au service public :

C.E., 9 mars 1951, Société des concerts du conservatoire
Considérant qu'il résulte de l'instruction qu'à la suite de la sanction infligée par le Comité de direction de la société des concerts du Conservatoire, conformément aux statuts de celle-ci, à deux membres de cette association qui, au lieu d'assurer leur service dans son orchestre, ont, malgré la défense qui leur en avait été faite, prêté leur concours à un concert organisé à la radiodiffusion française le 15 janvier 1947, l'administration de la radiodiffusion française a décidé de suspendre toute retransmission radiophonique des concerts de la société requérante jusqu'à ce que le ministre chargé des Beaux-Arts se soit prononcé sur la demande de sanction qu'elle formulait contre le secrétaire général de ladite société ;
Cons. qu'en frappant la société requérante d'une mesure d'exclusion à raison des incidents sus relatés sans qu'aucun motif tiré de l'intérêt général pût justifier cette décision, l'administration de la radiodiffusion française a usé de ses pouvoirs pour un autre but que celui en vue duquel ils lui sont conférés et a méconnu le principe d'égalité qui régit le fonctionnement des services publics et qui donnait à la société requérante, traitée jusqu'alors comme les autres grandes sociétés philharmoniques, vocation à être appelée le cas échéant, à prêter son concours aux émissions de la radiodiffusion ; que cette faute engage la responsabilité de l'Etat ;
que, compte tenu des éléments de préjudice dont la justification est apportée par la société requérante, il sera fait une juste appréciation des circonstances de la cause en condamnant l'Etat à payer à la société des concerts du Conservatoire une indemnité de 50.000 francs avec intérêts au taux légal à compter du 24 février 1947, date de la réception dé sa demande de dommages-intérêts par le président du Conseil des ministres ;
... (Décision en ce sens ; dépens à la charge de l'Etat).


Le principe d'égalité se traduit aussi par le droit des usagers à des tarifs identiques :

C.E., 25 juin 1948, Sté Journal l’Aurore, GAJA
Sur la fin de non-recevoir opposée par le ministre de l'Industrie et du
Commerce :
Considérant que le ministre de l'Industrie et du Commerce, se fondant sur les stipulations de l'avenant n° 5, en date du 7 juin 1939, à la convention conclue le 5 septembre 1907 entre la ville de Paris et la compagnie parisienne de distribution d'électricité à laquelle est substituée, par l'effet de la loi du 8 avril 1946, l'Electricité de France, soutient que ledit avenant entraîne pour la société requérante les mêmes obligations que l'arrêté attaqué et qu'ainsi ladite société est sans intérêt à se pourvoir contre cet arrêté ;
Considérant que, comme il sera indiqué ci-après, la disposition critiquée par la requête fait par elle-même grief à la société "l'Aurore", qui est, par suite, recevable à en demander l'annulation ;
Sur la légalité de l'article 4 de l'arrêté du 30 décembre 1947 :
Considérant qu'aux termes de cet article les majorations du prix de vente de l'énergie électrique "sont applicables pour l'ensemble des départements métropolitains à toutes les consommations qui doivent normalement figurer dans le premier relevé postérieur à la date de publication du présent arrêté c'est-à-dire au 1er janvier 1948" ;
Considérant qu'il est constant qu'en raison de l'intervalle de temps qui sépare deux relevés successifs de compteur le premier relevé postérieur au 1er janvier 1948 comprend, pour une part plus ou moins importante selon la date à laquelle il intervient, des consommations antérieures au 1er janvier;
qu'en décidant que ces consommations seront facturées au tarif majoré, l'arrêté attaqué viole tant le principe en vertu duquel les règlements ne disposent que pour l'avenir que la règle posée dans les articles 29 et suivants de l'ordonnance du 30 juin 1945 d'après laquelle le public doit être avisé, avant même qu'ils soient applicables, des prix de tous produits et services arrêtés par l'autorité publique ; qu'en outre la disposition contestée a pour conséquence de faire payer à des tarifs différents le courant consommé dans les dernières semaines de l'année 1947 par les usagers, selon que leurs compteurs sont relevés avant ou après le 1er janvier 1948. Qu'il méconnaît ainsi le principe de l'égalité entre les usagers du service public ;
qu'il était loisible aux auteurs de l'arrêté attaqué de soustraire celui-ci à toute critique d'illégalité en prenant toutes mesures appropriées en vue de distinguer, fût-ce même forfaitairement, les consommations respectivement afférentes à la période antérieure au 1er janvier 1948 et à la période postérieure à cette date, et en ne faisant application qu'à ces dernières du tarif majoré ;
Considérant, il est vrai, que, pour affirmer la légalité de l'arrêté attaqué, le ministre de l'Industrie et du Commerce tire d'une part argument de la date à laquelle la vente du courant à l'abonné serait réalisée et oppose d'autre part à la société requérante les stipulations de l'avenant n° 5 à la convention susmentionnée du 5 septembre 1907 ;
Considérant, sur le premier point, que le ministre allègue en vain que la vente du courant ne serait parfaite qu'à la date du relevé du compteur et qu'ainsi le nouveau tarif ne s'appliquerait, aux termes mêmes de la disposition critiquée, qu'à des ventes postérieures au 1er janvier 1948; qu'en effet il résulte clairement des stipulations des contrats d'abonnement que la vente de l'électricité résulte de la fourniture même du courant à l'usager, qu'elle est parfaite à la date où cette fourniture est faite et que le relevé du compteur qui intervient ultérieurement constitue une simple opération matérielle destinée à constater la quantité de courant consommée ;
Considérant, sur le second point, qu'aux termes de l'avenant n° 5 "pour la basse tension il sera fait application de l'index économique pour les consommations relevées à partir du premier jour du mois suivant la date d'homologation dudit index"; que le ministre soutient que la société requérante, usagère à Paris de l'énergie électrique à basse tension, se trouvait ainsi obligée, par le contrat d'abonnement même qu'elle a souscrit et qui se réfère au contrat de concession, de supporter l'application du nouveau tarif aux consommations relevées après le 1er janvier 1948, c'est-à-dire dans des conditions semblables à celles qu'elle critique ;
Considérant qu'il résulte des dispositions de l'article 1er de l'ordonnance du
30 juin 1945 que les prix de tous produits et services sont fixés par voie d'autorité, notamment par des arrêtés ministériels, et qu'aux termes de l'article 19 de ladite ordonnance " sauf autorisation expresse accordée par des arrêtés pris en application de l'article 1er est suspendue, nonobstant toutes stipulations contraires, l'application des clauses contractuelles qui prévoient la détermination d'un prix au moyen de formules à variation automatique";
Considérant que l'arrêté attaqué a été pris dans le cadre de l'ordonnance du 30 juin 1945 qu'il vise expressément, et n'autorise pas le maintien des clauses contractuelles qui prévoient la détermination du prix du courant électrique au moyen de formules à variation automatique ; que ledit arrêté consacre ainsi un régime autonome de fixation du prix du courant électrique, conforme aux principes de la législation nouvelle et différent du système de révision automatique et périodique qui résulte du contrat ; que d'ailleurs il détermine lui-même les conditions dans lesquelles il doit recevoir application, suivant des modalités différentes de celles prévues au contrat de concession ; que dès lors, et sans qu'il y ait lieu pour le juge de l'excès de pouvoir de rechercher si le système contractuel pouvait encourir le reproche de rétroactivité, le ministre n'est pas fondé à opposer à la société requérante une clause contractuelle avec laquelle le nouveau mode de fixation du prix du courant est inconciliable ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la société "l'Aurore" est recevable et fondée à demander l'annulation de la disposition contestée ;
Décide :
Article 1er - L'article 4 de l'arrêté susvisé du 30 décembre 1947 est annulé en tant qu'il fait application aux consommations antérieures au 1er janvier 1948 des majorations de tarifs prévues aux deux premiers articles dudit arrêté.
Article 2 - Les frais de timbre exposés par la société requérante, s'élevant à
120 frs, ainsi que les frais de timbre de la présente décision lui seront remboursés par l'Electricité de France.
Article 3 - Expédition de la présente décision sera transmise au ministre de l'Industrie et du Commerce et au ministre des Finances et des affaires économiques [sous-secrétariat d'Etat des affaires économiques].

Par ailleurs, le principe d’égalité permet aux usagers d’obtenir l’annulation des mesures discriminatoires adoptées dans le cadre du service public. Tel est le cas de l’annulation du règlement sportif limitant l’accès aux compétitions des joueurs naturalisés français (C.E., ass.,23 juin 1989, Bunoz) ou de l’annulation de la décision de la ville de Paris de réserver une allocation d’aide sociale aux français, à l’exclusion des étrangers, même en situation régulière (C.E., 30 juin 1989, Ville de Paris).

Enfin le principe d’égalité a d’autres conséquences : il impose notamment l’égalité d’accès aux emplois publics sans discrimination en raison des opinions politiques des candidats (CE Ass., 28 mai 1954, Bare et autres), l’égalité de traitement des fonctionnaires membres du même corps (CC, 15 juillet 1976, Statut général des fonctionnaires).

II. Le traitement différencié

Si le principe d’égalité devant le service public signifie que toutes les personnes se trouvant dans une situation identique doivent bénéficier du même traitement, il implique également le respect des « différences de situation appréciables », c'est-à-dire que des « situations différentes soient réglées de façon différente » (A). La question de la différenciation des tarifs pour l’accès aux services publics locaux a donné lieu à une importante jurisprudence (B).

A. L’existence de différences de situations entre les administrés

Le principe du droit à la différence résulte d’un arrêt de 1974 :

C.E.,10 mai 1974, Denoyes et Chorques
Considérant que les requêtes susvisées du sieur Denoyez et du sieur Chorques présentent à juger la même question ; qu'il y a lieu de les joindre pour y être statué par une seule décision ;
Sur les conclusions des requêtes tendant à l'annulation des décisions du préfet de la Charente-Maritime :
Cons. que les sieurs Denoyez et Chorques, tous deux propriétaires dans l'île de Ré de résidences de vacances, ont demandé au préfet de la Charente- Maritime de prendre toutes dispositions pour que la régie départementale des passages d'eau, qui exploite le service de bacs reliant La Pallice à Sablanceaux (île de Ré), leur applique dorénavant non plus le tarif général mais soit le tarif réduit réservé aux habitants de l'île de Ré, soit, à défaut, le tarif consenti aux habitants de la Charente-Maritime ; que, par deux décisions, respectivement en date des 3 juin et 27 octobre 1971, le préfet a refusé de donner satisfaction à ces demandes ; que, par les jugements attaqués, le Tribunal administratif de Poitiers a rejeté les requêtes introduites contre ces décisions par les sieurs Denoyez et Chorques ;
Cons. que le mérite des conclusions des requêtes est subordonné à la légalité des trois tarifs distincts institués, sur la liaison entre La Pallice et l'île de Ré, par le Conseil général de la Charente-Maritime et mis en vigueur par un arrêté préfectoral du 22 mai 1970 ;
Cons. que la fixation de tarifs différents applicables, pour un même service rendu, à diverses catégories d'usagers d'un service ou d'un ouvrage public implique, à moins qu'elle ne soit la conséquence nécessaire d'une loi, soit qu'il existe entre les usagers des différences de situation appréciables, soit qu'une nécessité d'intérêt général en rapport avec les conditions d'exploitation du service ou de l'ouvrage commande cette mesure ;
Cons., d'une part, qu'il existe, entre les personnes résidant de manière permanente à l'île de Ré et les habitants du continent dans son ensemble, une différence de situation de nature à justifier les tarifs de passage réduits applicables aux habitant de l'île ; qu'en revanche, les personnes qui possèdent dans l'île de Ré une simple résidence d'agrément ne sauraient être regardées comme remplissant les conditions justifiant que leur soit appliqué un régime préférentiel ; que, par suite, les requérants ne sont pas fondés à revendiquer le bénéfice de ce régime ;
Cons. d'autre part, qu'il n'existe aucune nécessité d'intérêt général, ni aucune différence de situation justifiant qu'un traitement particulier soit accordé aux habitants de la Charente-Maritime autres que ceux de l'île de Ré ; que les charges financières supportées par le département pour l'aménagement de l'île et l'équipement du service des bacs ne sauraient, en tout état de cause, donner une base légale à l'application aux habitants de la Charente-Maritime d'un tarif de passage différent de celui applicable aux usagers qui résident hors de ce département ; que, par suite, le Conseil Général ne pouvait pas légalement édicter un tarif particulier pour les habitants de la Charente- Maritime utilisant le service de bacs pour se rendre à l'île de Ré ;
que, par voie de conséquence, les sieurs Denoyez et Chorques ne sauraient utilement se prévaloir des dispositions illégales du tarif des passages pour en demander le bénéfice ; qu'ils ne sont, dès lors pas, sur ce point, fondés à se plaindre que, par les jugements attaqués, le Tribunal administratif de Poitiers a rejeté leurs requêtes;
Sur les autres conclusions de la requête du sieur Denoyez :
Cons., d'une part, que les conclusions en indemnité et les conclusions tendant au remboursement du trop-perçu que le sieur Denoyez impute à l'application qui lui a été faite des tarifs en vigueur ne sauraient, en conséquence de ce qui a été dit ci-dessus, être accueillies ;
Cons., d'autre part, que les conclusions tendant à l'annulation des tarifs d'abonnement établis pour l'année 1972 ont été présentées pour la première fois en appel ; qu'elles sont, par suite, irrecevables;... (Rejet avec dépens).

La différence de traitement doit tout d’abord, répondre à une différence de situation objective et rationnelle, être en rapport avec l’objet ou le but du service, et enfin, la différence de situation doit être suffisamment nette pour justifier une différence de traitement.

La différence de traitement doit, aussi, être proportionnée à la différence de situation :

C.E., 13 décembre 2002, Mme Duvignères
Considérant que le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que l'autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'elle déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que la différence de traitement qui en résulte soit, dans l'un comme l'autre cas, en rapport avec l'objet de la norme qui l'établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des différences de situation susceptibles de la justifier ; […]
Considérant, toutefois, que l'aide personnalisée au logement et l'allocation de logement familiale, qui sont exclusives l'une de l'autre, poursuivent des finalités sociales similaires ; qu'en outre, l'attribution à une famille de la première ou de la seconde dépend essentiellement du régime de propriété du logement occupé et de l'existence ou non d'une convention entre le bailleur et l'Etat ; que, par suite, le décret contesté ne pouvait, sans créer une différence de traitement manifestement disproportionnée par rapport aux différences de situation séparant les demandeurs d'aide juridictionnelle suivant qu'ils sont titulaires de l'une ou de l'autre de ces prestations, inclure l'intégralité de l'aide personnalisée au logement dans les ressources à prendre en compte pour apprécier leur droit à l'aide juridictionnelle ; qu'ainsi, le décret du 19 décembre 1991 méconnaît, sur ce point, le principe d'égalité ; que, dès lors, Mme DUVIGNERES est fondée à demander l'annulation de la décision contenue dans la lettre du 23 février 2001 par laquelle le garde des sceaux a refusé de proposer l'abrogation partielle de ce décret ; […].

B. La différenciation des tarifs d’accès aux services publics locaux

En ce qui concerne la différenciation de tarifs pour l’accès aux services publics locaux, le juge admet des différenciations tarifaires à raison de l’origine communale ou non des usagers si pour aucun usager le tarif ne dépasse le prix de revient du service. Ainsi en est-il du prix de revient des repas d’une cantine scolaire :

C.E., 5 octobre 1984, Commissaire de la République de l'Ariège
Requête du préfet, commissaire de la République du département de l'Ariège tendant à :
1° l'annulation du jugement du 17 novembre 1982 du tribunal administratif de Toulouse rejetant sa demande dirigée contre les délibérations des 20 et 28 juillet 1982 en tant que le conseil municipal a fixé à 20 F le prix du repas à la cantine scolaire pour les enfants des écoles primaires et maternelles domiciliés hors de la commune ;
2° l'annulation de ces décisions en tant qu'elles ont modifié le prix des repas par le moyen qu'elles portent une atteinte injustifiée au principe de l'égalité des usagers devant le service public ;
Vu le code des tribunaux administratifs ;
Vu l'ordonnance du 31 juillet 1945 ;
Vu le décret du 30 septembre 1953 ;
Vu la loi du 30 décembre 1977 ;
Considérant que le commissaire de la République du département de l'Ariège a déféré au tribunal administratif de Toulouse une délibération du conseil municipal de la commune de Lavelanet en date du 20 juillet 1982, confirmée le 28 juillet suivant, en tant qu'elle porte à vingt francs le prix du repas à la cantine scolaire pour les élèves domiciliés hors de la commune alors qu'un tarif réduit de huit francs est maintenu pour les élèves de la commune ;
Cons. que la création d'une cantine scolaire présente pour la commune de Lavelanet un caractère facultatif et qu'elle n'est pas au nombre des obligations incombant à cette commune pour le fonctionnement du service public de l'enseignement ; qu'il n'est pas contesté que le plus élevé des deux prix fixés par le conseil municipal n'excède pas le prix de revient du repas ; que le conseil a pu sans commettre d'illégalité, et notamment sans méconnaître au profit des élèves domiciliés dans la commune le principe d'égalité devant les charges publiques, réserver à ces élèves l'application d'un tarif réduit grâce à la prise en charge partielle du prix du repas par le budget communal ; que le commissaire de la République n'est par suite pas fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif a rejeté sa requête... (rejet).

Le juge admet également que la différenciation de tarifs pour l’accès aux services publics locaux soit justifiée par le niveau de ressources et des charges familiales de l’usager. Tel est le cas pour l’inscription à un conservatoire de musique municipal :

C.E., 29 décembre 1997, (2 espèces), Commune de Gennevilliers / Commune de Nanterre
Considérant qu’eu égard à l’intérêt général qui s’attache à ce que le conservatoire de musique puisse être fréquenté par les élèves qui le souhaitent, sans distinction selon leurs possibilités financières, le conseil municipal a pu, sans méconnaître le principe d’égalité entre les usagers du service public, fixer des droits d’inscriptions différents selon les ressources des familles, dès lors notamment que les droits les plus élevés restent inférieurs au coût par élève du fonctionnement de l’école […]. 

En revanche, l’établissement d’une différence de droits d’inscription entre les « anciens » et les « nouveaux » élèves d’une école de musique est jugée discriminatoire et contraire au principe d’égalité (CE, 2 décembre 1987, Commune de Romainville).

Texte d’Elise Untermaier, Aurélie Wattecamps et Augustine Mpessa - Université Jean Moulin Lyon 3. 
Photo CC0 Public Domain. 

Le principe d’égalité devant le service public :
Le principe d’égalité devant le service public :