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La régulation des jeux d’argent et de hasard :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

La gouvernance de la régulation des jeux d’argent et de hasard en France, qui représentaient 44 Md€ de mises en 2015, n’est pas satisfaisante, dans la mesure où elle ne repose ni sur une stratégie claire ni sur une organisation cohérente 

Les objectifs fixés par la loi du 12 mai 2010 relative à l’ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d’argent et de hasard en ligne sont loin d’être atteints, notamment en matière de santé et d’ordre public. Les changements qui touchent actuellement ce secteur renforcent l’urgence d’une nouvelle approche par l’État régulateur. Tels sont les trois principaux enseignements de l’enquête demandée à la Cour par le comité d’évaluation et de contrôles des politiques publiques de l’Assemblée nationale en application de l’article 132-5 du code des juridictions financières.

Les jeux d’argent et de hasard sont soumis à une interdiction générale de principe assortie d’exceptions strictement définies par le législateur qui permettent, de fait, d’en proposer une large gamme. L’activité de jeux a été profondément affectée par l’irruption de l’internet et avec elle, des jeux en ligne. À cette évolution économique majeure pour le secteur, s’est ajoutée une difficulté juridique liée à la jurisprudence de la Cour de Justice des Communautés européennes selon laquelle les jeux d’argent et de hasard représentent une activité de services au sens du Traité sur le fonctionnement de l’UE et doivent à ce titre se voir appliquer les libertés de prestation et d’établissement consacrées par celui-ci. Toutefois, la CJUE reconnaît la spécificité des jeux d’argent, liée aux risques particuliers de préservation de l’ordre public et de l’ordre social . 

La loi du 12 mai 2010 relative à l’ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d’argent et de hasard en ligne est intervenue dans ce contexte pour prendre en compte ces évolutions et ces difficultés. 

La loi du 12 mai 2010 a répondu aux urgences et posé des principes mais n’a pas unifié le dispositif de régulation 

La loi du 12 mai 2010, organisant une ouverture limitée à la concurrence de trois segments de jeux en ligne, a permis d’obtenir la clôture d’une procédure de sanction européenne. En mettant le dispositif national en cohérence avec les exigences communautaires, elle a de fait préservé l’organisation historique du secteur sous droits exclusifs dans le réseau physique. La loi a énoncé des objectifs de la politique de l’État en matière de jeux d’argent et de hasard. Elle vise à protéger l’ordre public et prévenir le jeu excessif mais aussi à assurer l’équilibre économique des filières concernées. La loi a ainsi jeté les bases d’une régulation s’appliquant à l’ensemble du secteur des jeux qu’ils soient en ligne ou dans le réseau physique (en dur). Pour autant, la loi de 2010 n’a pas unifié le dispositif de régulation des jeux d’argent et de hasard.

Les jeux, une situation économique contrastée 

Le développement équilibré et équitable des différents types de jeux se heurte à une réalité contrastée. La FDJ affiche une situation économique positive tandis que le PMU et les casinos présentent des bilans fragiles malgré les allègements fiscaux consentis par l’État. Pour autant, ces situations contrastées ne résultent pas de l’ouverture à la concurrence des jeux en ligne par la loi du 12 mai 2010. D’ailleurs, en ce qui concerne le secteur des jeux en ligne, la quasi-totalité des opérateurs alternatifs sont en situation déficitaire, notamment mais pas exclusivement en raison d’une réglementation imposant des contraintes techniques très fortes et d’une fiscalité lourde.
La clarification de la fiscalité, engagée en 2010, est à poursuivre pour contribuer à l’équilibre des filières et ménager la production de la matière imposable. 
La fiscalité des jeux est hétérogène, par l’application d’assiettes et de taux spécifiques à chaque secteur, sans que la justification de ces particularités soit suffisamment documentée. Ainsi le choix, pour les jeux en ligne, d’une assiette de prélèvements sur les mises, à l’instar des jeux en dur à l’exception des casinos, présente de réels inconvénients et conduit dans certains cas à fiscaliser les pertes. Des aménagements visant à assurer l’équilibre économique et le maintien d’une offre légale attractive de jeux impliquent une étude globale d’impact à laquelle l’administration fiscale n’a pas procédé jusqu’à présent. 

Le dispositif national est confronté à des évolutions le contraignant à évoluer 

Le secteur des jeux d’argent est l’objet d’évolutions techniques significatives. Les différences entre les jeux en ligne et les jeux en dur ont tendance à s’estomper avec l’irruption du numérique dans les points de vente et les casinos. De nouveaux types de jeux d’argent émergent en marge de l’offre régulée. Les instances communautaires, dont la reconnaissance de la compétence des États membres en matière de jeux d’argent a eu pour contrepartie une surveillance stricte de la proportionnalité et de l’effectivité des dispositifs nationaux, font preuve d’un regain d’activisme s’exprimant dans une coordination accrue des organismes et des politiques de régulation et dans une action renforcée dans le champ des normes applicables en matière de certification non seulement sur les équipements de jeu – notamment les logiciels – mais aussi sur les obligations des opérateurs dans le cadre de leur supervision par les autorités nationales de régulation.

Les objectifs de la régulation des jeux d’argent ne sont que partiellement atteints avec des résultats hétérogènes selon les secteurs et les opérateurs

Conséquence d’une gouvernance cloisonnée et d’insuffisances du dispositif de régulation, dont la principale est l’absence de levée de l’anonymat des joueurs dans le réseau physique, à l’exception des casinos, la réalisation des objectifs de régulation des jeux d’argent demeure inaboutie, avec des résultats très hétérogènes : 
- L’ouverture à la concurrence des jeux en ligne et l’action de l’ARJEL ont permis une réduction significative de l’offre illégale dans les segments ouverts à la concurrence. L’offre légale souffre cependant de l’émergence de multiples jeux supports de paris, comme les compétitions de jeux vidéo, porteurs de nouveaux risques à traiter avec réactivité. 
- La prévention du jeu problématique reste lacunaire, avec 5 % des joueurs présentant un profil à risque modéré ou excessif. Le secteur des jeux sous droits exclusifs dans le réseau physique n’a guère progressé en matière de levée de l’anonymat – tandis que le dispositif d’ensemble souffre des faiblesses du fichier des interdits de jeu. 
-  L’interdiction du jeu aux mineurs n’est pas assurée : un tiers des mineurs de 15 à 17 ans pratiqueraient des jeux d’argent chaque année dont 11 % sous une forme problématique. L’enjeu porte principalement sur la FDJ, compte tenu de l’attrait des paris sportifs et des jeux de grattage pour les jeunes générations. 
-  L’intégrité, la fiabilité et la transparence des opérations de jeu ont fait l’objet d’efforts récents qui restent à confirmer et à compléter. L’ARJEL s’est fortement impliquée dans la lutte contre les manipulations sportives depuis l’introduction en 2012 de dispositions le permettant dans le code du sport. Toutefois, la prévention des conflits d’intérêt reste insuffisante en ce qui concerne les paris hippiques : le nouveau cadre juridique applicable aux paris sportifs n’y a pas encore trouvé son équivalent. 
-  La lutte contre les activités criminelles, le blanchiment et le financement du terrorisme a fait l’objet de plusieurs renforcements. La transposition à venir de la 4e directive anti-blanchiment viendra renforcer les obligations de levée d’anonymat pour l’ensemble des prestataires de jeux et paris. Restent des faiblesses liées à un contrôle encore insuffisant des flux financiers pour les jeux dans le réseau physique, en raison notamment du maintien de l’anonymat des joueurs pour la FDJ et le PMU. Ce dernier est plus particulièrement concerné dans la mesure où il n’applique pas le plafond de paiement en espèces de 1000 € prévu aux articles L.112-6 et D.112-3 du code monétaire et financier.

La régulation des jeux d’argent souffre d’une gouvernance cloisonnée et insuffisamment transversale 
La suppression par décret du 13 novembre 2015 du Comité consultatif des jeux, voulu par le législateur de 2010 comme une instance de concertation et de mise en cohérence d’une politique nationale des jeux, illustre la difficulté des administrations à appréhender le marché des jeux dans sa globalité et leur propension à se comporter en tuteur d’un segment protégé de ce marché plus qu’en régulateur de celui-ci. La gouvernance d’ensemble demeure fragmentée. La direction du budget joue un rôle prépondérant dans un fonctionnement interministériel dont les deux autres acteurs principaux sont les ministères de l’intérieur et de l’agriculture (pour les paris hippiques) mais où les ministères de la santé et des sports sont peu impliqués tandis que commence à émerger le rôle du ministère de l’économie. 

Par ailleurs, ce cloisonnement se double d’un pilotage opérationnel de la régulation lui-même en silo:
- la régulation du secteur des jeux sous droits exclusifs est plus ou moins internalisée par les opérateurs eux-mêmes (FDJ, PMU et sociétés de courses) ; 
- la régulation du secteur des jeux en dur sous agrément (casinos et cercles de jeux) relève du ministère de l’intérieur, dans le cadre de procédures détaillées et lourdes ; 
- la régulation des jeux en ligne sous agrément s’appuie a contrario sur un organisme, l’autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL), doté de moyens spécialisés, tandis que les opérateurs sont soumis à des obligations contraignantes.

Mettre en place une régulation globale et indépendante 

Face aux mutations économiques et technologiques du secteur des jeux, les pouvoirs publics doivent donner de la visibilité aux opérateurs nationaux. Soumis à une pression croissante des instances européennes, le dispositif français doit s’adapter, anticiper et conserver une capacité d’influence. La prise en charge de la politique des jeux pourrait être réorganisée en distinguant : sa conception dans un comité interministériel, comprenant les ministères chargés du budget, de l’intérieur, de l’agriculture, de la santé, du sport et de l’économie ; l’exercice même de la régulation à confier à une autorité administrative indépendante, compétente pour l’ensemble des jeux, en dur et en ligne. Cette instance unique de régulation, au sein de laquelle l’Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL), la commission des jeux et paris sous droits exclusifs (COJEX), la commission consultative des jeux de cercles et de casinos (CCJCC) et l’observatoire des jeux (ODJ), adaptés autant que nécessaire, trouveraient place, devrait être dotée des compétences courant sur toute la chaîne de la régulation. 

Adapter les dispositifs pour mieux atteindre les objectifs de la politique des jeux 

L’efficacité de la lutte contre l’offre illégale passe par l’attribution de pouvoirs adaptés à une autorité de régulation qui pourra être plus réactive et par le renforcement du dispositif juridique. Pour la protection des publics fragiles et la lutte contre la fraude, la levée de l’anonymat s’impose. Il s’agit de rendre obligatoire, dans le réseau physique comme dans le réseau en ligne, l’utilisation de la carte joueur ou de tout autre moyen d’identification, en commençant par les jeux et paris les plus propices à l’addiction, à la fraude et au blanchiment. La limitation des paiements en espèces tant pour les mises que pour les gains ainsi que la modernisation du fichier des interdits et l’élargissement de son usage y compris aux points de vente en dur renforceront l’efficacité de l’action.

Recommandations

Politique des jeux et régulation 
Il est recommandé de : 
- créer un comité interministériel responsable de la définition de la politique publique des jeux d’argent et de hasard, comprenant les ministères en charge du budget, de l’intérieur, de l’agriculture, de la santé, des sports et de l’économie ; 
- confier la régulation de l’ensemble des jeux d’argent et de hasard en dur et en ligne à une autorité administrative indépendante regroupant l’Autorité de régulation des jeux en ligne, la commission des jeux sous droits exclusifs, la commission consultative des jeux de cercles et de casinos et l’observatoire des jeux ; 

Efficacité et proportionnalité des régulations 
Il est recommandé de :
- renforcer les pouvoirs de l’autorité de régulation pour mieux lutter contre l’offre illégale ; 
- réduire la durée de l’expérimentation des nouveaux jeux en allégeant la procédure d’autorisation ; 

Protection des joueurs et lutte contre la fraude 
Il est recommandé de :
- rendre obligatoire l’utilisation de la carte joueur ou de tout autre moyen d’identification, en commençant par les jeux les plus propices à l’addiction, à la fraude et au blanchiment ; 
- moderniser le fichier des interdits de jeux et en élargir l’usage y compris aux points de vente dans le réseau physique afin de mieux assurer la protection des joueurs problématiques ; 
- mettre en place un cadre juridique renforçant l’éthique des courses hippiques sur le modèle de ce qui a été fait dans le domaine du sport : prévoir des incriminations pénales en matière de dopage et de corruption hippique ; renforcer la prévention des conflits d’intérêt en étendant les interdictions de parier et en les contrôlant ; réguler l’activité de pronostics hippiques ; 
- uniformiser les plafonds d’usage des espèces tant pour les mises que pour les gains, afin de lutter contre la fraude et le blanchiment. 

Fiscalité 
Il est recommandé :
- d’effectuer une étude d’ensemble de l’impact de la fiscalité des jeux tant sur l’équilibre et la viabilité de l’offre légale de jeux d’argent que sur les comportements des joueurs, sous l’égide du comité interministériel des jeux.
 

Texte de la Cour des comptes.
Photo CC0 Public Domain. 

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