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L’efficience des dépenses fiscales relatives au développement durable :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Pour les besoins d’une enquête demandée par la commission des finances du Sénat, la Cour a recensé l’ensemble des dispositifs fiscaux susceptibles d’avoir un impact sur l’environnement. Il en ressort que les dépenses défavorables au développement durable occupent un poids croissant, désormais supérieur à celui des dépenses favorables à l’environnement. Leurs impacts respectifs risquent donc de s’annuler en dépit de l’effort collectif consenti en faveur du développement durable. L’accumulation de dispositifs fiscaux, au demeurant mal suivis et à l’efficience incertaine, s’est faite sans cohérence. 

En l’absence d’une information complète sur les dépenses fiscales relatives au développement durable, la Cour a procédé, à partir de sources diverses, à un recensement de l’ensemble des dispositifs fiscaux susceptibles d’avoir un impact sur l’environnement, sans préjudice de la nature positive ou négative de celui-ci, tant la frontière entre les deux est parfois ténue. 
Le poids au demeurant croissant des dépenses défavorables au développement durable justifie qu’elles soient mises en regard des dépenses favorables, pour illustrer l’incohérence d’ensemble de ce dispositif : pour des raisons liées au soutien économique des secteurs d’activité concernés, le montant consacré aux incitations défavorables est supérieur à celui des dispositifs favorables, au risque de voir, dans le meilleur des cas, leurs impacts respectifs sur l’environnement s’annuler, malgré l’effort collectif consenti. Le recensement a conduit tout d’abord à faire le constat d’un doublement du nombre de dispositifs mis en place au cours des 15 dernières années : 94 en 2015. 

Au cours de la période 2010-2015, ce nombre s’est stabilisé, mais le montant des dépenses fiscales favorables au développement durable a baissé (4 973 M€ en 2015 contre 6 878 M€ en 2010) tandis que celui des dépenses fiscales défavorables a augmenté, dépassant largement les premières (6 900 M€ en 2015 contre 6 043 M€ en 2010, en ne comptabilisant que les dépenses numérotées dans les documents budgétaires). En outre, sur les 94 dépenses identifiées, 65 affichent clairement un soutien sectoriel, 6 visent un soutien géographique et 19 seulement un objectif prépondérant de protection de l’environnement. 

L’accumulation de dispositifs s’est faite sans cohérence, le nombre de mesures augmentant malgré la volonté affichée par le gouvernement de les réduire. Pendant cette même période, l’effort qui présidait aux premières mesures d’évaluation de ces dépenses s’est de surcroît relâché pour laisser place à des procédures administratives, notamment les conférences fiscales, qui ne permettent pas un suivi régulier des résultats obtenus, en particulier en matière environnementale, en l’absence d’outils de mesures de l’impact environnemental des mesures fiscales. De plus, les documents budgétaires sont souvent parcellaires, le coût d’une dépense fiscale est approximatif et les écarts entre prévision et exécution sont parfois considérables. 

Les dépenses fiscales ne font l’objet d’aucune procédure de contrôle spécifique quel que soit leur enjeu financier, en l’absence de dispositifs effectifs de limitation dans le temps ou de plafonnement de la dépense correspondante. En outre, la mauvaise connaissance des coûts administratifs et l’absence de véritable stratégie de contrôle ciblée sur ces dispositions fiscales illustre le relatif désintérêt des ministères pour ces mesures qu’ils portent budgétairement sans toujours se sentir réellement investis de la responsabilité que cela implique. Même les mesures relatives au logement, de loin les plus coûteuses, ne font pas l’objet d’une meilleure attention. 
L’analyse des éléments disponibles révèle l’ampleur des difficultés méthodologiques et pratiques pour évaluer l’efficience de ces dispositions : objectifs mal définis ; dépenses suivies avec retard ; insuffisance de données relatives au nombre de bénéficiaires ; imprécision de la mesure de l’atteinte de l’objectif lorsqu’il est clairement défini.
Les éléments disponibles sur l’efficience des dépenses fiscales varient en outre fondamentalement selon les secteurs concernés. En matière de logement, des objectifs quantitatifs de plus en plus ambitieux de rénovation des logements ont été affichés et des sommes considérables investies, autour de trois dispositifs principaux : le crédit d’impôt pour la transition énergétique, le taux réduit de TVA et l’éco-prêt à taux zéro. 
La complexité des dispositifs, très souvent réformés, mal articulés entre eux quoique peu nombreux, conduit à des effets d’aubaine, au demeurant difficiles à quantifier, et leur efficience en matière de développement durable est insuffisante. 

Les résultats obtenus restent décevants, notamment parce que les deux dispositifs phares, la TVA à taux réduit et le crédit d’impôt, souffrent de nombreuses faiblesses dans leur mise en œuvre qui en atténuent la portée, malgré les réformes successives. L’analyse des grandes masses de la fiscalité de l’énergie et des transports révèle des contradictions entre les différentes interventions publiques. En particulier, l’effet des dépenses favorables au développement durable est annihilé par les nombreuses dépenses défavorables mises en place pour assurer un soutien sectoriel, en dépit des tentatives pour réformer ces dispositifs. Si les modes alternatifs au transport routier se développent, les résultats restent pour l’instant en retrait des objectifs : le développement de l’usage du vélo a un impact environnemental marginal, le recours aux transports en commun est coûteux et ses effets sur l’environnement sont mal connus, de même que le transport fluvial dont le développement reste très limité. 
Au contraire, les soutiens à certaines activités vont à l’encontre de la protection de l’environnement, en encourageant de fait les émissions de CO2 par la baisse du coût des transports routier et aérien, particulièrement sous l’effet de la moindre taxation du carburant. Le traitement fiscal préférentiel du gazole à usage routier, même si sa suppression progressive semble enclenchée, reste injustifié dans son principe au regard de son impact négatif sur le développement durable. 
Les interventions en faveur des espaces naturels remarquables, de la forêt et de l’agriculture biologique, semblent marquées par un effet positif plus net en faveur du développement durable car leur bilan ne résulte pas d’effets contradictoires qui s’annuleraient partiellement. 

En revanche leurs effets sont mal évalués quantitativement, et la mesure de leur efficience reste de ce fait malaisée. Le saupoudrage des interventions et la confusion avec certains objectifs économiques nuancent cependant l’appréciation qui peut être portée. De la même manière, malgré les ambitions prêtées à ces dispositifs, les bilans des agrocarburants ou des aides au secteur photovoltaïque sont incertains au regard de leur contribution réelle au développement durable et ces dispositifs ont été controversés. 
En revanche le développement des réseaux de chaleur a permis d’apprécier le caractère efficace des incitations mises en place, à l’image des progrès réalisés par ce biais dans certains pays comme la Suède qui ont misé sur ce dispositif pour amorcer leur transition énergétique en matière de logement. 
De la même manière la piste ouverte par la méthanisation agricole semble prometteuse même si les résultats sont encore trop parcellaires et trop récents pour être confirmés par une évaluation probante. 

Suite à ces constats, la Cour appelle les pouvoirs publics à remettre en cohérence l’ensemble des dispositifs fiscaux relatifs au développement durable.

La Cour formule les recommandations suivantes : 

Recommandations d’ordre général
Il est recommandé de :
- borner dans le temps les dépenses fiscales, lors de leur création ou leur modification, en application des dispositions de la LPFP de 2014 ; 
- compléter les documents budgétaires (PAP et RAP) en classant les dépenses fiscales en fonction des objectifs du programme auquel elles se rattachent ; 
- indiquer dans la documentation budgétaire les meilleurs chiffrages disponibles au sein de l'administration et préciser la marge d'incertitude ; 
- mettre en place des mesures de plafonnement des dépenses fiscales, avec des mesures d’encadrement pluriannuel de la dépense ou d’agrément administratif préalable ; 
- procéder à l’évaluation exhaustive des dépenses fiscales d’ici à fin 2019 ; 
- mieux utiliser les conférences fiscales telles qu’issues de la LPFP de 2012, au même titre que les conférences budgétaires, en associant plus étroitement les ministères dépensiers au suivi des dépenses fiscales, et les rendre plus opérationnelles en proposant des mesures d’adaptation des dépenses fiscales en cas de dérive du dispositif ;

Recommandations propres aux dépenses fiscales relatives au développement durable 
Il est recommandé de :
- préciser la définition des dépenses fiscales pour expliciter leurs objectifs en matière de protection de l’environnement et en assurer un suivi plus précis ; 
- lancer, avec le concours des organismes d’évaluation et de recherche, et notamment de l’ADEME et du CGDD, des évaluations globales des politiques menées dans les différents secteurs des transports ; 
- présenter, dans un rapport unique annexé au projet de loi de finances, pour chacune des dépenses fiscales en faveur de la protection de l’environnement, la dernière évaluation disponible de l’atteinte de ses objectifs ; 
- après évaluation, donner de la cohérence à l’ensemble des dispositifs fiscaux relatifs au développement durable en remettant en cause les mesures aux effets contradictoires sur l’environnement.

Texte de la Cour des comptes.
Photo CC0 Public Domain. 

L’efficience des dépenses fiscales relatives au développement durable :
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