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Contrôle des pêches de l´UE, des efforts supplémentaires sont nécessaires :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Selon un nouveau rapport de la Cour des comptes européenne, l'UE ne disposera d'un système de contrôle des pêches efficace que si des efforts supplémentaires sont consentis. Les auditeurs relèvent que les États membres et la Commission européenne ont accompli des progrès ces dix dernières années. Il n'en reste pas moins que l'UE n'est toujours pas dotée d'un système de contrôle des pêches suffisamment efficace pour soutenir la politique commune de la pêche.

Les auditeurs se sont rendus dans quatre États membres: l'Espagne, la France, l'Italie et le Royaume-Uni (Écosse). Aucun de ces quatre pays ne vérifiait suffisamment l'exactitude de la capacité de sa flotte de pêche ou les informations sur les navires figurant dans son fichier de flotte. Aucun n'avait vérifié la jauge de ses navires de pêche et deux n'avaient pas vérifié la puissance motrice. Les auditeurs ont par ailleurs relevé des incohérences importantes entre les informations relatives aux navires consignées dans le fichier de la flotte et celles contenues dans les pièces justificatives.

Dans l'ensemble, les États membres examinés mettaient en œuvre les mesures de gestion de la pêche de manière adéquate, selon les auditeurs. Les systèmes de surveillance des navires basés sur les technologies de localisation par satellite fournissaient des informations utiles pour le suivi et le contrôle des activités de pêche. Cependant, du fait des dispenses prévues par le règlement instituant un régime de contrôle des pêches, 89 % des navires de la flotte de l'UE n'étaient pas contrôlés, ce qui a nui à l'efficacité de la gestion dans certaines pêcheries et pour certaines espèces.

«Les États membres n'ont pas encore pleinement mis en œuvre le règlement de l'UE instituant un régime de contrôle des pêches», a déclaré M. Janusz Wojciechowski, le Membre de la Cour des comptes européenne responsable du rapport, «et certaines dispositions doivent être modifiées pour que les États membres puissent assurer un contrôle efficace des pêches.»

Texte de la Cour des comptes européenne.
Photo CC0 Public Domain. 
 

Contrôle des pêches de l´UE, des efforts supplémentaires sont nécessaires :
Contrôle des pêches de l´UE, des efforts supplémentaires sont nécessaires :

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L’extension de la Réserve naturelle nationale des Terres australes et antarctiques françaises (Taaf):

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Présentation générale des Terres australes et antarctiques françaises (Taaf)

Les Terres australes et antarctiques françaises (Taaf) sont depuis 1955 un Territoire d’outre-mer doté de l’autonomie administrative et financière.
Cette collectivité d’outre-mer a été créée par la loi du 6 août 1955 abrogeant un décret de 1924. Le décret n° 2008-919 du 11 septembre 2008 pris pour l’application du statut des Taaf, est le principal texte de développement.

Les Terres australes et antarctiques françaises sont formées par l’archipel de Crozet, l’archipel des Kerguelen, les îles Saint-Paul et Amsterdam, la terre Adélie et les îles Eparses (depuis la loi du 21 février 2007). Les îles Eparses rassemblent les îles tropicales de l’archipel des Glorieuses, Juan de Nova, Europa et Bassas da India dans le canal du Mozambique et Tromelin au nord de La Réunion.

L’ensemble de ces terres procure à la France une Zone Economique Exclusive (ZEE) de plus de 2 300 000 de km² riches en ressources marines, elles contribuent à donner à la France la deuxième emprise maritime au monde après les Etats-Unis.
La réserve naturelle est située dans le Sud de l’océan Indien. La partie terrestre de la réserve est constituée de l’île Amsterdam, de l’île St Paul, de l’archipel de Crozet et de l’archipel de Kerguelen. Elles sont situées à plus de 12.000 km de la métropole, s’échelonnant entre la zone subantarctique avec les îles Crozet et Kerguelen et la zone subtropicale avec les îles Saint-Paul et Amsterdam.

Situées à plus de 2 000 kilomètres de tout continent, les îles australes françaises sont parmi les îles les plus isolées au monde. L’île de la Réunion, à l’est de Madagascar, est le territoire français qui en est le plus proche. Crozet en est distant de 2860 km, Kerguelen de 3490 km, St Paul et Amsterdam de 2880 km.

L’apport de la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages

La loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, a permis d'étendre les réserves naturelles nationales en ZEE (Zone économique exclusive), c'est-à-dire au delà des 12 milles marins et jusqu'à 200 milles marins. Cette extension permet alors d’étendre considérablement la réserve naturelle des Terres australes françaises en zone marine fortement protégée.

Les Terres australes françaises ont été identifiées comme des lieux majeurs de la biodiversité mondiale, encore largement préservée de la majorité des impacts liés à la présence de l’homme.
Considérées comme le « poumon » de l’avifaune de l’océan Indien sud, ces îles accueillent de nombreuses espèces d’oiseaux marins dont onze sont classées menacées d’extinction par l’Union Internationale pour la Conservation de la Nature (UICN).

Situées à proximité du front polaire et de la convergence subtropicale, les eaux associées aux îles subantarctiques sont particulièrement riches en espèces pélagiques (crustacés, calmars, poissons, etc.) qui elles-mêmes alimentent oiseaux marins, cétacés et pinnipèdes (éléphants de mer, otaries).
Les interactions trophiques entre les écosystèmes terrestres et marins (côtiers et hauturiers) sont particulièrement marquées dans cette zone du globe et la protection de ces deux types de milieux ne peut et ne doit pas être dissociée.

Ce patrimoine naturel unique est protégé depuis la création de la Réserve naturelle nationale des Terres australes françaises consacrée par le Décret n° 2006-1211 du 3 octobre 2006 portant création de la réserve naturelle des Terres australes françaises. Cet outil de gestion fixe pour priorité la conservation du patrimoine naturel, bien qu’il permette le développement de certaines activités humaines à condition qu’elles soient rigoureusement encadrées.

22 % d’aires marines protégées dans les eaux françaises

L’extension de la réserve naturelle des Terres australes françaises permise grâce à la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages concerne une superficie de plus de 672 000 km2, et permet à la France d’atteindre aujourd’hui ses objectifs nationaux en matière de couverture de ses eaux par des aires marines protégées puisqu’elle porte à plus de 22% (au lieu de 16,52% auparavant) le total des eaux françaises classées en AMP ( aires maritimes protégées).

Avec 672 000 km², cette réserve figure désormais dans le top dix  des plus grandes réserves du monde, de plus elle constitue la deuxième plus grande réserve halieutique mondiale (120 000 km² interdit à la pêche).  L’extension de la réserve en mer permet ainsi de préserver les zones d’alimentation des oiseaux et mammifères marins.

Texte de www.aires-marines.fr et de www.taaf.fr
Carte de www.taaf.fr 

L’extension de la Réserve naturelle nationale des Terres australes et antarctiques françaises (Taaf):
L’extension de la Réserve naturelle nationale des Terres australes et antarctiques françaises (Taaf):

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La composition du Conseil constitutionnel : 

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

La nomination des membres du Conseil constitutionnel 

En vertu de l'article 56 de la Constitution, le Conseil constitutionnel se compose de 9 membres nommés auxquels s'ajoutent des membres de droit.
Le mandat des membres nommés est d'une durée de neuf ans et ne peut être reconduit, ce qui assure leur indépendance. Le Conseil constitutionnel est renouvelé par tiers tous les trois ans. En cas de décès ou de démission, l'autorité de nomination désigne un nouveau conseiller pour la durée du mandat restant à courir. Toutefois, une personne nommée en remplacement d'un conseiller décédé ou démissionnaire dont le mandat devait expirer avant trois ans, peut être nommée à nouveau pour neuf ans.
Trois membres sont nommés par décision du Président de la République, lequel désigne aussi le Président du Conseil.
Trois membres sont nommés par le Président de l'Assemblée nationale et trois autres par le Président du Sénat.
Peuvent faire l'objet d'une nomination au Conseil constitutionnel tous les citoyens jouissant de leurs droits civiques et politiques. En pratique, il est fait appel à des personnalités dont la compétence est reconnue, notamment en matière juridique et politique, dont la nomination doit être approuvée par le Parlement.
En effet, depuis la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, est applicable à ces nominations la procédure prévue au dernier alinéa de l'article 13 de la Constitution. Ainsi, les nominations effectuées par le Président de la République sont soumises à l'avis de la commission permanente compétente de chaque assemblée et le Président ne peut procéder à une nomination lorsque l'addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions. Les nominations effectuées par le président de chaque assemblée sont soumises au seul avis de la commission permanente compétente de l'assemblée concernée.
En outre, sont membres de droit à vie du Conseil constitutionnel les anciens Présidents de la République. Les deux Présidents de la IVème République, le Président René Coty et le Président Vincent Auriol, y ont siégé en cette qualité. Le Président Valéry Giscard d'Estaing, depuis 2004, le Président Jacques Chirac, depuis 2007, et le Président Nicolas Sarkozy, depuis 2012, occupent la place de membre de droit que leur attribue l'article 56 de la Constitution. Cependant, Jacques Chirac et Nicolas Sarkozy ne siègent plus depuis respectivement mars 2011 et janvier 2013.

L'entrée en fonction

L'entrée en fonction a lieu, sauf dans les cas de remplacement en cours de mandat, au début du mois de mars tous les trois ans. Les membres nommés au Conseil constitutionnel prêtent serment devant le Président de la République. Ils jurent de bien et fidèlement remplir leurs fonctions et de les exercer en toute impartialité dans le respect de la Constitution, ainsi que de garder le secret des délibérations et des votes. Seuls les membres de droit sont dispensés de prêter serment.

Le statut des membres du Conseil constitutionnel

Le statut des membres du Conseil constitutionnel est en partie défini par l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique relative au Conseil constitutionnel, plusieurs fois modifiée, et, à titre complémentaire, par un décret du 13 novembre 1959 relatif à leurs obligations. Celles-ci se définissent principalement par l'obligation de réserve qu'ils sont tenus de respecter, et par le régime strict des incompatibilités qui leur est applicable.
Le régime des incompatibilités prescrit par l'article 57 de la Constitution interdit le cumul de la fonction de membre du Conseil constitutionnel avec celle de ministre ou de membre du Parlement.
L'ordonnance du 7 novembre 1958 complète et précise l'article 57 de la Constitution, disposant en particulier que les fonctions de membre du Conseil constitutionnel sont incompatibles avec celles de membre du Conseil économique, social et environnemental, ainsi qu'avec celles de Défenseur des droits. Elles sont également incompatibles avec l'exercice de tout mandat électoral.
En vertu de la loi organique n° 2013-906 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, l'exercice des fonctions de membre du Conseil constitutionnel est incompatible avec l'exercice de toute fonction publique et de toute autre activité professionnelle ou salariée, en particulier avec l'exercice de la profession d'avocat. Les membres du Conseil constitutionnel peuvent toutefois se livrer à des travaux scientifiques, littéraires ou artistiques. 
Pendant la durée de leurs fonctions, les membres du Conseil constitutionnel ne peuvent être nommés à aucun emploi public ni, s'ils sont fonctionnaires publics, recevoir une promotion au choix.
Enfin, le décret du 13 novembre 1959 leur interdit d'occuper pendant la durée des fonctions tout poste de responsabilité ou de direction au sein d'un parti ou groupement politique.
En cas de difficulté, le Conseil statue sur la compatibilité entre la qualité de membre et l'activité en cause.

Fondements textuels
 
Constitution du 4 octobre 1958
Titre VII : Le Conseil constitutionnel
- Articles 56 et 57
Ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel
Titre I ER : Organisation du Conseil constitutionnel
- Article 1er, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 , 9, 10, 11, 12
Décret n° 59-1292 du 13 novembre 1959 sur les obligations des membres du Conseil constitutionnel

Texte du Conseil constitutionnel. 
Photo CC0 Public Domain.

La composition du Conseil constitutionnel : 
La composition du Conseil constitutionnel : 

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L'histoire du Palais-Royal et les origines du Conseil constitutionnel :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Des débuts en 1624 jusqu'en 1789 

L'histoire du Palais-Royal débute en 1624, lorsque le cardinal de Richelieu devient Secrétaire d'Etat et acquiert rue Saint-Honoré l'hôtel de Rambouillet, afin de loger près du Roi, alors au palais du Louvre. L'année suivante, il achète les terrains qui bordent le bâtiment, puis, à partir de 1633, procède à une campagne d'acquisitions qui ne s'arrête qu'avec sa mort. C'est ainsi que nait le Palais-Cardinal.
De l'hôtel d'origine, l'architecte Jacques Lemercier fait pour le compte du Cardinal un palais, puis un quartier de ville qui s'étend entre les actuelles rues de Richelieu, des Petits-Champs, des Bons-Enfants et Saint-Honoré. A sa mort, Richelieu lègue à Louis XIII un quartier structuré par une porte de ville, des voies majeures, un palais, un jardin public et un lotissement en pourtour.
De 1642 à 1652, le palais est habité par le jeune Louis XIV et sa mère, la régente Anne d'Autriche, qui transforme les décors de l'aile est, dont il reste notamment le grand balcon forgé au 6 de la rue de Valois. Le palais subit de nombreuses transformations au fil du temps, avec des architectes aussi prestigieux que Hardouin-Mansart, Cartaud ou Contant d'Ivry, sous la houlette de la famille d'Orléans, qui hérite du Palais devenu Royal.
Au fil du temps, se succèdent dans les murs Molière, puis Lully qui occupent la salle de théâtre (alors à l'emplacement de l'aile est de la cour de l'Horloge au Conseil d'Etat), le Régent Philippe d'Orléans, grand protecteur des arts, qui y accueille une myriade d'artistes et constitue une collection d'œuvres d'art de premier plan. Son petit-fils, le futur Philippe-Egalité, entreprend de grands travaux : pour financer la reconstruction du Palais, il confie à l'architecte Victor Louis la mise en œuvre d'un projet immobilier de grande ampleur destiné à lui assurer des revenus, par la construction de maisons uniformes et de rapport sur le pourtour du jardin, avec, au rez-de-chaussée, des galeries donnant sur des boutiques. Le Palais-Royal tel que nous le connaissons naissait.
Malheureusement, l'opération reste inachevée et l'aile ouest du palais n'est pas construite, l'opération financière se soldant par un échec en 1786.

De 1789 à nos jours 

En 1789, le Palais-Royal est un des hauts lieux révolutionnaire : Camille Desmoulins appelle à la révolution le 12 juillet dans le jardin, des nombreux événements marquent le lieu. Il faut attendre 1814 pour voir revenir la famille d'Orléans, avec le duc Louis-Philippe qui reprend possession des lieux. Il confie à l'architecte Fontaine la poursuite des travaux de Victor Louis. Assisté de Percier, son alter ego des grands chantiers de l'Empire, il régularise l'ensemble, construit les terrasses qui encadrent la cour d'honneur, rénove la salle du Théâtre français, construit le pavillon de Valois et achève la fermeture de la cour d'honneur avec le pavillon et l'aile Montpensier, en 1830-1831. La galerie d'Orléans, qui fermait le quadrilatère, est achevée dans le même temps : elle disparaîtra en 1935 ne laissant que les deux promenades hautes.
L'aile Montpensier ainsi achevée n'est pas occupée par son destinataire : Louis-Philippe devient en effet Roi des Français en 1830. Le bâtiment reste donc un lieu de passage.
En 1848 et l'avènement de la IIème République, le lieu devient palais national et abrite des expositions de peinture et de sculptures, puis en affecté à l'éphémère ministère des colonies ; son ministre, le prince Jérôme Bonaparte, conserve le bâtiment en 1859 à son usage personnel et le fait décorer par Chabrol pour y accueillir sa jeune épouse, Marie-Clotilde de Savoie : l'essentiel de la décoration actuelle date de cette époque.
Après la chute du Second empire, l'aile Montpensier abrite diverses administrations : la cour des comptes s'installe de 1875 à 1910, l'Institut international de coopération intellectuelle, ancêtre de l'UNESCO, y siège entre 1933 et 1939.
Après la seconde guerre mondiale, le Conseil économique – aujourd'hui Conseil économique, social et environnemental – occupe les lieux et héberge en juillet et août 1958 le Comité consultatif constitutionnel auquel le général de Gaulle vient présenter son projet de Constitution: c'est donc tout naturellement que le Conseil constitutionnel s'y installe, dès sa création, fin 1958.
De nos jours il n'est pas rare de nommer les juges du Conseil constitutionnel " juges du Palais-Royal" ou encore "juges de la rue de Montpensier". 

Texte du Conseil constitutionnel. 
Photo CC0 Public Domain.

L'histoire du Palais-Royal  et les origines du Conseil constitutionnel :
L'histoire du Palais-Royal  et les origines du Conseil constitutionnel :

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Les grands arrêts du Tribunal des conflits :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

*Cette liste est susceptible d’être enrichie au fil de la jurisprudence du Tribunal des conflits. 

8 février 1873, Blanco, n° 00012
L’arrêt Blanco est souvent considéré comme un fondement du droit administratif français. Le Tribunal des conflits a jugé que la responsabilité susceptible d’incomber à l’Etat pour les dommages causés aux particuliers du fait des services publics ne peut être régie par les principes du code civil mais relève de règles spéciales. Ces règles spéciales autonomes sont justifiées par les besoins du service et, en raison du lien entre la compétence et le fond, leur application est de la compétence de la juridiction administrative.

30 juillet 1873, Pelletier, n° 00035
L’arrêt Pelletier fonde, en matière de réparation des dommages imputés à des agents publics, le partage de responsabilité entre l’administration et l’agent sur la distinction entre la faute de service et la faute personnelle. La faute personnelle est détachable du service, matériellement ou par le but poursuivi, et la responsabilité particulière de l’agent est alors engagée, ce qui justifie la compétence du juge judiciaire. Au contraire, la faute de service est liée au fonctionnement ou à l’activité de l’administration, ce qui justifie la compétence du juge administratif.

9 décembre 1899, Association Syndicale du Canal de Gignac, n° 00515
Le Tribunal des conflits a jugé qu’un établissement public se caractérise par les prérogatives de puissance publique dont celui-ci pouvait faire usage. En l’espèce, les associations syndicales autorisées constituent des établissements publics, à l’encontre desquels ne peuvent être exercées les voies d’exécution du droit commun.

2 décembre 1902, Société immobilière de Saint Just, n° 00543
L’arrêt Société Immobilière Saint Just admet que l’administration peut recourir à des mesures d’exécution forcée de ses décisions. Toutefois, ce privilège d’exécution d’office est strictement encadré, il ne peut s’appliquer qu’à titre subsidiaire. L’administration ne peut recourir à l’exécution forcée lorsqu’elle dispose d’une autre voie de droit lui permettant d’arriver à ces fins. 

29 février 1908, Feutry, n° 00624
Dans le prolongement de l’arrêt Terrier (CE, 6 février 1903 – Rec. 94), le Tribunal des conflits étend le principe de la responsabilité de l’Etat du fait de l’inexécution ou de la mauvaise exécution des activités de service public aux collectivités locales. Les litiges portant sur la responsabilité quasi délictuelle des départements relèvent de la juridiction administrative. Le contentieux de la responsabilité extra contractuelle des collectivités est incorporé au contentieux administratif et soumis à ses règles spécifiques.

22 janvier 1921, Société commerciale de l’Ouest africain, n° 00706
Le Tribunal des conflits considère que certains services publics fonctionnent dans les mêmes conditions qu’une entreprise privée et dégage la notion de service public industriel et commercial. Par suite, les litiges relatifs aux dommages causés par l’exploitation d’un service public et commercial relèvent de la compétence du juge judiciaire. 

16 juin 1923, Septfonds, n° 00732
Le Tribunal des conflits juge que, si le juge judicaire ne peut apprécier la légalité des actes administratifs à caractère réglementaire, il a le pouvoir d’interpréter de tels actes. Toutefois, s’agissant des actes administratifs individuels, le juge judiciaire n’a pas compétence pour leur interprétation. A moins qu’il ne soit parfaitement clair, l’interprétation d’un acte administratif individuel doit faire l’objet d’une question préjudicielle devant le juge administratif. 

14 janvier 1935, Thépaz, n° 00820
Jusqu’à l’arrêt Thépaz, la faute commise par un fonctionnaire, lorsqu’elle constituait également un crime ou un délit, était nécessairement une faute personnelle. Le Tribunal des conflits opère un revirement de jurisprudence et consacre une nouvelle conception de la faute de service. La juridiction admet que l’infraction pénale commise par un agent public dans l’exercice de ses fonctions puisse constituer une faute de service. 

8 avril 1935, Action Française, n° 00822
L’arrêt Action Française consacre la théorie de la voie de fait. Il existe deux cas de voie de fait :
- lorsque une décision administrative est manifestement insusceptible de se rattacher à quelque pouvoir de l’administration et qu’elle porte atteinte à une liberté ou au droit de propriété ;
- lorsque l’administration procède dans des conditions irrégulières à l’exécution forcée d’une décision et que cette exécution porte atteinte à une liberté ou au droit de propriété.
L’action de l’administration se place hors du droit. Le juge judiciaire est seul compétent pour constater la commission d’une voie de fait, enjoindre à l’administration de la faire cesser et ordonner la réparation des préjudices subis. 

17 mars 1949, Hôtel du Vieux Beffroi, n° 01077, et Société Rivoli Sébastopol, n° 01086
Le Tribunal des conflits juge que les juridictions administratives sont compétentes pour se prononcer sur la régularité d’une emprise mais que la compétence pour réparer les préjudices résultant d’une emprise irrégulière revient aux juridictions judiciaires. Le juge judiciaire doit donc, en cas de difficulté sérieuse, surseoir à statuer et renvoyer les parties à faire trancher la question de la régularité de la décision administrative à l’origine de l’emprise. Dans le cas de la voie de fait, le juge judiciaire a une plénitude de compétences alors que dans le cas de l’emprise irrégulière, son intervention est limitée à l’indemnisation. 

5 juillet 1951, Avranches et Desmarets, n° 01187
Le Tribunal des conflits juge que les juridictions répressives sont compétentes pour apprécier la légalité des actes administratifs servant de fondement à des poursuites pénales et à la défense. L’arrêt Avranches et Desmarets instaurait, toutefois, une restriction : le juge pénal ne pouvait connaître des actes individuels qui relevaient des seules juridictions administratives. Cette restriction a disparu depuis l’entrée en vigueur du nouveau code pénal le 1er mars 1994 (art. 111-5). Le juge pénal est compétent pour interpréter et apprécier la légalité de tous les actes administratifs. 

27 mars 1952, Dame de la Murette, n° 01339
Le Tribunal des conflits juge que les circonstances exceptionnelles enlèvent le caractère de voie de fait à des agissements qui, en temps normal, revêtiraient ce caractère. Il n’y a pas de voie de fait, car l’action de l’administration se rattache à un pouvoir exceptionnel lié au temps de crise. Ces agissements redeviennent une activité administrative et les juridictions administratives sont donc compétentes. 

27 novembre 1952, Préfet de Guyane, n° 01420
Par cet arrêt, le Tribunal des conflits fixe la frontière entre la compétence des juridictions judiciaires et des juridictions administratives dans l’appréciation des actes du service public de la justice. Les actes relatifs à l’exercice de la fonction juridictionnelle ou au fonctionnement du service public de la justice relèvent des juridictions judiciaires tandis que ceux relatifs à l’organisation même du service public de la justice relèvent des juridictions administratives. 

28 mars 1955, Effimieff, n° 01525
Le Tribunal des conflits juge que la notion de travaux publics est susceptible d’être retenue pour des travaux même financés par des fonds privés et effectués au profit de particuliers, dès lors que ces travaux sont exécutés par une personne publique dans le cadre d’une mission de service public. Le Tribunal des conflits consacre une définition élargie de la notion de travaux publics 

8 juillet 1963, Société entreprise Peyrot, n° 01804
Le Tribunal des conflits déroge au principe selon lequel un contrat conclu entre deux personnes privées ne peut revêtir le caractère d’un contrat administratif. Il convient également de considérer l’objet du contrat qui vise un but d’intérêt général. Dans cet arrêt, le Tribunal des conflits juge que la construction des autoroutes comme la construction des routes nationales est une mission appartenant par nature à l’Etat et qu’il n’y a pas lieu de distinguer selon que la construction est assurée directement par l’Etat ou par un concessionnaire. Lorsque cette mission est confiée à un concessionnaire, celui-ci agit en réalité pour le compte de l’Etat. Le contrat conclu entre ce concessionnaire et l’entreprise titulaire du marché pour l’exécution des travaux nécessaires à la construction de l’autoroute, même conclu entre deux personnes privées doit, par suite, être qualifié de contrat administratif et soumis au droit public. 

15 janvier 1968, Société Air France c/ Epoux Barbier, n° 01908
Le Tribunal des conflits juge que le règlement émanant d’une personne morale de droit privé gérant un service public industriel et commercial revêt un caractère administratif, dès lors qu’il concerne l’organisation même du service public. Par suite, seules les juridictions administratives sont compétentes pour apprécier la légalité de ce règlement. 

3 mars 1969, Société interprofessionnelle du lait et de ses dérivés Interlait, n° 01926
Le Tribunal des conflits apporte une limite à la jurisprudence Peyrot (TC 8 juillet 1963 Peyrot n°01804) et maintient le principe selon lequel un contrat conclu entre deux personnes privées ne peut être qualifié de contrat administratif même si l’un des deux cocontractants est chargé d’une mission de service public. Le Tribunal retient qu’une société de droit privé intervenant en matière de régularisation de prix exerce une mission de service public, mais que, toutefois, elle se livre librement à des opérations commerciales soumises aux règles de droit privé. Par suite, les litiges opposant cette société à ses clients ou à ses fournisseurs relèvent de la compétence du juge judiciaire. Le Tribunal des conflits distingue donc les missions appartenant par nature à l’Etat comme la construction des routes, dans l’hypothèse de l’arrêt Peyrot, et les activités étatiques nouvelles de caractère économique et social. 

21 mars 1983, Union des Assurances de Paris, n° 02256
Le Tribunal des conflits rappelle qu’un contrat administratif conclu entre deux personnes publiques revêt en principe un caractère administratif et que seule la juridiction administrative est compétente pour connaître des litiges relatifs à son exécution. Toutefois, une telle présomption peut être renversée au regard de l’objet du contrat, lorsque celui-ci ne fait naître entre les cocontractants que des rapports de droit privé. 

6 juin 1989, Préfet de la région Ile de France, n° 02578
Le Tribunal des conflits juge que, si le Conseil de la concurrence est compétent pour les litiges relatifs aux activités de production, de distribution et de services des personnes publiques, les litiges relatifs aux actes pris par une personne publique en vue de déterminer le mode de gestion d’un service public relèvent du juge administratif. Le Tribunal des conflits retient que l’organisation du service public ne constitue pas une activité de distribution, de distribution et de services, mais un acte administratif sans conséquence sur le libre jeu de la concurrence.
La justification de l’incompétence du juge judiciaire repose sur le fait que l'acte administratif, en l'espèce une convention de délégation de service public, n'est pas par lui-même susceptible d'empêcher, de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence sur le marché.
Le Tribunal des conflits a confirmé sa position par deux arrêts du 4 novembre 1996 (Société Datasport, n° 03038) et du 18 octobre 1999 (Aéroport de Paris et Air France c/ TAT, n° 03174). Le juge administratif est compétent pour apprécier la légalité de décisions administratives indissociables de l’exercice de prérogatives de puissance publique ou portant sur l’organisation du service public. 

25 mars 1996, Préfet de la région Rhône-Alpes c/ Conseil de prud’hommes de Lyon (Berkani), n° 03000
Le Tribunal des conflits juge que les personnels non statutaires travaillant pour le compte d’un service public administratif sont des agents contractuels de droit public quel que soit leur emploi. Les contentieux concernant ces agents relèvent donc du juge administratif. Toutefois, le Tribunal des conflits a rappelé que ce principe ne s’applique pas aux contrats de droit privé par détermination de la loi (TC, 22 mai 2006, Préfet des Bouches du Rhône, n° C3486). 

12 mai 1997, Société Baum, n° 03056
Le Tribunal des conflits rappelle que les juridictions judiciaires ne sont pas compétentes pour connaître des recours tendant à l’annulation ou à la suspension de décisions administratives, sauf dans l’hypothèse où ces décisions constituent des voies de fait. Dès lors qu’une mesure de l’administration n’est pas constitutive d’une voie de fait, les juridictions judiciaires ne sont pas compétentes pour connaître de conclusions tendant à la suspension de la mesure. 

14 février 2000, GIP Habitat et interventions sociales, n° 03170
Le Tribunal des conflits juge que les groupements d’intérêt public constituent des personnes morales de droit public soumis à un régime spécifique. Ce régime se caractérise par une absence de soumission de plein droit aux lois et règlement régissant les établissements publics. Le Tribunal tire les conséquences de la nature de personne morale de droit public d’un groupement d’intérêt public et retient que la juridiction administrative est donc compétente pour connaître des litiges opposant un agent d’un groupement d’intérêt public à celui-ci. 

23 octobre 2000, Préfet de police c/ M. Boussadar, n° 03227
Le Tribunal des conflits juge que la loi du 30 juin 2000 relative aux procédures d’urgence devant les juridictions administratives ne conduit pas à l’abandon de la théorie de la voie de fait. Il rappelle qu’il n’y a voie de fait justifiant, par exception au principe de la séparation des autorités administratives et judiciaires, la compétence des juridictions de l’ordre judiciaire que dans les cas « où l’administration, soit a procédé à l’exécution forcée, dans des conditions irrégulières, d’une décision portant une atteinte grave au droit de propriété ou à une liberté fondamentale, soit a pris une décision ayant l’un ou l’autre de ces effets à la condition toutefois que cette décision soit manifestement insusceptible d’être rattachée à un pouvoir appartenant à l’autorité administrative ». 

23 juin 2003, Aéroports de Paris, n° C3358
Lorsqu’une décision du Tribunal des conflits comporte une obscurité ou une ambiguïté, la partie intéressée peut introduire un recours en interprétation. 

21 mars 2005, Alberti Scott, n° C3413
Lorsqu’un service public est géré par une personne publique, celui-ci est présumé être un service public administratif. Cette présomption ne sera renversée au profit de la qualification de service public industriel et commercial que si trois critères cumulatifs sont réunis : l’objet du service, l’origine de son financement et ses modalités d’organisation. Le Tribunal des conflits s’écarte de cette méthode d’identification et retient que le service public de la distribution de l’eau peut être qualifié d’industriel et commercial en considération de son seul objet.

16 octobre 2006, Caisse centrale de réassurance c./ Mutuelle des architectes de France, n° C3506
Sauf disposition législative contraire, la nature administrative ou de droit privé d’un contrat s’apprécie à la date de sa formation. Ainsi, les contrats administratifs conclus par un établissement public demeurent des contrats de droit administratif même si la personne publique est ultérieurement transformée en personne morale de droit privé. 

17 mai 2010, INSERM c/ Fondation Letten F. Sausgstad, n° C3754
Le Tribunal des conflits juge que le juge judiciaire est compétent pour connaître d’un recours formé contre une sentence arbitrale rendue en France, sur le fondement d’une convention d’arbitrage, dans un litige né de l’exécution ou de la rupture d’un contrat conclu entre une personne morale de droit public française et une personne de droit étranger, exécuté en France, mettant en jeu les intérêts du commerce international, fût-il administratif selon les critères du droit interne. Toutefois, le Tribunal des conflits apporte un tempérament à la compétence du juge judiciaire. Le recours contre un telle sentence arbitrale relève de la compétence du juge administratif lorsqu’il implique le contrôle de la conformité de la sentence aux règles impératives du droit public français relatives à l’occupation du domaine public ou à celles régissant la commande publique et applicables aux marchés publics, aux contrats de partenariat et aux contrats de délégation de service public.

13 décembre 2010, Société Green Yellow et autres c/ Electricité de France, n° C3800
Par cette décision, le Tribunal des conflits fait pour la première application de la Convention européenne des droits de l’homme et réalise un contrôle de conventionnalité d’une disposition législative lorsque la désignation de l’ordre juridictionnel compétent en dépend. En l’espèce, une disposition législative qui modifie de manière rétroactive une attribution de compétence est contraire aux dispositions de l’article 6 de la CEDH et porte atteinte au droit à un procès équitable, dès lors que l’intervention du législateur n’est pas justifiée par un impérieux motif d’intérêt général.

17 octobre 2011, SCEA du Chéneau c/INAPORC, M. Cherel et autres c/CNIEL,n° C3828-3829
Le Tribunal des conflits, reprenant la solution dégagée par l’arrêt Septfonds, rappelle, en premier lieu, le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires posé par l’article 13 de la loi des 16-24 août 1790 et par le décret du 16 fructidor an III, pour réaffirmer la compétence de principe du juge administratif pour statuer sur toute contestation de la légalité des décisions prises par l’administration dans l’exercice de ses prérogatives de puissance publique, tout en réservant les exceptions légales ou tirées de la nature de la matière concernée, mais retient, en second lieu, successivement, une atténuation du principe, en énonçant que le juge judiciaire non répressif est compétent pour accueillir une contestation sérieuse et écarter la validité de l’acte administratif contesté, en considération d’une jurisprudence établie de la juridiction administrative permettant de statuer en ce sens, et une exception au principe, en énonçant que, eu égard au principe d’effectivité du droit communautaire, le juge judiciaire saisi au principal a compétence pour apprécier la légalité d’un acte administratif au regard du droit communautaire, primaire ou dérivé, ou pour interroger lui-même la Cour de justice à titre préjudiciel.

12 décembre 2011, Société Green Yellow et autres c/ Electricité de France,n° C3841
Dans le prolongement de sa décision Scea du Cheneau du 17 octobre 2011, le Tribunal des conflits énonce que la contestation formulée par la société Green Yellow à l’encontre des arrêtés fixant le prix d’achat de l’électricité revient à invoquer la violation du principe de non-rétroactivité des actes administratifs et en déduit, en considération de la jurisprudence constante du Conseil d’Etat érigeant en principe général du droit le principe de la non-rétroactivité des actes administratifs selon lequel ils ne disposent que pour l’avenir et ne peuvent contenir des dispositions applicables à des situations juridiquement constituées à une date antérieure à celle de leur publication, que la contestation soulevée peut être tranchée par la juridiction judiciaire.

14 mai 2012, Sté Bouygues Telecom C/ M. Jean-Claude Roeland et autres, n° C3852
Le Tribunal des conflits organise la répartition des compétences des deux ordres de juridiction pour les litiges opposant des particuliers à des opérateurs de téléphonie mobile au sujet de l’implantation et du fonctionnement d’antennes-relais, en décidant, sur le constat de la volonté du législateur d’organiser une police spéciale des communications électroniques, que seul le juge administratif peut connaître d’une action tendant à obtenir une mesure affectant l’implantation d’une station ou antenne radioélectrique, qui implique, par son objet même, une immixtion dans l’exercice de cette police spéciale et est susceptible d’avoir pour effet de substituer, quant aux risques en matière de brouillages et de santé publique, l’appréciation de ce juge judiciaire à celle des autorités administratives désignées pour veiller à la prévention de ces risques et donc de remettre en cause les autorisations délivrées par ces mêmes autorités, mais que le juge judiciaire demeure compétent pour connaître des actions, qui opposent des personnes de droit privé, tendant à la réparation d’un préjudice causé par l’implantation ou le fonctionnement d’une station radioélectrique ou tendant à toute autre mesure pour faire cesser un trouble anormal de voisinage étranger au domaine de la santé publique ou des brouillages préjudiciables ou causé par une implantation ou un fonctionnement irrégulier d’une telle station.

17 juin 2013, M. Bergoend c/ Société ERDF Annecy Léman, n° C3911
Le Tribunal des conflits, tout en conservant les deux hypothèses de la voie de fait, à savoir lorsque « l'administration, soit a procédé à l'exécution forcée, dans des conditions irrégulières, d'une décision, même régulière, soit a pris une décision manifestement insusceptible d'être rattachée à un pouvoir appartenant à l'autorité administrative », en a délimité le domaine d’application et, partant, la compétence du juge judiciaire, aux atteintes à la liberté individuelle, en conformité avec l’article 66 de la Constitution, et au droit de propriété, exclusivement en cas d’extinction définitive de ce droit, par analogie avec la compétence reconnue à ce juge judiciaire en matière d’expropriation. Ainsi, il donne une nouvelle définition, plus restrictive, de la notion de voie de fait. En outre, le Tribunal des conflits énonce que l’implantation, même sans titre, d’un ouvrage public sur le terrain d’une personne privée, ne procède pas d’un acte manifestement insusceptible de se rattacher à un pouvoir dont dispose l’administration.

9 décembre 2013, Pannizon c/ commune de Saint-Palais-sur-Mer, n° C3931
Sur le plan procédural, il est jugé que la simple production d’une transaction conclue sous condition ne suffit pas à priver d’objet la question de compétence renvoyée au Tribunal des conflits dès lors qu’il n’est pas justifié de la réalisation de la condition et, partant, du désistement effectif du demandeur. Quant à la question de compétence, dans la logique de sa décision redéfinissant la voie de fait et aussi dans le souci d’une bonne administration de la justice, le Tribunal considère que, dans la mesure où seule la dépossession définitive donne compétence au juge judiciaire pour réparer le préjudice résultant d’une telle dépossession, l’atteinte au droit de propriété caractérisée soit par une dépossession temporaire soit par une altération ponctuelle de ses attributs ne peut faire échec au principe de séparation des autorités administratives et judiciaires, en sorte que le juge administratif est compétent pour statuer sur une demande d’indemnisation du préjudice né d’une emprise irrégulière.

13 octobre 2014 Société AXA France IARD c/ MAIF, n° C3963
Revenant sur la jurisprudence qui définissait la clause exorbitante du droit commun pouvant justifier qu’un contrat soit qualifié d’administratif comme une clause relative à des droits et obligations « étrangers par leur nature à ceux qui sont susceptibles d’être consentis par quiconque dans le cadre des lois civiles et commerciales », le Tribunal des conflits décide d’identifier désormais une telle clause comme étant celle qui implique, dans l’intérêt général, que le contrat relève du régime exorbitant des contrats administratifs en mentionnant, à titre d’illustration, les stipulations reconnaissant à la personne publique contractante des prérogatives dans l’exécution du contrat.

9 mars 2015 Mme Rispal c/ Société ASF, n° C3984
Revenant sur la jurisprudence issue de sa décision du 8 juillet 1963, Société Entreprise Peyrot c/ société de l'autoroute Estérel-Côte-d'Azur, le Tribunal des conflits juge qu’une société concessionnaire d’autoroute qui conclut avec une autre personne privée un contrat ayant pour objet la construction, l’exploitation ou l’entretien d’une autoroute ne peut, en l’absence de conditions particulières, être regardée comme ayant agi pour le compte de l’Etat. Un tel contrat n’a donc pas un caractère administratif et le contentieux qui en découle relève des juridictions de l’ordre judiciaire. Ce faisant, le Tribunal unifie le régime des contrats passés avec des tiers par l’ensemble des personnes privées chargées d'exploiter un service public ou un ouvrage public.  Toutefois, soulignant que « la nature juridique d’un contrat s’apprécie à la date à laquelle il a été conclu », le Tribunal décide, pour la première fois, de moduler l’application dans le temps de son revirement de jurisprudence. Il juge ainsi que les contrats conclus antérieurement par une société concessionnaire d’autoroute sous le régime des contrats administratifs demeurent régis par le droit public et que les litiges nés de leur exécution relèvent des juridictions de l’ordre administratif.

Texte du Tribunal des conflits. 
Photo CC0 Public Domain.

Les grands arrêts du Tribunal des conflits :
Les grands arrêts du Tribunal des conflits :

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Le juge administratif, juge de la fonction publique :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

DOSSIER THEMATIQUE DU CONSEIL D'ETAT

A compter de la fin du XIXe siècle, le juge administratif a contribué à la naissance et à l’affirmation d’un droit de la fonction publique : selon Maurice Hauriou, il a ainsi « fait reculer l’antique préjugé d’après lequel les fonctionnaires seraient dans la main de la puissance publique au point de ne pouvoir ni discuter la légalité de ses actes, ni faire valoir contre elle des droits » (note sous CE, 29 mai 1903, Le Berre, Rec. p. 414, CE, 11 déc. 1903, Villenave, Rec. p. 767, 1er juil. 1904, Nivaggioni, Rec. p. 536, cité par F. Melleray, Dr. de la fonct. publ., Economica, 4e éd., 2017). Depuis lors, le Préambule de la Constitution de 1946, la Constitution de 1958 ainsi que les lois intervenues depuis le milieu du XXe siècle ont « réorienté la fonction du juge administratif en matière de fonction publique. La partie prétorienne de son activité (…) s’est réduite au profit de l’application des règles (…) et de leur interprétation (…). Le droit jurisprudentiel continue toutefois de régir certains pans du droit de la fonction publique (…) » (O. Dord, Dr. de la fonct. publ., PUF, 3e éd., 2017), qui demeure non codifié.
Aujourd’hui, la fonction publique représente une part importante de l’activité des juridictions administratives, et environ 10% des requêtes présentées devant les tribunaux administratifs (CE, Rapp. publ. 2017), tandis que des litiges en la matière ont été l’occasion, ces dernières années, d’évolutions jurisprudentielles intéressant l’ensemble du contentieux administratif (cf., par exemple, CE, Ass., 30 oct. 2009, P., Rec., n° 298348). 
Sans viser à l’exhaustivité, ce dossier thématique présente les principaux caractères du contentieux de la fonction publique (1), pour se concentrer ensuite sur quelques-uns de ses aspects particuliers, marqués par l’apport de la jurisprudence administrative (2).

1- Les caractères généraux de l’intervention du juge administratif

De manière générale, « le contentieux des litiges (…) concernant la fonction publique ne reflète aucun particularisme prononcé. Il s’insère sans difficulté dans le contentieux général (…). Le règlement des litiges de fonction publique recèle toutefois quelques spécificités » (O. Dord[1]), qui concernent les règles de compétence et de recevabilité, ainsi que l’importance relative des différentes voies de recours.

1-1 La compétence du juge administratif

1-1-1 Les litiges

En matière de fonction publique, les juridictions de l’ordre administratif sont compétentes pour connaître des litiges portant sur les actes qui présentent un caractère réglementaire, ainsi que sur certains actes individuels ou collectifs.

a) Les actes réglementaires de droit public relèvent nécessairement du juge administratif. Indépendamment des règles de compétence pour connaître des litiges individuels, les juridictions administratives sont donc amenées à connaître des actes réglementaires relatifs au personnel d’un établissement public administratif (sur Pôle emploi, TC, 17 oct. 2011, Comité d’établissement de Pôle emploi Ile-de-France, Rec., n° 3822) mais aussi d’un établissement public industriel et commercial (TC, 22 juin 1992, A., Rec., n° 2718), d’une personne privée dite « à statut » (SNCF, alors société d’économie mixte[2], TC, 26 oct. 1981, Grostin, T., n° 2200 ; CE, 22 févr. 1989, Roussel, T., n° 69332) ou chargée d’une mission de service public (règlement applicable au personnel navigant commercial d’une entreprise nationale de transport aérien, TC, 15 janv. 1968, Compagnie Air France, Rec., n° 1908 ; CE, Sect., 6 févr. 1981, Baudet, Rec., 14869 ; CE, 27 mars 1985, Bourhis et autres, Rec., n° 38361), à condition toutefois, dans ce cas, que l’acte touche à l’organisation du service public lui-même et non à la seule organisation interne de l’entreprise (TC, 11 janv. 2016, Comité d'établissement de l'unité clients et fournisseurs Ile-de-France des sociétés ERDF et GRDF, Rec., n° 4038).

b) En matière de litiges d’ordre individuel ou collectif, le juge administratif connaît de la situation des fonctionnaires, ceux-ci se trouvant « vis-à-vis de l’administration dans une situation statutaire et réglementaire » (CE, Sect., 22 oct. 1937, Minaire et autres, Rec. p. 843), mais aussi de certains agents non statutaires. Sa compétence s’étendait autrefois aux seuls agents « participant directement au fonctionnement du service public ou à son exécution même » (CE, Sect., 4 juin 1954, Vingtain et Affortit, Rec. p. 342, TC, 25 nov. 1963, Mazerand, Rec. p. 792). Désormais, les agents contractuels des personnes publiques travaillant pour le compte d’un service public administratif sont, quel que soit leur emploi, des agents de droit public et relèvent de la compétence administrative (TC, 25 mars 1996, Préfet de la région Rhône-Alpes, préfet du Rhône et autres, Rec., n° 3000 [dit « Berkani »], TC, 3 juin 1996, G., Rec., n° 3018 ; TC, même jour, Préfet des Yvelines, Rec., n° 3019). Cette règle, qui concerne l’ensemble des personnes publiques (cf., pour les collectivités territoriales, CE, 26 juin 1996, Commune de Cereste, Rec., n° 135453 ; pour les établissements publics administratifs, TC, 22 sept. 2003, T., Rec., n° 3349, CE, 27 juill. 2005, A., T., n° 232786, CE, 17 févr. 2010, H., T., n° 308852 ; pour les groupements d’intérêt public, TC, 14 févr. 2000, Groupement d'intérêt public Habitat et interventions sociales pour les mal-logés et les sans-abris, Rec., n° 3170), est étroitement liée au principe selon lequel l’exécution du service public administratif est confiée à des agents publics (CE, Ass., 18 janv. 1980, Syndicat CFDT des postes et télécommunications du Haut-Rhin, Rec., n° 7636). 
Deux réserves doivent, cependant, être formulées quant à cette compétence de principe à l’égard des agents contractuels des services publics administratifs. D’une part, lorsque ces agents sont recrutés à l’étranger, le juge administratif n’est compétent que si leur contrat est régi par le droit français (CE, Sect., 19 nov. 1999, T., Rec., n° 183648, TC, 22 oct. 2001, I. et L., Rec., n° 3236, revenant sur CE, 8 mai 1968, F., Rec., n° 69766), même si la juridiction administrative française est nécessairement compétente à l’égard des actes administratifs unilatéraux régissant leur situation (CE, 10 juill. 2007, Syndicat national CGT du ministère des affaires étrangères, Rec., n° 270084). D’autre part, lorsqu’une personne publique reprend à une personne privée une entité économique constituant un service public administratif, les agents concernés demeurent, à titre transitoire, placés sous un régime de droit privé tant que le nouvel employeur public ne les a pas placés sous un régime de droit public (TC, 19 janv. 2004, D. et autres, Rec., n° 3393, CE, Sect., 22 oct. 2004, L., Rec., n° 245154, TC, 9 mars 2015, Société Véolia propreté Nord Normandie, T., n° 3994).

c) Relèvent, en revanche, de la compétence des juridictions de l’ordre judiciaire, les litiges relatifs :
- aux agents des services publics industriels et commerciaux (CE, Ass., 14 déc. 1928, Billiard, Rec. p. 1316, CE, Sect., 25 janv. 1952, Boglione, Rec. p. 55, CE, Sect., 15 déc. 1967, Level, Rec., n° 65807), quelle que soit leur forme juridique (s’agissant d’un établissement public industriel et commercial : TC, 12 févr. 2007, B., Rec., n° 3592 ; pour un groupement d’intérêt public : CE, 1er avril 2005, Syndicat national des affaires culturelles et Union des syndicats des personnels des affaires culturelles CGT, T., 245088 ; pour une régie : TC, 13 févr. 1984, Poumarèdes, T., 2318 ; enfin, s’agissant d’un simple service, TC, 3 juin 1996, L., Rec., n° 2968), à l’exception, d’une part, de l’agent chargé de la direction de l’ensemble du service, tel que le directeur, et, d’autre part, du chef de la comptabilité s’il a la qualité de comptable public (CE, 26 janv. 1923, de Robert Lafrégeyre, Rec. p. 67 ; CE, Sect., 8 mars 1957, Jalenques de Labeau, Rec. p. 158) ;
- aux agents qui sont employés par des personnes publiques mais ne sont pas chargés d’un service public, tels que les agents gérant le  domaine privé (s’agissant des forêts : TC, 18 juin 2001, L., Rec., n° 3241 ; TC, 19 janv. 2004, P., Rec., n° 3375 ; pour les biens immeubles, CE, 26 sept. 1986, Herbelin, Rec., n° 64308, TC, 15 janv. 2007, O., Rec., n° 3521) ;
- aux agents employés par des personnes publiques mais soumis, par détermination de la loi, à un régime de droit privé, tels que les personnels des industries électriques et gazières (CE, Sect., 22 janv. 1954, Wittwer, Rec. p. 42, CE, 20 mars 2015, L., T., n° 370628), les marins du service des phares et balises (TC, 22 mai 2006, C. et autres, Rec., n° 3486), les artistes du spectacle vivant (TC, 6 juin 2011, B., Rec., n° 3792), certains agents de Pôle emploi (TC, 17 oct. 2011, Comité d’établissement de Pôle emploi Ile-de-France, Rec., n° 3822) ou encore les personnes ayant conclu certains contrats d’insertion (par exemple, pour les contrats emploi-solidarité, TC, 7 juin 1999, Préfet de l’Essonne, Rec., n° 3152) ;
- aux agents des personnes privées, même chargées d’une mission de service public (par exemple, s’agissant des fédérations départementales de chasseurs : CE, 4 avril 1962, Chevassier, Rec. p. 244), comme les sociétés (cf., pour une société d’économie mixte, TC, 2 mai 1988, Bon, T., n° 2520) ou les associations et fondations (TC, 4 mai 1987, du Puy de Clinchamps, T., n° 2246) ; dans certains cas, la loi peut cependant en disposer autrement et attribuer compétence au juge administratif pour connaître de certains litiges relatifs à des personnels de sociétés anonymes issues de démembrements de l’Etat, comme l’Imprimerie nationale ou France télécom (CE, Ass. gén. [sect. des trav. publ. et des fin.], 18 nov. 1993, avis n° 355255[3], CE, 8 février 1999, Union nationale des associations de fonctionnaires reclassés de La Poste et des Télécommunications, T., n° 185839 ; TC, 24 mars 2003, Syndicat national des cadres de France Telecom CGC et M. L., Rec., n° 3338), ou encore des litiges relatifs aux maîtres des établissements privés d’enseignement sous contrat d’association avec l’Etat, lorsque le litige se rattache aux conditions dans lesquelles le contrat d’agent public est interprété et exécuté (CE, 9 juill. 2010, A. et autres, T., n° 314942).

1-1-2 Les juridictions

a) En vertu de l’article L. 311-1 du code de justice administrative (CJA), les tribunaux administratifs sont, en premier ressort, juges de droit commun du contentieux administratif et, en matière de fonction publique, « tous les litiges d'ordre individuel, y compris notamment ceux relatifs aux questions pécuniaires, (…) relèvent du tribunal administratif dans le ressort duquel se trouve le lieu d'affectation du fonctionnaire ou agent » (article R. 312-12 du CJA). Pour l’application de ces dispositions, le lieu d’affectation est le lieu d'affectation administrative de l'agent et non le lieu où il exerce effectivement ses fonctions (CE, 27 avril 2006, F., T., n° 282377). En cas d’acte collectif composé de plusieurs décisions individuelles indivisibles (cf., a contrario, CE, 15 nov. 2011, H., T., n° 319541), la pluralité des juridictions susceptibles d’être saisies conduit à attribuer, pour une bonne administration de la justice, compétence au « tribunal administratif dans le ressort duquel siège l'auteur de la décision attaquée » (JRCE, 21 mars 2001, Syndicat de lutte pénitentiaire de l'union régionale Antille-Guyane, Rec., n° 231087). Par dérogation au principe de la collégialité, les litiges relatifs aux évaluations et notations et aux sanctions disciplinaires les moins élevées relèvent d’un juge unique (art. R. 222-13 du CJA).

b) Les jugements rendus en la matière par les tribunaux administratif sont, en application de l’article R. 811-1 du CJA dans sa rédaction issue du décret du 13 août 2013[4], susceptibles d’appel devant les cours administratives d’appel. Les arrêts de ces cours peuvent, ultérieurement, faire l’objet d’un pourvoi en cassation devant le Conseil d’Etat (article L. 821-1 du CJA).

c) Enfin, certains litiges relèvent de la compétence de premier et dernier ressort du Conseil d’Etat, et notamment les recours dirigés contre les ordonnances, les décrets et les actes réglementaires des ministres (art. R. 311-1 du CJA, 1° et 2°) ou les « litiges concernant le recrutement et la discipline des agents publics nommés par décret du Président de la République (…) », quelle que soit la nature de ces litiges (CE, Sect., 21 juin 2013, T., Rec., n° 354299). Sont notamment concernés les professeurs des universités (même décision), les administrateurs civils (CE, Sect., 21 mai 2013, V., Rec., n° 349730), les magistrats de l’ordre judiciaire (CE, 27 juill. 2005, F., Rec., n° 269794), ou encore ceux des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel (CE, 26 mai 2010, M., T., n° 309503).

1-2 Le large accès au juge administratif

1-2-1 Les actes susceptibles de recours

Contrastant avec les solutions restrictives retenues au xixe siècle (irrecevabilité d’un recours portant sur un refus de réintégration, CE, 13 mars 1822, De Cousso, Rec. p. 255), la jurisprudence actuelle retient une interprétation extensive de l’étendue des actes susceptibles d’être déférés au juge administratif.
De ce fait, le champ des mesures d’ordre intérieur, « décisions dont la faible importance pratique et la minceur juridique ont paru justifier qu’elles ne puissent faire l’objet de débats devant la juridiction » (R. Chapus[5]), tend à se réduire. Alors qu’un simple changement d’affectation ou de tâches relevait autrefois de telles mesures (CE, 4 juill. 1958, Commune d’Anglet, Rec. p. 411), il est désormais admis que l’affectation d’un fonctionnaire présentant le caractère d’une mutation avec modification de sa situation n’en relève pas (CE, Sect., 13 déc. 1991, Syndicat C.G.T. des employés communaux de la mairie de Nîmes et Syndicat des cadres communaux de la mairie de Nîmes, Rec., n° 74153). De même, en matière disciplinaire, et contrairement à une solution antérieure (CE, Sect., 11 juill. 1947, Dewavrin, Rec. p. 307), la légalité de la punition des arrêts infligée à un militaire peut, compte tenu de ses effets, être discutée devant le juge (CE, Ass., 17 févr. 1995, H., Rec., n° 107766). Il en va également ainsi de l’évaluation d’un agent public (CE, Sect., 23 nov. 1962, Camara, Rec. p. 627), y compris l’évaluation d’un militaire (CE, Sect., 22 avril 1977, Pierron, Rec., n° 3629).
En revanche, demeurent assimilés à des mesures d’ordre intérieur de simples remontrances, de « sévères observations » ou encore une « lettre de reproche »adressées à un agent (CE, 6 mai 1953, Thomasset, Rec. p. 206), à condition qu’elles ne soit pas portées à son dossier (CE, 8 févr. 1999, E., T., n° 180856, CE, 25 janv. 2006, M., Rec., n° 275070, a contrario, CE, 25 mars 1981, Ministre du budget c/ Arbault, T., n° 22399), ou encore le refus d'accorder, à titre discrétionnaire, une autorisation d'absence pour commodité personnelle (CE, 11 mai 2011, Caisse des dépôts et consignations, T., n° 337280).
Les critères d’identification des mesures d’ordre intérieur ont été récemment précisés. Les mesures prises à l'égard d'agents publics qui, compte tenu de leurs effets, ne peuvent être regardées comme leur faisant grief, constituent de telles mesures. Il en va ainsi des mesures qui, tout en modifiant leur affectation ou les tâches qu'ils ont à accomplir, ne portent pas atteinte aux droits et prérogatives qu'ils tiennent de leur statut ou à l'exercice de leurs droits et libertés fondamentaux, ni n'emportent perte de responsabilités ou de rémunération. Il en va ainsi même si la mesure a été prise pour des motifs tenant au comportement de l'agent public concerné (CE, Sect., 25 sept. 2015, B., Rec., n° 372624). Réserve doit cependant être faite du cas où une telle mesure traduirait une discrimination (même décision ; CE, 15 avril 2015, Pôle emploi, Rec., n° 373893).
Dans ce cadre, le retrait de responsabilités confiées à un professeur des universités-praticien hospitalier, bien que sans incidence sur la rémunération et les perspectives de carrière et ne portant pas atteinte à son statut ou à une garantie, ne constitue pas une simple mesure d’ordre intérieur, dès lors qu’il entraîne une diminution sensible de ses attributions (CE, 7 oct. 2015, R., n° 377036, T.).

1-2-2 L’intérêt pour agir

En matière de fonction publique, l’existence d’un intérêt pour agir du requérant, qui conditionne la recevabilité du recours, est appréciée différemment selon que ce recours émane d’un agent public, d’une association professionnelle ou syndicat et d’un tiers au service.

a) Les agents publics sont recevables à saisir le juge administratif :
- des actes relatifs à leur propre carrière, comme leur éviction du service (CE, Sect., 18 oct. 1968, Vacher-Desvernais, Rec., p. 494) ; en revanche, ils ne sont pas recevables à contester l’annulation de la nomination de leur successeur à un poste qu’ils n’ont plus vocation à occuper (CE, 17 déc. 2007, D., T., n° 301317, CE, Sect., 8 avril 2009, Chambre de métiers et de l’artisanat de la Moselle, Rec., n° 289314), ou d’un concours auquel ils n’ont pas participé (CE, 12 avril 1967, Poncin, T., n° 68290, CE, 31 mars 2014, H., T., n° 348806) ;
- des actes qui les lèsent en raison de la concurrence qui leur est faite (CE, 22 mars 1918, Rascol, Rec. p. 318, CE, 5 déc. 2011, R., n° 338791) ; c’est ainsi qu’ils « ont qualité pour [demander l’annulation des] nominations illégales faites dans [une] administration lorsque ces nominations sont de nature à leur porter préjudice en retardant irrégulièrement leur avancement ou en leur donnant d'ores et déjà pour cet avancement des concurrents ne satisfaisant pas aux règles exigées par les lois et règlements » (CE, 26 déc. 1925, Rodière, Rec., n° 88369, CE, 6 oct. 1995, Commune de Sète et Syndicat intercommunal de traitement des eaux usées de Sète Frontignan Balaruc-les-Bains Balaruc-le-Vieux, T., n° 121370) ;
- des actes qui portent atteinte aux droits qu’ils tiennent de leur statut et aux prérogatives attachées à leurs fonctions (CE, 11 déc. 1903, Lot, Rec. p. 780 ; CE, Ass., 5 mars 1948, Vuillaume, Rec. p. 117 ; CE, Sect., 7 déc. 1956, Delecluse-Dufresne ; Rec. p. 466, CE, 6 nov. 1964, Monier, Rec. p. 523) ; de telles prérogatives peuvent être liées à l’appartenance à un corps (CE, 11 déc. 1903, Lot, Rec. p. 780) ou à un établissement (structures d’une université, CE, Sect., 10 nov. 1978, Chevallier, Rec., n° 4978), ou découler des fonctions exercées par l’agent public lui-même (CE, Sect., 26 avril 1978, Crumeyrolle, Rec., n° 4792 ; CE, Sect., même jour, Doyen de la Faculté de médecine de Clermont-Ferrand, Rec., n° 3544) ;

b) Pour les associations professionnelles et les syndicats doit être pris en compte l’intérêt collectif que l’association professionnelle ou le syndicat a vocation à défendre (CE, Ass., 25 juin 1969, Syndicat autonome du personnel enseignant des facultés de droit et de sciences économiques de l’Etat, Rec. p. 335 ; CE, Sect., 18 avril 1975, Syndicat national des personnels administratifs des lycées et établissements secondaires, Rec., n° 91085). Ils peuvent ainsi être recevables à contester des mesures statutaires (CE, Sect., 10 févr. 1933, Association amicale du personnel de l’administration centrale du ministère de l’agriculture, Rec. p. 193) ou des mesures affectant les conditions d’emploi et de travail de leurs membres (CE, 28 déc. 2005, Union syndicale des magistrats administratifs, Rec., n° 274527 ; CE, 4 mars 2009, Union nationale des affaires sociales CGT, Rec., n° 305886), notamment lorsque les « conditions d’exercice de l’autorité hiérarchique » sont modifiées (CE, 20 févr. 2013, Fédération chimie énergie CFDT et autres, T., n° 360307).
Plusieurs particularités peuvent, à cet égard, être mentionnées :
- l’intérêt pour agir d’un syndicat d’agents publics peut résulter des prérogatives propres de ce syndicat appelé, par exemple, à désigner des représentants au sein d’un comité technique (CE, Sect., 4 mai 1984, Syndicat CFDT du ministère des relations extérieures, Rec., n° 45980) ;
- l’intérêt pour agir d’une association professionnelle ou d’un syndicat obéit à des règles propres lorsqu’est en cause une mesure individuelle ; cet intérêt n’est pas reconnu pour une mesure négative lésant les seuls intérêts des agents concernés (CE, 21 nov. 1923, Association des fonctionnaires de l’administration centrale des P & T, Rec. p. 748 ; CE, Sect., 13 déc. 1991, Syndicat C.G.T. des employés communaux de la mairie de Nîmes et Syndicat des cadres communaux de la mairie de Nîmes, Rec., n° 74153, CE, 22 janv. 2007, Union Fédérale Equipement – CFDT, T., n° 288568, CE, 23 juill. 2014, Fédération des syndicats de fonctionnaires, T., n° 362559), l’association professionnelle ou le syndicat étant toutefois recevable à intervenir au soutien du recours présenté par cet agent (CE, Sect., 13 déc. 1991, Syndicat Inter-Co C.F.D.T. de la Vendée et autres, Rec., n° 80709) ; en revanche, cet intérêt peut être reconnu pour contester une mesure positive, telle qu’une nomination (CE, 11 déc. 1908, Association professionnelle des employés civils de l’administration centrale du ministère des colonies, Rec., p. 1016 ; CE, Ass., 4 nov. 1977, Syndicat national des journalistes, section ORTF et autres, Rec., n° 93599), notamment lorsqu’elle est susceptible d'affecter de façon suffisamment directe et certaine les intérêts collectifs défendus (s’agissant d’une nomination pour ordre, CE, Sect., 18 janv. 2013, Syndicat de la magistrature, Rec., n° 354218), ou encore l’affectation d’un fonctionnaire (CE, Sect., 13 déc. 1991, Syndicat C.G.T. des employés communaux de la mairie de Nîmes et Syndicat des cadres communaux de la mairie de Nîmes, Rec., n° 74153) ;
- l’intérêt pour agir des fédérations et des unions obéit également à des règles propres ; ces dernières étaient autrefois irrecevables à contester les actes affectant seulement l’une des organisations les composant (CE, 14 mars 1924, Union des associations professionnelles, Rec. p. 303), à l’inverse des actes en affectant plusieurs (CE, Ass., 21 juill. 1972, Union interfédérale des syndicats de la préfecture de police et de la sûreté nationale, Rec., n° 75225) ; désormais, si l’existence d’une adéquation entre l’acte attaqué et l’objet statutaire demeure nécessaire (CE, 13 mars 1998, Association de défense des agents publics, Rec., n° 173705 ; CE, 12 mars 2012, Fédération CFTC des fonctionnaires et agents de l'Etat, T., n° 347132), une union de syndicats a pu être jugée recevable à contester un acte affectant les seuls intérêts d'une des organisations qu'elle regroupe (CE, Ass., 12 déc. 2003, U.S.P.A.C. C.G.T. - Syndicat C.G.T. des personnels des affaires culturelles, Rec., n° 239507), voire même un acte promouvant un unique agent (en matière de fonction publique territoriale, CE, 2 juin 2010, Commune de Loos, Rec., n° 309446).

c) Certaines limites, découlant notamment du lien hiérarchique existant entre l’administration et les agents publics, ont cependant été posées à l’intérêt pour agir de ces agents et de leurs associations professionnelles et syndicats. C’est ainsi qu’ils ne sont pas recevables à contester les mesures relatives à l’organisation du service qui ne portent atteinte ni aux droits tenus du statut, ni aux prérogatives attachées aux fonctions, ni n’affectent leurs conditions d’emploi ou de travail (CE, Ass., 26 oct. 1956, Association générale des administrateurs civils, Rec. p. 391 ; CE, 9 nov. 1988, Association des présidents de chambre régionale des comptes, Rec., n° 71918 ; CE, 16 févr. 1979, Fédération du ministère de l'Economie et des Finances du Syndicat Force ouvrière, T., n° 8570 ; CE, Sect., 13 janv. 1993, Syndicat national autonome des policiers en civil, Rec. n° 88531). Il en va de même pour les mesures relatives à l’exécution du service  (CE, 27 avril 2011, Syndicat national CGT des agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, T., n° 312368), comme les instructions précisant l’interprétation des textes que les agents sont chargés d’appliquer (CE, 23 juill. 2003, Syndicat Sud Travail, Rec., n° 251148), ou encore pour certaines décisions de leur supérieur hiérarchique, comme celles qui rapportent leurs propres décisions (CE, Sect., 8 mai 1942, Andrade, Rec. p. 147), ou refusent de sanctionner un usager du service (CE, Sect., 10 juill. 1995, L., Rec., n° 141654).

d) Enfin, en matière de fonction publique, l’intérêt pour agir des tiers est relativement rarement reconnu : ainsi la victime du dommage causé par un agent public n’est-elle pas recevable à déférer au juge administratif la sanction infligée à cet agent (CE, 17 mai 2006, B., Rec., n° 268938). Les usagers du service ne sont pas toujours recevables à contester les nominations ou affectations d’agents publics : si les usagers du service public de l’enseignement ont un intérêt à demander l’annulation de la nomination d’un enseignant( CE, Sect., 29 juill. 1932, Ruffier-Lanche et autres, Rec. p. 830 ; CE, Sect., 29 oct. 1976, Association des délégués et auditeurs du conservatoire national des arts et métiers, Rec., n° 99201), ont, à l’inverse, été déniés l’intérêt à agir d’un particulier contre la nomination d’un juge de paix (CE, 16 juin 1954, Leroux, Rec. p. 358), celui d’étudiants en architecture contestant la nomination d’un fonctionnaire du secrétariat d’Etat à la culture (CE, Sect., 13 oct. 1976, Rouillon, Pommeret et Sion, Rec., n° 94745), ou l’intérêt d’une société susceptible d’être contrôlée par la personne publique employeur de l’agent (CE, 28 nov. 2003, Société d'économie mixte de construction du département de l'Ain, T., n° 250575).
Il en va de même s’agissant des tiers non usagers : une association de consommateurs n’a pas intérêt à contester la nomination du président de la commission de la concurrence (CE, Ass., 20 nov. 1981, Schwartz et autres, Rec., n° 24923), de même qu’une association œuvrant pour le respect de la règlementation applicable au cumul d’une fonction publique et d’une activité privée n’a pas intérêt à contester la nomination du vice-président du conseil général des mines (CE, 18 févr. 1998, Association pour le respect de la réglementation applicable au cumul d'une fonction publique et d'une activité privée, T., n° 188517) ; a toutefois été admis l’intérêt de la Commission de recherche et d'information indépendantes sur la radioactivité pour demander l’annulation de la nomination d’un membre de l’Autorité de sûreté nucléaire (CE, 19 déc. 2007, Commission de recherche et d’information indépendantes sur la radioactivité, Rec., n° 300451.
En revanche, les membres de l’organe délibérant d’une collectivité territoriale disposent d’un intérêt pour agir à l’encontre d’un recrutement effectué par cette collectivité (CE, 2 févr. 2015, Commune d’Aix-en-Provence et M. J., Rec., n° 373520).

1-2-3 Le recours administratif préalable obligatoire

Afin de développer les modes alternatifs de règlement des litiges, un recours administratif préalable obligatoire (RAPO) est parfois institué. Tel est le cas pour les recours formés par les militaires à l’encontre d’actes relatifs à leur situation personnelle (commission de recours des militaires instituée par le décret du 7 mai 2001[6]). L’institution d’un tel recours, préalable obligatoire à la saisine du juge, a pour effet de laisser à l’autorité compétente pour en connaître le soin d’arrêter définitivement la position de l’administration (CE, Sect., 18 nov. 2005, H. Rec., n° 270075). La décision prise à la suite du recours, qui se substitue à la décision initiale, est seule susceptible d’être déférée au juge administratif (même décision). Il en résulte qu’une contestation portée devant le juge sans décision administrative préalable au recours administratif obligatoire (CE, 25 janvier 2016, Ministre de la défense c/ H., T., n° 387856) ou sans exercice de ce recours (CE, 6 juin 1977, Garrigues, Rec., n° 2962) est irrecevable. Mais le requérant pourra se prévaloir devant le juge d’éléments de droit ou de fait alors même qu’il ne les aurait pas fait valoir à l’occasion de son recours administratif préalable obligatoire (CE, 21 mars 2007, G., Rec., n° 284586).

1-3 Les différentes voies de recours

1-3-1 Le recours pour excès de pouvoir

a) De fait, « les conflits professionnels sont la plupart du temps des contentieux objectifs qui relèvent du juge de l’excès de pouvoir » (O. Dord[7]), et le recours pour excès de pouvoir (REP) conserve, en matière de fonction publique plus qu’ailleurs, un rôle central : relèvent ainsi de cette voie de recours les sanctions infligées aux agents publics (CE, Ass., 13 nov. 2013, D., Rec., n° 347704), et même les contrats de recrutement d’agents publics (résiliation, CE, 8 déc. 1948, Pasteau, Rec. p. 464 ; exécution, CE, Sect., 25 mai 1979, Rabut, Rec., n° 6436 ; contrat lui-même, CE, sect., 30 oct. 1998, Ville de Lisieux, Rec., n° 149662 ; CE, 2 févr. 2015, Commune d’Aix-en-Provence et M. J., Rec., n° 373520). Par ailleurs, l’exception de recours parallèle ne joue pas en contentieux indemnitaire de la fonction publique : le REP contre les décisions à objet pécuniaire, fréquentes en matière de fonction publique, est ouvert même si existe également un recours de pleine juridiction (CE, 8 mars 1912, Lafage, Rec. p. 348 ; CE, 8 déc. 1999, C., T., n° 200941 ; CE, Sect., 9 déc. 2011, M., Rec., n° 337255).

b) De manière classique, le contrôle du juge de l’excès de pouvoir se distingue selon son degré: le juge peut opérer un contrôle restreint à l’erreur manifeste d’appréciation ou se livrer sur les appréciations à un contrôle entier, pouvant aller jusqu’au contrôle de proportionnalité, selon que les marges d’appréciation dont l’administration doit pouvoir disposer sont réduites ou non. Ainsi, les appréciations portées par l’autorité administrative sur la valeur professionnelle d’un agent (CE, Sect., 26 oct. 1979, Leca, Rec., n° 4983), la nomination d’un agent au tour extérieur (CE, Ass., 16 déc. 1988, Association générale des administrateurs civils, Rec., n° 71862, CE, Ass., même jour, Bleton, Rec., n° 77713, CE, 23 déc. 2011, Syndicat parisien des administrations centrales, économiques et financières, Rec., n° 346629), le non-renouvellement d’un contrat à durée déterminée (CE, 13 févr. 1987, Le Moing, T., n° 35499), le montant de la rémunération d’un agent non titulaire (CE, 30 décembre 2013, C., T., n° 348057) ou encore les nécessités du service qui doivent être prises en compte pour accorder ou refuser un détachement (CE, 8 juin 2015, Ministre de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche c/ Museum national d’histoire naturelle, T., n° 375625) ou l’intérêt du service justifiant que soit mis fin de manière anticipée à un détachement (CE, 30 janv. 2015, Agence pour l’enseignement français à l’étranger, T., n° 374772) relèvent du contrôle restreint.
Désormais, en revanche, le contrôle normal s’impose largement en matière de discipline des agents publics. En relèvent ainsi l’exactitude matérielle des faits reprochés (CE, Sect., 16 juin 1965, Morin, Rec., n° 62105), le caractère fautif de ces mêmes faits (CE, 27 févr. 2015, La Poste, Rec., n° 376598), ainsi que la proportionnalité de la sanction (CE, Ass., 13 nov. 2013, D., Rec., n° 347704 ; CE, 16 févr. 2015, Commune de Saint-Dié-des-Vosges, T., n° 369831 ; CE, 25 janv. 2016, P., T., n° 391178 ; pour une sanction infligée à un militaire : CE, 16 mars 2016, M., T., n° 389361), alors que le juge de l’excès de pouvoir ne censurait autrefois que les sanctions manifestement disproportionnées (CE, Sect., 9 juin 1978, Lebon, Rec., n° 5911). En cassation, le caractère fautif des faits reprochés relève de la qualification juridique (CE, 27 févr. 2015, La Poste, Rec., n° 376598), et le juge de cassation vérifie que le choix de la sanction n’est pas hors de proportion avec les fautes commises (CE, Ass., 30 décembre 2014, M. B., Rec., n° 381245).

c) Le caractère rétroactif des annulations prononcées par le juge de l’excès de pouvoir emporte de nombreuses conséquences en matière de fonction publique : il peut ainsi conduire à la reconstitution rétroactive de la carrière de l’agent (CE, 26 déc. 1925, Rodière, Rec. p. 1065), au versement rétroactif des cotisations sociales pour prise en compte dans les droits à pension (CE, 25 févr. 1998, Commune de Brives-Charensac, T., n° 158661 ; CE, 21 févr. 2011, Institut national de la propriété industrielle, T., n° 322780 ; CE, 23 déc. 2011, P., Rec., n° 324474), ou encore à la réintégration rétroactive à un emploi équivalent (CE, Sect., 16 oct. 1959, Guille, Rec. p. 316 ; CE, 27 avril 2012, A., T., n° 327732), ou à l’emploi occupé si cet emploi est unique (CE, 1er déc. 1961, Bréart de Boisanger, Rec. p. 676 ; CE, Sect., 8 avril 2009, Chambre de métiers et de l’artisanat de la Moselle, Rec., n° 289314).
Pour des motifs de sécurité juridique, cependant, l’annulation d’un concours ne permet pas à l’autorité administrative de rapporter les nominations effectuées à son issue, lorsqu’elles sont devenues définitives (CE, Sect., 10 oct. 1997, L., Rec., n° 170341). Par ailleurs, en vertu de la théorie dite du « fonctionnaire de fait », un agent public irrégulièrement nommé aux fonctions qu’il occupe doit être regardé comme légalement investi de ces fonctions tant que sa nomination n’a pas été annulée (CE, Ass., 7 janv. 1944, L., Rec., p. 5 ; CE, Sect., 16 mai 2001, Préfet de police, Rec., n° 231717) : les actes administratifs dont il est l’auteur ne sont pas, de ce seul fait, illégaux (CE, Ass., 2 nov. 1923, Association des fonctionnaires de l’administration centrale des postes et télégraphes, Rec. p. 699).

1-3-2 Les référés

Depuis la loi du 30 juin 2000[8], en particulier, les procédures d’urgence ont connu un développement particulier en matière de fonction publique.

a) Principale voie de recours concernée, le référé-suspension (art. L. 521-1 du CJA) permet la suspension de l’exécution d’une décision administrative « lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ». Sont ainsi susceptibles de caractériser une situation d’urgence une radiation des cadres (JRCE, 29 avril 2010, M., T. sur un autre point, n° 338462), la suspension du versement à un agent du traitement auquel il a droit (JRCE, 22 juin 2001, C., T., n° 234434), entraînant un bouleversement de ses conditions d’existence (CE, 6 avril 2001, France Télécom, T., n° 230338), l’imminence des épreuves d’un concours (JRCE, 8 nov. 2002, L., T. sur un autre point, n° 251301), ou encore, sous certaines conditions, le refus d’accorder la protection fonctionnelle à un militaire (JRCE, 18 sept. 2003, V., T., n° 259772). Appréciée concrètement, l’urgence peut résulter de motifs plus personnels, tels que la situation familiale de l’agent public (JRCE, 6 août 2002, O., T., n° 248393).
Lorsque les conditions posées par l’article L. 521-1 du CJA sont réunies, le juge des référés ne peut prononcer une injonction qui aurait des effets en tous points identiques à l'exécution de l'annulation de la décision (CE, 9 juill. 2001, Ministre de l’intérieur, T., n° 232818), telle qu’une injonction de  titulariser un agent (CE, 13 févr. 2006, Commune de Fontenay-le-Comte, T., n° 285184). En revanche, il peut ordonner, en fonction des circonstances de l’espèce, une large étendue de mesures conservatoires : réexamen d’une demande (CE, 23 janv. 2002, Commune de Nantes, Rec., n° 237333, CE, 12 janv. 2004, D., T., n° 256204), réintégration provisoire (CE, 13 juin 2003, C., Rec., n° 243615), admission provisoire dans un établissement de formation (CE, 20 mai 2009, Ministre de la défense, T., n° 317098), ou encore maintien du traitement et du logement de fonction (JRCE, 29 avril 2010, M., T., n° 338462).

b) Subordonné à l’existence d’une « atteinte grave et manifestement illégale » à une liberté fondamentale, le référé-liberté (art. L. 521-2 du CJA) a pu être mis en œuvre dans des litiges où étaient en cause la liberté d’opinion d’un agent public (CE, Sect., 28 févr. 2001, C., Rec., n° 229163), le droit de ne pas être soumis au harcèlement moral (JRCE, 19 juin 2014, Commune du Castellet, T., n° 381061), la présomption d’innocence (JRCE, 14 mars 2005, G., Rec., n° 278435), la liberté syndicale (CE, 31 mai 2007, Syndicat CFDT Interco 28, Rec., n° 298293),  ou encore le droit de grève (s’agissant d’une mesure de réquisition d’agents , CE, 9 déc. 2003, A. et autres, Rec., n° 262186).

1-3-3 Les recours de pleine juridiction

a) De longue date, les recours de pleine juridiction jouent un rôle plus limité en matière de fonction publique. En relèvent notamment le contentieux des pensions civiles et militaires de retraite et d’invalidité (CE, 20 oct. 1995, Ministre du budget c/ A., T., n° 140060, CE, 25 févr. 1998, Ministre de l'industrie, de la poste et des télécommunications c/ V., T., n° 148519, CE, 6 nov. 1998, R., Rec., n° 195674) et certains contentieux pécuniaires, qui peuvent cependant souvent faire également l’objet d’un recours pour excès de pouvoir non soumis à obligation d’avocat (CE, Sect., 9 déc. 2011, M., Rec., n° 337255), mais comprend encore les litiges portant sur les états exécutoires ou les ordres de versement (CE, Sect., 23 déc. 1988, Cadilhac, Rec., n° 70113). « En principe, les pouvoirs du juge de plein contentieux sont plus larges que ceux du juge de l’excès de pouvoir » (J.-C. Bonichot[9]) : ainsi, le juge des pensions se prononce lui-même sur les droits des intéressés, sauf à renvoyer à l'administration compétente le règlement de tel aspect du litige dans des conditions précises qu'il lui appartient de fixer (CE, 26 févr. 2003, L., Rec., n° 187401).

b) Relève également du juge de pleine juridiction le contentieux de la responsabilité, dont l’existence a été précocement admise en matière de fonction publique (CE, 11 déc. 1903, Villenave, Rec. p. 767). Un agent public peut ainsi obtenir réparation du préjudice subi du fait d’une éviction illégale (CE, Ass., 7 avril 1933, Deberles, Rec. p. 439), d’une perte de chance sérieuse d’avancement (CE, Sect., 21 nov. 1969, Idoux, Rec. p. 523), d’une sanction disciplinaire excessive (CE, 26 juill. 1978, Vinolay, Rec., n° 93715), ou encore d’une décision d’une section disciplinaire du conseil d’administration d’une université (CE, Sect., 27 février 2004, P., Rec., n° 217257). Les critères mis en œuvre ne se singularisent guère : un agent public irrégulièrement évincé a ainsi droit à la réparation intégrale du préjudice qu'il a effectivement subi du fait de la mesure illégalement prise à son encontre (CE, Sect., 6 déc. 2013, Commune d’Ajaccio, Rec., n° 365155), sauf si l’administration aurait pris la même mesure si elle n’avait pas commis l’illégalité fautive (CE, 9 février 2011, D., Rec., n° 332627 ; CE, 5 oct. 2016, L., T., n° 380783).

2- Quelques domaines particuliers d’intervention du juge administratif

En matière de fonction publique, les litiges portent notamment sur le recrutement des agents publics, le déroulement de leur carrière, leur discipline, leurs droits à pension, mais aussi sur l’organisation et la gestion des  différentes fonctions publiques, dans le cadre des lois des 13 juillet 1983[10], 11[11] et 26 janvier 1984[12] et 9 janvier 1986[13]. Quelques aperçus sont ici présentés sur la jurisprudence concernant les concours de recrutement, d’une part, et les droits et obligations des agents publics, d’autre part.

2-1 Les concours de recrutement

a) Les concours de recrutement d’agents publics sont assimilés à des opérations complexes, théorie jurisprudentielle qui est née en matière de fonction publique (CE, 28 déc. 1917, Perrens, Rec. p. 880 ; CE, 18 déc. 1925, Courbon, Rec. p. 1032) : « il y a opération complexe lorsqu’une décision finale ne peut être prise qu’après intervention d’une ou de plusieurs décisions successives, spécialement prévues pour permettre la réalisation de l’opération dont la décision finale sera l’aboutissement » (R. Chapus[14]). C’est ainsi qu’à l’appui de sa contestation des résultats du concours, le requérant peut utilement se prévaloir de l’irrégularité des opérations antérieures : établissement de la liste des candidats (CE, Sect., 3 mai 1957, Azoulay, Rec. p. 278), composition du jury (CE, 19 oct. 1958, Butori, Rec. p. 565), modalités d’une épreuve (CE, 30 juillet 1997, D., T., n° 159614). En contrepartie, un recours direct visant, non les résultats du concours, mais une unique épreuve (CE, 22 oct. 1975, Coussière, T., n° 95816) ou une simple note attribuée à une épreuve (CE, 2 avril 2003, M., T. sur un autre point, n° 240557) est, en principe, regardé comme irrecevable, même si la jurisprudence tend désormais à admettre la recevabilité du recours direct (s’agissant de l’arrêté d’ouverture d’un concours : CE, 27 juin 2011, Association Sauvons l’université et autres, T., n° 340164). Par ailleurs, au regard du caractère indivisible de la délibération du jury, l’annulation de cette délibération dans son ensemble doit nécessairement être demandée (CE, 20 juin 1990, C., T., n° 100888).

b) Le juge de l’excès de pouvoir s’assure du respect des « principes régissant le droit des concours » sur l’ensemble des phases du concours attaqué (CE, 17 déc. 2003, Syndicat autonome du personnel enseignant des sciences juridiques, politiques, économiques et de gestion des universités, Rec., n° 246494) et, en particulier, celui du principe d’égal accès aux emplois publics résultant de l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen (CE, Ass., 21 déc. 1990, Amicale des anciens élèves de l'Ecole normale supérieure de Saint-Cloud et autres, Rec., n° 72834).
S’agissant du contenu des épreuves, il peut ainsi vérifier l’absence d’erreur manifeste d’appréciation dans leur choix, effectué par le pouvoir réglementaire (CE, CE, 16 juin 2010, Syndicat de la magistrature et Union syndicale des magistrats, T., n° 325669), ou encore l’absence d’atteinte au principe de sécurité juridique lorsque leur contenu est modifié, afin de permettre aux candidats de disposer du temps nécessaire pour se préparer (CE, 25 juin 2007, Syndicat CFDT du ministère des affaires étrangères, Rec., n° 304888 ; CE, 3 octobre 2010, A. et autres, T., n° 329233).
Par ailleurs, concernant le droit de concourir, il peut s’assurer qu’aucun candidat remplissant les conditions requises n’a été écarté de la liste des participants au concours (CE, Ass., 28 mai 1954, Barel, Rec. p. 308 ; CE, 6 janv. 1989, Cadiou, T., n° 79078), point sur lequel le juge de l’excès de pouvoir exerce un contrôle normal (CE, 18 mars 1983, Mulsant, Rec. ; n° 34782, CE, Sect., 10 juin 1983, Raoult, Rec., n° 34832).
S’agissant du déroulement du concours lui-même, le juge administratif veille au respect de l’égalité entre les candidats (CE, 1er avril 1988, Jolivet, Rec., n° 172973), notamment au regard du jury : respect de son unicité (CE, 17 juin 1927, Bouvet, Rec. p. 676) et de sa souveraineté (CE, 12 déc. 1994, Cottereau et autres, T., n° 135460 ; CE, 17 juin 2005, B., T., n° 253800), régularité de sa composition, notamment quant à sa représentativité équilibrée entre hommes et femmes (CE, Sect., 22 juin 2007, L., Rec., n° 288206) et à son impartialité (CE, 6 nov. 2000, G., T., n° 289398, CE, Sect., 18 juill. 2008, B., Rec., n° 291997, CE, 17 oct. 2016, Université de Nice-Sophia Antipolis, T., n° 386400), neutralité de l’attitude de ses membres (CE, 10 avril 2009, E., Rec., n° 311888).

c) En revanche, en raison de la souveraineté du jury, le juge administratif se montre réticent à se substituer à l’appréciation portée quant aux mérites des candidats : en principe, et de manière relativement originale, il n’exerce à ce sujet aucun contrôle (CE, 10 févr. 1943, Fargues, Rec. p. 33 ; CE, 3 févr. 1965, Tremblay, Rec., n° 58479 ; CE, 20 mars 1987, Gambus, Rec., n° 70993), sauf si le jury s’est fondé sur des critères étrangers à ces mérites, tels que les opinions politiques (CE, 28 sept. 1988, Merlenghi, Rec., n° 43958), la pratique religieuse (CE, 10 avril 2009, E., Rec., n° 311888) ou l’aptitude physique (CE, 21 janvier 1991, Stickel, Rec., n° 103427).

2-2 Les droits et obligations des agents publics

2-2-1 La protection


La jurisprudence a contribué à préciser la portée des différents droits et libertés reconnus aux agents publics, y compris aux agents contractuels : à leur sujet, le juge administratif a ainsi pu identifier des principes généraux du droit « dont s’inspire le code du travail » (CE, Ass., 8 juin 1973, Peynet, Rec., n° 80232).

a) Certains des droits reconnus aux agents publics les protègent des tiers au service :
- le droit à la protection fonctionnelle contre les attaques dont l’agent public peut être victime dans l’exercice de ses fonctions (CE, 16 déc. 1977, Vincent, Rec., n° 4344, CE, Sect., 14 mars 2008, Portalis, Rec., n° 282943, CE, Sect., 8 juin 2011, F., Rec., n° 312700, CE, 13 janv. 2017, F., Rec., n° 386799) ;
- le droit à indemnité lorsque des dommages ont été causés à un agent public du fait de ses fonctions : le Conseil d’Etat avait consacré la responsabilité de l’Etat à raison des accidents de service (CE, 21 juin 1895, Cames, Rec. p. 509), avant que le législateur détermine la prise en charge des accidents de service ou des maladies professionnelles ; l’agent public victime d’un accident de service ou atteint d’une maladie professionnelle peut obtenir réparation des dommages qui ne sont pas couverts par le forfait de pension (CE, Ass., 4 juillet 2003, M.-C., Rec., n° 211106) ; la responsabilité sans faute de l’administration pour rupture d’égalité devant les charges publiques peut en outre être engagée en cas de risques exceptionnels, notamment en situation de conflit armé (CE, Sect., 19 oct. 1962, Perruche, Rec. p. 555 ;, CE, Ass., 16 oct. 1970, Martin, Rec. p. 593 ; CE, 4 févr. 1976, Lai Cong Phuog, Rec. n° 92289, CE, 17 déc. 2008, G., T., n° 307827) ; et la responsabilité pour faute de l’administration peut être engagée dans les autres cas (CE, Sect., 15 déc. 2000, Castanet, Rec., n° 214065, CE, Ass., 4 juillet 2003, M., Rec., n° 211106, CE, 25 juin 2008, B., T., n° 286910, CE, 16 déc. 2013, Centre hospitalier de Royan, T., n° 353798) ;
- le droit à être garanti, en l’absence de faute personnelle, des condamnations civiles mises à la charge des agents publics (CE, Sect.,  26 avril 1963, Centre hospitalier de Besançon, Rec. p. 247 ; CE, Sect., 8 juin 2011, F., Rec., n° 312700).

b) D’autres droits et libertés reconnus aux agents publics les protègent de l’administration elle-même. Il s’agit, en particulier, de la liberté d’opinion (CE, Ass., 28 mai 1954, Barel, Rec. p. 308 ; CE, Sect., 1er oct. 1954, Guille, Rec. p. 496) et de religion (CE, Sect., 3 mai 1950, Jamet, Rec. p. 247). Vis-à-vis de l’administration, les agents publics sont également protégés par les principes d’égalité et de non-discrimination, qui recouvrent notamment l’égalité entre les hommes et les femmes (CE, Ass., 3 juill. 1936, Bobard, Rec. p. 721, CE, Ass., 3 déc. 1948, Louys, Rec. p. 451, CE, Ass., 6 janv. 1956, Syndicat national autonome du cadre d’administration général des colonies, Rec. p. 4), en termes de rémunération (CE, Sect., 11 juin 1982, Diebolt, Rec., n° 16610), de composition des commissions de discipline, qui ne peut être différente selon le sexe de l’agent déféré (CE, 26 juin 1989, Fédération des syndicats généraux de l’éducation nationale et de la recherche, Rec., n° 89945) ou de durée de la carrière (CE, Sect., 6 février 1981, Baudet, Rec., n° 14869), mais aussi l’égalité du fait de la situation de famille (CE, 27 mars 2002, B., Rec., n° 155831), les différences de traitement devant être en rapport avec l’objet de la mesure et proportionnées (pour des différences de traitement entre les agents mariés et ceux qui ont conclu un PACS : CE, Ass., 28 juin 2002, V., Rec., n° 220361 ; CE, Sect., 15 juill. 2004, L., Rec., n° 242318 ; CE, 29 oct. 2012, Ministre de la défense et des anciens combattants, T., n° 357624). La prohibition des discriminations (CE, Ass., 30 oct. 2009, P., Rec., n° 298348) a conduit le juge à préciser les modalités de dévolution de la charge de la preuve en la matière (CE, 7 juill. 2010, P., T., n° 322636, CE, 10 janv. 2011, L., Rec., n° 325268) ; de même, la protection des agents publics contre toute forme de harcèlement (CE, 24 nov. 2006, B., Rec., n° 256313) a conduit à détailler la dialectique de la preuve devant le juge administratif (CE, Sect., 11 juillet 2011, M., Rec., n° 321225 ; CE, 23 déc. 2014, B., T., n° 358340). Le Conseil d’Etat a également consacré un principe général du droit selon lequel aucun employeur ne peut, sauf dans certains cas, licencier une femme enceinte (CE, Ass., 8 juin 1973, Peynet, Rec., n° 80232).
Doivent, par ailleurs, être mentionnés les droits pécuniaires de l’agent public, tels que le droit à rémunération après service fait (CE, Ass., 7 déc. 1962, Fédération générale des fonctionnaires CGT-FO, Rec. p. 667 ; CE, Ass., 11 juill. 1983, Union des groupements de cadres supérieurs de la fonction publique, Rec., 258) ainsi que le droit à pension (CE, Sect., 13 juill. 1962, Cohen, Rec. p. 482). Pour les agents contractuels, ces droits pécuniaires impliquent l’interdiction de rémunérer en-dessous du SMIC (CE, Sect., 23 avril 1982, Ville de Toulouse, Rec., n° 36851). Les sanctions pécuniaires sont proscrites (CE, Ass., 1er juill. 1988, Billard et Volle, Rec., n° 66405).
Certains droits protègent, en outre, le bon déroulement de la carrière des agents publics :
- le droit de tout fonctionnaire en activité de recevoir une affectation correspondant à son grade (CE, Ass., 11 juill. 1975, Ministre de l’éducation nationale c/ Saïd, Rec., n° 95293 ; CE, Sect., 6 nov. 2002, G., Rec., n° 227147 ; CE, Ass., 28 déc. 2009, Syndicat national du travail, de l'emploi et de la formation et Syndicat unitaire travail emploi formation insertion - Fédération syndicale unitaire, Rec., n° 316479) ;
- le droit de tout agent contractuel, lorsque son contrat de recrutement est entaché d’une irrégularité, à la régularisation de ce contrat et, si cette régularisation est impossible, à se voir proposer un emploi de niveau équivalent ou, à défaut, tout autre emploi (CE, Sect., 31 décembre 2008, C., Rec., n° 283256) ; de même, l’agent contractuel recruté pour une durée indéterminée a droit au reclassement lorsque son emploi est supprimé (CE, Sect., avis, 25 sept. 2013, S., Rec., n° 365139, CE, 22 oct. 2014, Ministre de l’éducation nationale, T., n° 368262) ;

c) Enfin, en vertu du Préambule de la Constitution de 1946, les agents disposent de droits et libertés collectifs, parmi lesquels le droit syndical et le droit de grève (CE, Ass., 7 juill. 1950, Dehaene, Rec. p. 426), mais aussi le droit de participation à la détermination collective des conditions de travail, notamment à travers des instances représentatives (CE, 9 juill. 1986, Syndicat des commissaires de police et des hauts fonctionnaires de la police, T., n° 67176 ; CE, Ass., 23 déc. 2011, D. et autres, Rec., n° 335033 ; CE, 15 mai 2012, Fédération Interco CFDT, T., n° 339834).

2-2-2 La déontologie

La jurisprudence a consacré, en miroir des droits et libertés garantis aux agents publics, certaines obligations particulières qui leur sont imposées. Etroitement liées aux principes du service public (« lois de Rolland ») et reprises par la loi du 20 avril 2016[15], ces obligations recouvrent notamment :
- l’impartialité et la neutralité (CE, 8 déc. 1948, Pasteau, Rec. p. 464), qui impliquent l’interdiction du port de signes d’appartenance religieuse (CE, avis, 3 mai 2000, M., Rec., n° 217017) ou l’interdiction du prosélytisme (CE, 15 oct. 2003, O., Rec., n° 244428, CE, 19 févr. 2009, B., T., n° 311633) ;
- le devoir de réserve de l’agent public, qui s’applique hors l’exercice des fonctions (CE, Sect., 11 janv. 1935, Bouzanquet, Rec. p. 44, CE, 23 avril 2009, G., Rec., n° 316862) et se distingue ainsi des diverses obligations de secret et de discrétion professionnelle auxquelles les agents publics peuvent être astreints dans l’exercice de leurs fonctions (CE, 29 déc. 2000, Syndicat Sud Travail, T., n° 213590) ;
- la probité et l’intégrité, dont découlent notamment la prohibition de la corruption (CE, 15 oct. 1969, Préfet de police c/ Schweitzer, Rec., n° 76367), l’indépendance à l’égard de ceux que l’on contrôle (CE, 19 mars 1997, C., T., n° 133338) ou l’interdiction pour les agents publics de recevoir une rémunération directe et personnelle des usagers (CE, Sect., 21 févr. 1936, SA Les Armateurs français, Rec. p. 226) ; s’y rattache l’interdiction pour un agent public d’être nommé dans une fonction où il serait en situation de prise illégale d’intérêts (CE, Ass., 6 déc. 1996, Société Lambda, Rec., n° 167502) ;
- la bonne exécution des fonctions confiées à l’agent public, qui ne peut déléguer ses fonctions à un tiers au service (CE, Sect., 18 déc. 1953, Fresnais, Rec. p. 32) et doit se conformer aux instructions de l’autorité hiérarchique (CE, 30 juin 1950, Quéralt, Rec. p. 413), sauf ordre « manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public » (CE, Sect., 10 nov. 1944, Langneur, Rec. p. 288).

[1]O. Dord, Droit de la fonction publique, PUF, 3e éd., 2017, §498
[2] Régime antérieur à la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs
[3] Y. Gaudemet, B. Stirn, T. Dal Farra, F. Rolin (dir.), Les Grands Avis du Conseil d’Etat, Dalloz, 3e éd., 2008.
[4]Décret n° 2013-730 du 13 août 2013 portant modification du code de justice administrative (partie réglementaire)
[5] R. Chapus, Droit du contentieux administratif, Montchrestien, 13e éd., 2008, §670
[6] D. n° 2001-407 du 7 mai 2001 organisant la proc. de rec. adm. préalable aux rec. contentieux formés à l'encontre d'actes relatifs à la situation personnelle des militaires (auj. codifié)
[7] O. Dord, op. cit., §504
[8] Loi n° 2000-597 du 30 juin 2000 relative au référé devant les juridictions administratives
[9] J.-C. Bonichot, P. Cassia, B. Poujade (dir.), Les Grands Arrêts du contentieux administratif, Dalloz, 5e éd., 2016, 6
[10] Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires
[11] Loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant disp. statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat
[12] Loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale
[13] Loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière
[14] R. Chapus, op. cit., §781
[15] Loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires


Texte du Conseil d’Etat. 
Photo CC0 Public Domain.

Le juge administratif, juge de la fonction publique :
Le juge administratif, juge de la fonction publique :

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Le juge administratif et les sanctions administratives :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

DOSSIER THEMATIQUE DU CONSEIL D'ETAT

Une sanction administrative est une décision administrative émanant d’une autorité administrative qui vise à réprimer un comportement fautif. Elle se distingue des mesures de police administrative en ce qu’elle vise à punir une personne qui a enfreint une réglementation préexistante et non à prévenir des troubles à l’ordre public. Comme le souligne le Conseil d’État dans son rapport de 1995 consacré aux pouvoirs de l’administration dans le domaine des sanctions, « les sanctions sont d’une nature essentiellement répressive. Elles procèdent d’une intention de punir un manquement à une obligation. Elles se fondent sur un comportement personnel considéré comme fautif. Au contraire, les mesures de police ont une finalité essentiellement préventive ». Elle diffère également de la mesure restitutive à finalité de réparation : cette dernière, essentiellement présente en matière fiscale, présente un caractère de simple réparation du préjudice subi par l’État par le versement d’une somme indue ou la non-perception d’une somme due. Les sanctions administratives sont soumises au contrôle du juge administratif, qui vérifie notamment que les exigences constitutionnelles et conventionnelles qui s’imposent à cette forme de répression ont été respectées. 
Les sanctions administratives sont longtemps apparues comme une anomalie dans un État libéral[1]. S’agissant de l’exécution même des décisions administratives, le commissaire du gouvernement Romieu, dans ses conclusions sur l’arrêt Société immobilière de Saint-Just (TC, 2 décembre 1902, Rec. p. 713), relevait déjà que « le mode d’exécution habituel et normal des actes de la puissance publique est la sanction pénale confiée à la juridiction répressive ». La question s’est donc posée de savoir si l’administration pouvait exercer un pouvoir répressif. Autrement dit, était-il possible de lui reconnaître le pouvoir de « punir dans juger »[2]? La reconnaissance d’une telle prérogative n’allait pas de soi. Elle pouvait être regardée comme une atteinte au principe de séparation des pouvoirs.
Le Conseil constitutionnel a tranché ce débat à l’occasion de l’examen des dispositions législatives  relatives aux pouvoirs de sanction du Conseil supérieur de l’audiovisuel (CC, 17 janvier 1989, Liberté de communication, n° 88-248 DC). Dans les décennies qui ont suivi, les sanctions administratives et les garanties encadrant l’exercice du pouvoir répressif de l’administration se sont multipliées.
Jusqu'à la Seconde guerre mondiale, le champ des sanctions administratives était limité à quelques rares domaines :
- l’exercice du pouvoir disciplinaire constitue un cas à part : une administration a, comme tout employeur, le pouvoir de prendre des sanctions à l’encontre des agents publics (fonctionnaires ou contractuels) qui se trouvent sous son autorité. Par extension, l’administration peut également sanctionner les usagers du service public placés dans une situation hiérarchique tels que les élèves ou les détenus ;
- la matière fiscale : l’autorité administrative a, depuis 1922, le droit d’établir une amende fiscale en vue d’assurer le recouvrement d’une taxe (CE, 5 mai 1922, F., Rec. p. 386) ; elle peut, par exemple, sanctionner des retards dans le paiement de l’impôt ou des manœuvres frauduleuses destinées à éluder l’impôt ;
- certaines activités réglementées : les débits de boissons, restaurants, petits commerces ou encore kiosques soumis à agrément (CE, 5 mai 1944, Dame Veuve Trompier-Gravier,Rec. p. 133) faisaient déjà l’objet de quelques procédures de sanctions lorsqu’ils ne respectaient pas la réglementation applicable.
A cette énumération il faut ajouter le cas des professions réglementées : les différents ordres professionnels (médecins, avocats,…), qui sont pourtant des personnes privées, peuvent infliger des sanctions à ceux de leurs membres qui ne respectent pas la réglementation ou la déontologie applicables. Cependant, ces sanctions sont alors infligées par de véritables juridictions constituées au sein des ordres professionnels et n’ont donc pas la nature de décision administrative. 
Ce champ a connu un élargissement progressif à partir des années 1980 en raison, d’une part, du développement des autorités administratives indépendantes, notamment dans le champ de la régulation sectorielle - le Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) peut par exemple infliger à un opérateur de radio des sanctions allant du prononcé d’une amende, à la suspension d’un programme voire même au retrait de son autorisation d’émettre – et,  d’autre part, de la dépénalisation de certaines activités – la loi du 28 juin 1989 a ainsi substitué au délit d’usage de produit dopants un régime disciplinaire pouvant aboutir à une sanction d’interdiction de participation aux compétitions sportives.
Aujourd'hui, il s’est étendu à pratiquement toutes les activités professionnelles et sociales : activités économiques et financières, impôts et cotisations sociales, santé publique, travail et la formation professionnelle, culture, transports et circulation...
L’importance de cette extension s’explique en partie par la plus grande simplicité procédurale des sanctions administratives. En effet, elles permettent aux administrations de faire face plus rapidement à des situations dans lesquelles la réglementation n’a pas été respectée, en évitant les difficultés inhérentes au recours au juge tels que les délais de jugement ou l’effet suspensif de l’appel. Le privilège du préalable qui s’attache aux sanctions administratives les rend exécutoires de plein droit. Cela n’empêche toutefois pas le juge administratif, saisi en référé par la personne qui fait l’objet de la sanction, d’en prononcer la suspension  lorsqu’elle se justifie.
Le contrôle des sanctions administratives est exercé à titre principal, par le juge administratif qui est juge de droit commun des sanctions administratives. Historiquement, il est d’ailleurs le premier à avoir dû se prononcer en la matière à l’occasion des recours pour excès de pouvoir dirigés contre les décisions de sanction en matière disciplinaire. Le juge judiciaire ne statue, quant à lui, que dans le cadre des compétences spécifiques que lui confie le législateur. Relèvent par exemple de la juridiction judiciaire les sanctions prises par l’Autorité de la concurrence en vertu de la loi n° 87-499 du 6 juillet 1987.
Les sanctions administratives forment donc désormais un système autonome de répression, fondé sur des principes fondamentaux qui se sont progressivement affirmés et encadré par un contrôle juridictionnel de plus en plus approfondi.

1- Le juge administratif a contribué à bâtir le régime juridique de la répression administrative

Les principes fondamentaux qui encadrent les sanctions administratives  ont été consacrés au cours d’un dialogue entre le juge administratif et les juges constitutionnel et européen.
Le Conseil constitutionnel, d’une part, s’est longtemps opposé à la répression administrative au nom de la séparation des pouvoirs. Il estimait qu’en vertu de ce principe, l’administration ne pouvait exercer une activité classiquement dévolue au juge, sauf dans le cas particulier des sanctions disciplinaire et fiscale.
Sa position a toutefois évolué par deux décisions fondatrices de 1989, dans lesquelles il a admis que l’administration peut exercer un pouvoir répressif.
Dans sa décision n° 88-248 DC du 17 janvier 1989 relative au Conseil supérieur de l’audiovisuel, le Conseil constitutionnel a d’abord admis un tel pouvoir sous une double condition de lien entre le régime de sanctions et le régime d’autorisation et de nécessité du pouvoir de sanction pour l’accomplissement de sa mission par le CSA.
Il a jugé que, pour la réalisation de plusieurs objectifs de valeur constitutionnelle, dont la préservation du caractère pluraliste des courants d'expression socioculturels « il est loisible au législateur de soumettre les différentes catégories de services de communication audiovisuelle à un régime d'autorisation administrative ; qu'il lui est loisible également  de charger une autorité administrative indépendante de veiller au respect des principes constitutionnels en matière de communication audiovisuelle ; que la loi peut, de même, sans qu'il soit porté atteinte au principe de la séparation des pouvoirs, doter l'autorité indépendante chargée de garantir l'exercice de la liberté de communication audiovisuelle de pouvoirs de sanction dans la limite nécessaire à l'accomplissement de sa mission ».
Dans sa décision n° 89-260 DC du 28 juillet 1989 relative à la Commission des opérations de bourse devenue Autorité des marchés financiers, le Conseil constitutionnel systématise cette solution et pose deux conditions destinées à encadrer le pouvoir de sanction ainsi reconnu. Il considère que « (…) le principe de la séparation des pouvoirs, non plus qu'aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle ne fait obstacle à ce qu'une autorité administrative, agissant dans le cadre de prérogatives de puissance publique, puisse exercer un pouvoir de sanction dès lors, d'une part, que la sanction susceptible d'être infligée est exclusive de toute privation de liberté et, d'autre part, que l'exercice du pouvoir de sanction est assorti par la loi de mesures destinées à sauvegarder les droits et libertés constitutionnellement garantis ».
S’agissant de la liberté d’expression et de communication, le Conseil constitutionnel a estimé que la loi ne pouvait confier à une autorité administrative un pouvoir  de sanction consistant à suspendre l’accès d’une personne au réseau internet, eu égard à la nature de cette liberté constitutionnellement garantie (n° 2009-580 DC, 10 juin 2009, HADOPI).
Dès les deux décisions fondatrices, le Conseil constitutionnel a exigé le respect de principes fondamentaux dans l’exercice du pouvoir de répression administrative. Il juge « qu'une peine ne peut être infligée qu'à la condition que soient respectés le principe de légalité des délits et des peines, le principe de nécessité des peines, le principe de non-rétroactivité de la loi pénale d'incrimination plus sévère ainsi que le principe des droits de la défense » et « que  ces exigences concernent non seulement les peines prononcées par les juridictions répressives mais aussi toute sanction ayant le caractère d'une punition même si le législateur a laissé le soin de la prononcer à une autorité de nature non judiciaire » (n° 88-248 DC, 17 janvier 1989).
Ce contrôle du Conseil constitutionnel sur les régimes de sanctions administratives a connu un renouveau avec l’instauration de la question prioritaire de constitutionnalité. Il a jugé par exemple que l'exigence d'une définition des manquements sanctionnés se trouve satisfaite, en matière disciplinaire, dès lors que les textes applicables font référence aux obligations auxquelles les intéressés sont soumis en raison de l'activité qu'ils exercent, de la profession à laquelle ils appartiennent ou de l'institution dont ils relèvent (n° 2011-199 QPC, 25 novembre 2011).
En plus de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, les arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme ont accompagné le juge administratif dans la construction du régime juridique de la répression administrative.
L’autonomie de la notion d’« accusation en matière pénale » au sens de l’article 6 §1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales a permis une application de ses stipulations à un large panel de sanctions administratives. En effet, dès lors qu’elle remplit l’un des trois critères alternatifs posés par la Cour, tenant à la qualification de la mesure en droit interne, à la nature de l’infraction et à la sévérité de la sanction que la personne concernée risque d’encourir, une mesure doit respecter les principes posés par l’article 6 §1 de la Convention (CEDH, 8 juin 1976, Engel et autres c. Pays-Bas, n° 5100/71).
Le Conseil d’État, faisant sienne cette interprétation, a considéré que relevaient du champ pénal de l’article 6 §1 les pénalités fiscales (CE, avis, Section, 31 mars 1995, Ministre du budget c/ Auto-Industrie Méric, n° 164008, Rec.), les sanctions pécuniaires prononcées par la Commission bancaire (CE, 29 novembre 1999,Société Rivoli Exchange n° 194721, Rec.), par le Conseil des marchés financiers (CE, Assemblée, 3 décembre 1999, Didier, n° 207434, Rec.), par le Conseil de la discipline de la gestion financière (CE, 31 mars 2004, Société Etna Finance et M. P., n° 243579, T.), par la commission des sanctions de l’Autorité des marchés financiers (CE, 24 février 2005, Société GSD gestions et M. G., n° 269001, Rec.) et par l’Office des migrations internationales (CE, Section, 28 juillet 1999, GIE Mumm-Perriet-Jouet, n° 188973, Rec.).
La notion de « tribunal » au sens de l’article 6 §1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales jouit d’une autonomie comparable à celle de la « matière pénale ». Elle a été interprétée souplement par le Conseil d’État qui, dans sa décision Didier, a jugé qu’alors même que l’autorité décisionnaire – en l’espèce le Conseil des marchés financiers siégeant en formation disciplinaire – n’était « pas une juridiction au regard du droit interne », le moyen tiré de la méconnaissance de l’article 6 §1 était opérant à l’appui d’un recours formé contre une décision de sanction « eu égard à la nature, à la composition et aux attributions de cet organisme » (CE, Assemblée, 3 décembre 1999, Didier, n° 207434, Rec.).
Cependant, l’article 6 §1 dans son champ pénal ne peut être invoqué qu’au cas où« l’absence de garantie de la phase administrative est telle qu’elle emporte des conséquences de nature à porter atteinte de manière irréversible au caractère équitable d’une procédure ultérieurement engagée devant le juge » (CE, 26 mai 2008, Société Norélec, n° 288583, Rec.).
L’efficacité du contrôle de conventionnalité réalisé par le juge administratif a donc permis, préalablement à l’introduction de la question prioritaire de constitutionnalité, de contester utilement les dispositifs répressifs institués par la loi.

1-1 Les principes procéduraux

Le juge administratif veille au respect par l’autorité administrative des obligations procédurales qui lui incombe lorsqu’elle prend une sanction administrative.

1-1-1 Le respect des droits de la défense

Le respect des droits de la défense a été consacré comme principe général du droit par le Conseil d’État dès 1944 (CE, Section, 5 mai 1944, Dame Veuve Trompier-Gravier, Rec. p. 133). Ce principe s’impose depuis, même sans texte, à toutes les sanctions administratives. Il a ensuite été érigé en principe fondamental reconnu par les lois de la République par la décision n° 77-83 DC du 20 juillet 1977 du Conseil constitutionnel qui le rattache désormais à l’article 16 de la déclaration de 1789.
Le respect des droits de la défense  suppose la mise en œuvre d’une procédure contradictoire préalable au prononcé de la sanction, y compris devant une commission consultative (CE, Assemblée, 6 février 1981, Société varoise de transports, n° 14910, Rec. ; CE, 30 avril 1997, Syndicat national des masseurs-kinésithérapeutes-rééducateurs, nos 180299 et 180328, Rec.). Plus précisément, il implique, d’une part, la possibilité de consultation du dossier et la communication des griefs (CE, avis, 22 novembre 1995, C., n° 171045, Rec. : illustration relative au retrait de points du permis de conduire) et, d’autre part, la possibilité de présenter des observations écrites ou orales (CE, 26 mars 1982, C.-P.n° 20569, T.) et de se faire assister par un avocat. Ces règles figurent désormais aux articles L. 122-1 et L. 122-2 du code des relations entre le public et l’administration.

1-1-2 La publicité de la procédure

La publicité de la procédure de sanction n’est pas un principe absolu. Il convient de distinguer entre les sanctions prises par les juridictions ordinales (organe disciplinaire des ordres professionnels), qui relèvent du droit administratif mais ne sont pas stricto sensu des sanctions administratives, et celles prononcées par une autorité administrative.
S’agissant des sanctions prises par les juridictions ordinales, le Conseil d’État excluait initialement l’application d’un tel principe de publicité des audiences (CE, Section, 27 octobre 1978, D., n° 07103, Rec.). Il s’est cependant rallié à la position contraire exprimée par la Cour européenne des droits de l’homme dans son arrêt Diennet c/ France du 26 septembre 1995 par sa décision d’Assemblée du 14 février 1996 Maubleu (n° 132369, Rec.). Désormais, l’ensemble des procédures disciplinaires à caractère juridictionnel respecte le principe de publicité des audiences. Dans la plupart des cas, les textes ont été modifiés à la suite de la jurisprudence du Conseil d’État postérieure à l’arrêt Maubleu (cf. s’agissant de l’applicabilité du principe de publicité aux sections disciplinaires des ordres professionnels : CE, 26 juillet 1996, P., n°143106, Rec. ; s’agissant des sanctions infligées par le CNESER aux usagers des établissements publics d’enseignement supérieur : CE, 3 novembre 1999, Z., n° 240050, Rec. ; s’agissant de la Commission bancaire : CE, 29 novembre 1999, Société Rivoli Exchange, n° 194721, Rec.).
En revanche, en ce qui concerne les sanctions prononcées par une autorité administrative, aucun principe de publicité de la procédure ne s’impose en l’absence de texte. Le Conseil d’État juge que les autorités administratives investies du pouvoir de sanction n’ont pas l’obligation de statuer publiquement dès lors que leurs décisions sont susceptibles de faire l’objet d’un recours devant le juge administratif, qui statue publiquement (CE, 10 mai 2004, Crédit du Nord, n° 241587, T.). Une décision de la Cour européenne a cependant condamné la France en raison de l’absence de séance publique devant la Commission des opérations de bourse (CEDH, 20 janvier 2011, Vernes c/ France, n° 30183/06).

1-1-3 L’exigence de motivation

La motivation des décisions de sanctions est exigée par la jurisprudence et par la loi du 11 juillet 1979. Cet impératif est une garantie du respect des droits de la défense et rend possible le contrôle de la proportionnalité de la sanction aux faits commis. La motivation doit permettre à la personne concernée de connaître les éléments de droit et de fait qui fondent la sanction qui lui est infligée, pour mieux la comprendre mais aussi, le cas échéant, pour pouvoir la contester utilement. De nombreux textes spécifiques rappellent cette obligation, comme, par exemple, l’article 80 D du livre des procédures fiscales.
L’obligation de motivation ne s’applique qu’à la décision de sanction initiale et non aux autres décisions de la procédure répressive tels que le titre exécutoire de recouvrement de sanctions fiscales (CE, 7 décembre 1994, Epoux T., n° 122147, Rec.). Le juge contrôle à la fois l’existence et le caractère suffisant de la motivation (CE, 3 mai 1961, R., n° 52312, Rec. p. 367). Le Conseil d’État a admis l’opérance du moyen tiré de ce qu'une décision de sanction prise par la commission des sanctions de l'Autorité des marchés financiers est insuffisamment motivée (CE, 18 février 2011, G., n° 316854, T.).

1-1-4 Le principe d’impartialité

Le principe d’impartialité est un principe général du droit et s’impose donc à toute autorité administrative, en particulier dans l’exercice de son pouvoir de sanction (CE, Section, 27 avril 1988, M. S., n° 66650, Rec. ; CE, Assemblée, 3 décembre 1999, Didier, n° 207434, Rec.). Sa portée a été singulièrement étendue sous l’influence de l’article 6 §1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales qui implique de distinguer l’impartialité subjective tenant à l’homme et à son comportement, de l’impartialité objective tenant aux fonctions exercées qui sont de nature, indépendamment de ses convictions personnelles, à faire douter de l’indépendance de celui qui les tient (CE, Assemblée, 4 juillet 2003, M. D., n° 234353, Rec.).
Le Conseil d'État a également fait application de ce principe à la commission des sanctions de l’Autorité des marchés financiers. Il a aussi annulé la sanction prononcée au motif que l’un des membres de la formation de la commission des sanctions appartenait au comité exécutif d’un groupe bancaire français dont l’une des filiales était impliquée dans un différend financier persistant avec la société sanctionnée (CE, 30 mai 2007, Société Europe Finances et Industries etM. T., n° 288538, T.). 
Il a en revanche estimé « que, dès lors que la notification des griefs par l’AMF émane d’un organe distinct de la commission des sanctions, il ne saurait utilement être soutenu, à l’appui d’une demande d’annulation de la décision de sanction prise par cette dernière, qu’en tenant pour établis les faits dont elle faisait état et en prenant parti sur leur qualification, cette notification aurait constitué un pré-jugement de l’affaire entachant la décision de sanction de méconnaissance du principe d’impartialité » et que « la seule circonstance qu’un membre de la formation de la commission des sanctions de l’Autorité des marchés financiers qui a infligé [la] sanction (…) ait été rapporteur, en 2005, d’une affaire dans laquelle le requérant était mis en cause et portant sur des manquements similaires ne méconnaît pas, par elle-même, le principe d’impartialité, dès lors qu’il résulte de l’instruction que les deux procédures portaient sur des faits distincts ; (CE, 18 février 2011, G., n° 316854, T.).
Enfin, le droit de certaines autorités administratives de se saisir d’office de certaines affaires a donné lieu à deux appréciations divergentes du Conseil d’État et de la Cour européenne des droits de l’Homme quant au respect du principe d’impartialité.
Le Conseil d’État, privilégiant une approche in concreto, a considéré qu’une telle possibilité conférée à une juridiction n'est pas, en soi, contraire au principe d’impartialité énoncé par l’article 6 §1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH, 11 juin 2009, Dubus c/ France, n° 5242/04). La concentration des pouvoirs au sein d’une même autorité n’implique pas nécessairement le cumul des fonctions répressives. En effet, la fonction d’accusation, qui correspond au déclenchement de la procédure, la fonction d’instruction et la fonction de jugement, qui correspond au prononcé de la sanction peuvent être exercées au sein de l’autorité par différents organes (CE, Assemblée, 3 décembre 1999, Didier, n° 207434, Rec. ; CE, Section, M. L., n° 195512, A). Le cumul des fonctions d’instruction et de « jugement » ne saurait par ailleurs être systématiquement prohibé au nom du principe d’impartialité objective. En revanche, la fonction d’accusation est incompatible avec celle de « jugement ».
Le Conseil d’État a ainsi jugé que la faculté d’autosaisine du Conseil de la concurrence était conforme aux exigences conventionnelles en précisant que ce pouvoir « doit être suffisamment encadré pour ne pas donner à penser que les membres de la formation appelée à statuer sur la sanction tiennent les faits visés par la décision d'ouverture de la procédure ou la notification ultérieure des griefs comme d'ores et déjà établis ou leur caractère répréhensible au regard des règles ou principes à appliquer comme d'ores et déjà reconnu, en méconnaissance du principe d'impartialité » (CE, Assemblée, 21 décembre 2012, Société Groupe Canal Plus et société Vivendi Universal, n° 353856, Rec.).
La Cour européenne des droits de l’Homme a opté pour une approche in abstracto : dans son arrêt du 11 juin 2009 Dubus c/ France (affaire n° 5242/04), elle estime qu’il est « nécessaire d’encadrer plus précisément le pouvoir de se saisir d’office de manière à ce que soit effacée l’impression que la culpabilité de la requérante a été établie dès le stade de l’ouverture de la procédure ». Elle rappelle que si le cumul des fonctions d'instruction et de jugement peut être compatible avec le principe d'impartialité, cette compatibilité dépend de la nature et de l'étendue des tâches du rapporteur et notamment à l’absence d’accomplissement d’actes d’accusation durant la phase d'instruction.
Recherchant si, en l’espèce, la Commission bancaire, devenue l’Autorité de contrôle prudentiel, avait pu décider de la sanction disciplinaire sans « préjugement », compte tenu des actes accomplis par elle au cours de la procédure, elle conclut à la violation de l'article 6 §1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales au motif que les destinataires de sanctions pouvaient raisonnablement avoir l'impression, au regard du déroulement de la procédure de sanction que les mêmes personnes les avaient poursuivis et jugés.
 Saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité, le Conseil constitutionnel a adopté une position proche de celle de la Cour et considéré que « les dispositions contestées, en organisant la Commission bancaire sans séparer en son sein, d'une part, les fonctions de poursuite des éventuels manquements des établissements de crédit aux dispositions législatives et réglementaires qui les régissent et, d'autre part, les fonctions de jugement des mêmes manquements, qui peuvent faire l'objet de sanctions disciplinaires, méconnaissent le principe d'impartialité des juridictions et, par suite, doivent être déclarées contraires à la Constitution » (CC n° 2011-200 QPC du 2 décembre 2011).

1-2 Les règles de fond

1-2-1 Le principe de légalité des délits et des peines


Le principe de légalité des délits exige que les obligations et manquements ait été définis à l’avance ; le principe de légalité des peines exige que les différentes sanctions possibles aient également été définies par avance.
Le principe de légalité des peines s’applique à toutes les sanctions administratives au même titre qu'aux sanctions pénales. Le principe de légalité des délits ne s’applique pas aux sanctions exercées en vertu du pouvoir disciplinaire de l’employeur (CE, 9 avril 2010, M. M., n° 312251, T.). En revanche, ce principe s’applique aux autres sanctions administratives et implique que les éléments constitutifs des infractions soient définis de façon précise et complète (CE, 9 octobre 1996, Société Prigest, n° 170363, T. ; CE, Section, 12 octobre 2009, M. P., n° 311641, Rec.). Des incertitudes ont pendant un temps existé sur le degré de précision requis. Deux décisions du Conseil d’État sont venues clarifier le contenu de cette exigence.
Dans la décision Ministre de l’intérieur c/ B. (CE, Assemblée,  7 juillet 2004 , n° 255136, Rec.),  il a jugé que si, lorsqu’il est appliqué aux sanctions administratives, le principe de légalité des délits et des peines ne fait pas obstacle à ce que les infractions soient définies par référence aux obligations auxquelles est soumise une personne en raison de l’activité qu’elle exerce, de la profession à laquelle elle appartient ou de l’institution dont elle relève, il implique, en revanche, que les sanctions soient prévues et énumérées par un texte.
Dans la décision Fédération de l'hospitalisation privée (CE, Section, 18 juillet 2008, n° 300304, Rec.), il précise que « lorsque la définition des obligations auxquelles est soumis l'exercice d'une activité relève du législateur en application de l'article 34 de la Constitution, il n'appartient qu'à la loi de fixer, le cas échéant, le régime des sanctions administratives dont la méconnaissance de ces obligations peut être assortie et, en particulier, de déterminer tant les sanctions encourues que les éléments constitutifs des infractions que ces sanctions ont pour objet de réprimer ». Le pouvoir réglementaire reste alors compétent pour édicter les règles d’application de ces dispositions législatives (CE, 2 juillet 2007, Syndicat des médecins d’Aix et Région, nos 285485 ; 286271, inédit).

1-2-2 Le principe de rétroactivité de la loi pénale plus douce

Le principe de rétroactivité de la loi pénale plus douce (rétroactivité « in mitius ») est, avec le principe de non-rétroactivité de la loi pénale plus sévère,  inscrit à l’article 112-1 du code pénal. Il a été appliqué par le juge administratif en matière de contraventions de grande voirie (CE, 23 juillet 1976, Secrétaire d’État aux postes et télécommunications c/ Dame R., n° 99520, Rec.) puis progressivement à un large ensemble de sanctions administratives (CE, avis, Section, 5 avril 1996, H.,n°176611, Rec. : application de la loi répressive nouvelle plus douce aux majorations pour mauvaise foi prévues par l’article 1729 I du Code général des impôts). Le juge doit d’office faire application de la loi répressive plus douce (CE, 3 décembre 1999,M., n° 162925, T. : rendu à propos de pénalités fiscales).
La détermination de ce qui constitue une loi pénale plus douce est parfois délicate. Constitue par exemple une loi nouvelle plus douce en matière de sanctions administratives une modification dans un sens moins sévère du barème de retrait de points du permis de conduire ou l’abrogation de dispositions qui réprimaient l’infraction commise par la personne sanctionnée. En revanche, ne relève pas d’une telle catégorie, la modification, postérieurement aux faits litigieux, de la réglementation routière applicable au lieu où l’infraction a été relevée dès lors qu’une telle modification n’affecte dans son principe ni l’incrimination ni la sanction alors même qu’elle aurait des répercussions répressives (CE, avis, 9 juillet 2010,B., n° 336556, Rec.). De même, l’abrogation par la loi d’une sanction fiscale ne présente pas le caractère d’une loi nouvelle plus douce dès lors qu’il ne résulte pas de la loi que l’ancienne sanction aurait été jugée inutile ou excessive (CE, Section, 16 juillet 2010, C.,n° 294239, Rec.). Aujourd’hui seule la discipline des agents publics et de certains usagers du service public demeure hors du champ de la rétroactivité in mitius, du fait de la non application du principe de légalité des délits.

1-2-3 Les principes de responsabilité personnelle et de personnalité des peines

Le principe de responsabilité personnelle exclut toute responsabilité du fait d’autrui en matière répressive. Son corollaire, le principe de personnalité des peines, commande que seule la personne déclarée pénalement responsable  subisse les conséquences de la répression. Ces deux principes découlent de la présomption d’innocence proclamée par l’article 9 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen.
Le premier principe a été consacré par le Conseil d’État en matière de contraventions de grande voirie (CE, Section, 5 juillet 2000, Ministre de l’équipement c/ M. C., n° 207526, Rec.), de répression des infractions commises en matière économique (CE, Section, 8 janvier 1954, Dame L., Rec. p. 22) et en matière disciplinaire (CE, 25 novembre 1987, Mme F., n° 70073, T.). Le Conseil d’État juge désormais de façon générale que « le principe constitutionnel de responsabilité personnelle en matière pénale est applicable aux sanctions administratives et disciplinaires » (CE, avis, 29 octobre 2007, Société sportive professionnelle LOSC Lille Métropole,n° 307736, Rec.).
De même, la jurisprudence administrative a initialement consacré le principe de personnalité des peines comme principe général du droit (CE, Section, 8 janvier 1954, Dame L., Rec. p. 22) puis lui a reconnu une valeur constitutionnelle (CE, Section, 22 novembre 2000, Société Crédit Agricole Indosuez Chevreux, n° 207697, Rec.). Le Conseil d’État a ainsi considéré que ce principe faisait obstacle à ce que le Conseil des marchés financiers inflige à la société absorbante un blâme en raison des manquements commis avant la fusion par une société qu’elle avait absorbée. Il a cependant admis que le Conseil des marchés financiers prononce, au titre de ces mêmes manquements, une sanction pécuniaire à l’encontre de la société absorbante compte tenu de la mission de régulation des marchés dont il est investi.

1-2-4 Le principe de proportionnalité des peines

Le principe de proportionnalité des peines, dit aussi principe de nécessité des peines, est issu de l’article 8 de la Déclaration de 1789 aux termes duquel « la loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires ». Ce principe implique d’abord que la sanction ou l’éventail des sanctions prévu par les textes soient adaptés à la gravité du manquement reproché. Contrôlant en excès de pouvoir l’édiction, par voie réglementaire, d’un régime de sanction, le Conseil d’État se borne à vérifier, au titre de ce principe, l’absence de disproportion manifeste de la sévérité de la sanction par rapport au manquement réprimé (CE, 30 mai 2012,Société Vera, n° 351551, T.).
L’exigence de proportionnalité ne s’impose pas uniquement à l’auteur d’un texte édictant une sanction : elle s’impose également à celui qui inflige une sanction pour réprimer un manquement particulier. La méconnaissance de ce principe est très souvent invoquée à l’appui de contestations dirigées contre des  sanctions dites « automatiques », qui sont fondées sur des barèmes non modulables. Le Conseil d’État juge que l’application de sanctions automatiques n’est possible qu’à la double condition que la sanction punisse une infraction suffisamment précise et qu’elle soit d’une sévérité adaptée à la gravité du manquement réprimé. Le Conseil d’État estime que le respect des stipulations de l’article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales n’implique pas que  le juge module l’application du barème d’une sanction (CE, Section, 28 juillet 1999, GIE Mumm-Perriet-Jouet, n° 188973, Rec.). En matière de sanctions fiscales, en particulier, le Conseil d’État refuse d’octroyer au juge un pouvoir de modulation de l’amende, en l’absence de disposition légale le permettant (CE, avis, 8 juillet 1998, F., n° 195664, T. ; CE, 30 novembre 2007, Société Sideme, n°292705, B ; CE, 27 juin 2008, M., n° 301342, Rec.) et sa position a été confirmée par la Cour européenne des droits de l’homme CEDH, 7 juin 2012, Segame SA c/ France, n° 4837/06).

1-2-5 La règle « non bis in idem »

La règle « non bis in idem » ou de non-cumul des sanctions administratives a été reconnue de longue date par la jurisprudence administrative comme étant un principe général du droit. Ce principe a  d’abord été consacré en matière disciplinaire (CE, 5 mars 1954, Banque alsacienne privée et D., Rec. p. 144 ; CE, 23 avril 1958, Commune du Petit-Quevilly, Rec. p. 394) puis étendu à l’ensemble des sanctions administratives. Ce principe commande d’abord qu’« un même manquement ne peut donner lieu qu'à une seule sanction administrative, sauf si la loi en dispose autrement » (CE, 29 octobre 2009, Société Air France c/ ACNUSA, nos 310604 ; 310610, C et CE, 30 décembre 2016, Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires (ACNUSA), n° 395681, Rec.). Ainsi entendu, ce principe interdit le cumul de deux sanctions administratives et n’a qu’une valeur infra-législative : il peut donc y être dérogé par une disposition législative expresse. Le juge administratif admet en revanche qu’une infraction déjà sanctionnée peut être prise en compte lors de l'infliction d'une seconde sanction afin d'apprécier le degré de gravité des nouveaux manquements (CE, 14 juin 1991, Association Radio Solidarité, nos 107365 ; 107859 ; 110270 ; 114646, Rec.).
La question se pose de l’articulation entre le principe « non bis in idem » et le cumul des sanctions administratives et pénales. La règle suivie par le juge administratif en la matière est celle de l’indépendance entre ces deux catégories de sanctions, qui découle de l’indépendance des instances disciplinaires et pénales. Dans son avis d’assemblée générale du 29 avril 2004, le Conseil d’État relève que le principe « non bis in idem » ne s’oppose pas à ce qu’il soit infligé, à raison des mêmes faits, une sanction pénale et une sanction administrative ou professionnelle « dès lors que l’institution de chacun de ces types de sanctions repose sur un objet différent et tend à assurer la sauvegarde de valeurs ou d’intérêts qui ne se confondent pas » (CE, avis, Section de l’intérieur, 29 avril 2004, n° 370136).
Le Conseil constitutionnel a eu l’occasion de repréciser récemment sa jurisprudence sur cette question (CC, 18 mars 2015, nos 2014-453/454 QPC et 2015-462 QPC ; CC, 24 juin 2016, n° 2016-546 QPC). Il juge que  le « principe de nécessité des délits et des peines ne fait pas obstacle à ce que les mêmes faits commis par une même personne puissent faire l'objet de poursuites différentes aux fins de sanctions de nature administrative ou pénale en application de corps de règles distincts. Si l'éventualité que deux procédures soient engagées peut conduire à un cumul de sanctions, le principe de proportionnalité implique qu'en tout état de cause le montant global des sanctions éventuellement prononcées ne dépasse pas le montant le plus élevé de l'une des sanctions encourues.»  
S’agissant de cumul de sanctions administratives et pénales en cas de fraude fiscale, il juge que « Le principe de nécessité des délits et des peines ne saurait interdire au législateur de fixer des règles distinctes permettant l'engagement de procédures conduisant à l'application de plusieurs sanctions afin d'assurer une répression effective des infractions. Ce principe impose néanmoins que les dispositions de l'article 1741 ne s'appliquent qu'aux cas les plus graves de dissimulation frauduleuse de sommes soumises à l'impôt. Cette gravité peut résulter du montant des droits fraudés, de la nature des agissements de la personne poursuivie ou des circonstances de leur intervention » (CC, 24 juin 2016, n° 2016-546 QPC).
L’articulation entre la procédure de sanction administrative et une éventuelle procédure pénale a été récemment clarifiée par le Conseil d’État. Par principe, les poursuites pénales n’entraînent pas la suspension des poursuites disciplinaires (CE, 13 décembre 1968, Ministre des Finances c/ G.,  n° 72443, Rec.). Mais le Conseil d’État, conscient que le juge pénal détient des moyens d’investigation qu’il n’a pas et que ses constatations peuvent avoir une influence, dans certaines conditions, sur l’issue des poursuites disciplinaires, admet qu’une juridiction ordinale sursoie à statuer pour attendre l’issue de la procédure pénale « si une telle mesure est utile à la qualité de l'instruction ou à la bonne administration de la justice » (CE, Assemblée, 30 décembre 2014, M. B., n° 381245, Rec.).

2- Le contrôle juridictionnel des sanctions administratives s’est progressivement renforcé.

2-1 Plusieurs voies de recours permettent de soumettre les sanctions administratives au contrôle du juge administratif

2-1-1 Les recours historiques


Le justiciable à qui l’administration a infligé une sanction peut la contester devant le juge administratif, par les différentes voies de recours que sont le recours pour excès de pouvoir et le recours de plein contentieux. La voie de recours ouverte dépend du type de sanction contesté.
Le recours pour excès de pouvoir est ouvert à l’encontre des sanctions disciplinaires, c'est-à-dire celles infligées par l’administration aux agents publics, aux détenus, aux élèves, et aux militaires dans l’exercice de son pouvoir hiérarchique. Le contrôle opéré par le juge porte notamment sur l’exactitude matérielle des faits reprochés et sur le caractère fautif de ceux-ci. Il examine la légalité de la sanction à la date de son édiction et son caractère proportionné.
Le recours de plein contentieux est ouvert, en application de textes spéciaux, pour la contestation des sanctions prononcées par certaines autorités administratives (AMF, Autorité de contrôle prudentiel et de résolution, CSA, Agence française de lutte contre le dopage, Autorité de régulation des jeux en ligne). Depuis la décisionSociété ATOM (CE, Assemblée, 16 février 2009, Société ATOM, n° 274000, Rec.), la contestation devant le juge administratif d’une sanction infligée par l’administration à un administré relève du plein contentieux. Ce revirement de jurisprudence a notamment pour conséquence l’application de la rétroactivité « in mitius ». Le recours de plein contentieux permet au juge de moduler le quantum de la sanction alors que le juge de l’excès de pouvoir ne peut qu’annuler la sanction ou rejeter le recours en annulation.
Pour mémoire, on rappellera que les sanctions infligées par les juridictions administratives spécialisées, telles que les juridictions ordinales, la Cour de discipline budgétaire et financière ou le Conseil supérieur de la magistrature (CE, Assemblée, 12 juillet 1969, Sieur L., n° 724480, Rec.), peuvent faire l’objet d’un recours en cassation devant le Conseil d’État. Le juge de cassation exerce un contrôle de qualification juridique sur l’appréciation portée par la juridiction disciplinaire sur le point de savoir si, alors même qu’est retenue l’existence d’une faute, il est justifié de dispenser de sanction la personne poursuivie (CE, 10 février 2014, Ministre des affaires sociales c/ D., n° 360382, Rec.). Il lui appartient de s’assurer que la décision des juges du fond a été légalement rendue, au vu des pièces du dossier soumis à leur examen. Si le choix de la sanction relève de l'appréciation des juges du fond au vu de l'ensemble des circonstances de l'espèce, il appartient au juge de cassation de vérifier que la sanction retenue n'est pas hors de proportion avec la faute commise et qu'elle a pu dès lors être légalement prise (CE, Assemblée, 30 décembre 2014, M. B., n° 381245, Rec.).

2-1-2 Les procédures d’urgence

Depuis 1987, le Conseil constitutionnel fait de la possibilité d’obtenir la suspension de l’exécution d’une sanction administrative une garantie de rang constitutionnel. Il considère que « compte tenu de la nature non juridictionnelle du Conseil de la concurrence, de l'étendue des injonctions et de la gravité des sanctions pécuniaires qu'il peut prononcer, le droit pour le justiciable formant un recours contre une décision de cet organisme de demander et d'obtenir, le cas échéant, un sursis à l'exécution de la décision attaquée constitue une garantie essentielle des droits de la défense » (CC, 23 janvier 1987, n° 86-224 DC).
Cette garantie est d’autant plus importante que le privilège du préalable rend les sanctions administratives exécutoires de plein droit.
La réforme des procédures d’urgence devant les juridictions administratives par la loi n° 2000-597 du 30 juin 2000, en a renforcé l’effectivité. Elle a remplacé l’ancien sursis à exécution par la procédure de référé-suspension et a créé le référé-liberté.
Le référé-suspension, régi par l’article L. 521-1 du code de justice administrative, donne la possibilité à tout justiciable qui introduit un recours contre une décision administrative d’en demander la suspension jusqu’au jugement de l’affaire. Le juge des référés prononce cette suspension lorsqu’il y a urgence et lorsqu’est invoqué un moyen de nature à faire naître un doute sérieux sur la légalité de la décision.
Le référé-liberté, prévu à l’article L. 521-2 du même code, constitue, quant à lui, une procédure autonome. Saisi d’une demande en ce sens, le juge peut ordonner, si l’urgence le justifie, toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté une atteinte grave et manifestement illégale dans l’exercice de ses pouvoirs. Ce recours est particulièrement efficace puisque le juge des référés se prononce dans les 48 heures.

2-2 Le contrôle exercé par le juge administratif sur les sanctions administratives s’est approfondi

2-2-1 L’approfondissement du contrôle du juge de l’excès de pouvoir


Le juge de l’excès de pouvoir a approfondi son contrôle par deux voies.
Il a, d’une part, étendu le nombre d’actes susceptibles de lui être déférés en rétrécissant le champ des sanctions administratives qualifiées de mesures d’ordre intérieur – actes qui, eu égard à leurs effets regardés comme véniels, sont insusceptibles de faire l’objet d’un recours et bénéficient, dès lors, d’une forme d’immunité juridictionnelle. Par deux décisions d’Assemblée Hardouin et Marie du 17 février 1995, le Conseil d’État a ainsi ouvert le recours pour excès de pouvoir à l’encontre des sanctions infligées aux militaires et aux détenus (CE, 17 février 1995,Hardouin, n° 107766, Rec. ; CE, 17 février 1995, Marie, n° 97754, Rec.). Il a poursuivi dans cette voie, notamment, en accueillant le recours d’un détenu contre un avertissement (CE, 21 mai 2014, Garde des Sceaux c/Mme G., n° 359672, Rec.).
Il s’est, d’autre part, livré à un contrôle de plus en plus approfondi de la sanction, sous l’influence  des jurisprudences constitutionnelle et européenne qui ont renforcé l’exigence de proportionnalité entre la faute commise et la sanction infligée. Pendant longtemps, le juge de l’excès de pouvoir s’est limité, dans son examen des mesures de sanction, à un contrôle d’exactitude matérielle et de qualification juridique des faits (CE, 14 janvier 1916, Camino,n° 59619, Rec. et CE, 4 avril 1914,Gomel, n° 55125, Rec.). Il n’opérait qu’un contrôle de la réalité des faits reprochés et de leur caractère fautif (et donc répréhensible), sans examiner la légalité du dispositif de la sanction elle-même dont il jugeait qu’elle relevait d’une question d’opportunité échappant à sa compétence (CE, Section, 28 février 1930, Sieur R., Rec. p. 226). Dans sa décision Sieur B., le Conseil d’État considérait en effet qu’il ne lui « appart[enait] pas d’apprécier si l’importance de la sanction prise est en rapport avec les faits qui l’ont provoquée » (CE, 16 juillet 1947, Sieur B., Rec. p. 319). Le juge administratif de l’excès de pouvoir a progressivement fait évoluer cette position jusqu’à se livrer, aujourd’hui, à un contrôle entier de cette proportionnalité.
Il a d’abord accepté de censurer le choix de la sanction en cas de disproportion manifeste avec les faits commis (CE, Section, 9 juin 1978, Lebon, n° 05911, Rec.). Ce degré de contrôle a progressivement été remplacé par un contrôle entier en matière de sanctions professionnelles (CE, Section, 22 juin 2007, Arfi, n° 272650, Rec.), de sanctions prononcées par le ministre de la justice à l’encontre des magistrats du parquet (CE, 27 mai 2009, H., n° 310493, Rec.), des sanctions infligées par une fédération sportive pour faits de dopage (CE, 2 mars 2010,Fédération française d’athlétisme, n° 324439, T.) et sur la décision de révoquer un maire (CE, 2 mars 2010, D., n° 328843, Rec.). Cette évolution s’est achevée avec les décisions D. (CE, Assemblée, M. D., n° 347704, Rec.) et B. (CE, 1er juin 2015,M. B., n° 380449, Rec.) depuis lesquelles le juge de l’excès de pouvoir exerce un contrôle normal sur les sanctions infligées aux agents publics et aux détenus.

2-2-2 L’approfondissement et l’élargissement du contrôle du juge de plein contentieux

Le recours de plein contentieux, d’autre part, s’est concomitamment élargi et approfondi.
Un certain nombre des sanctions qui relevaient précédemment du juge de l’excès de pouvoir relèvent désormais du recours de plein contentieux, notamment depuis la décision Société Atom mentionnée ci-dessus. Il en va notamment ainsi des sanctions administratives prononcées par Pôle Emploi en matière de revenu de remplacement des demandeurs d’emploi (CE, 23 février 2011, C., n° 332837, T.), des sanctions de retrait de points du permis de conduire (CE, avis, 9 juillet 2010,B., n° 336556, Rec.) ou encore des décisions de retrait de carte de séjour des résidents (CE, 10 juin 2009, Z., n° 318898, T.). De plus, le champ sur lequel le juge de plein contentieux exerce son contrôle s’est progressivement élargi à la phase aval de la sanction. Le juge de plein contentieux accepte ainsi d’examiner les décisions de publication de la sanction qui peuvent avoir des conséquences particulièrement importantes pour les personnes sanctionnées. Le recours de pleine juridiction permet également désormais aux justiciables de contester les événements antérieurs à la procédure disciplinaire tels que l’enquête administrative ou les visites domiciliaires (CE, 6 novembre 2009, Société Inter Confort, n° 304300, Rec.). Dans ses décisions Société Alternative Leaders France (CE, 15 mai 2013, n° 356054, T.) et Société Natixis (CE, 12 juin 2013, n° 349185, T.), le Conseil d’État a également accepté de contrôler, dans la phase d’enquête préalable, l’existence d’un lien suffisant avec l’objet figurant dans l’ordre de mission et l’absence d’atteinte irrémédiable aux droits de la défense des sociétés objets de l’enquête.
Parallèlement, le contrôle opéré dans le cadre du recours de pleine juridiction s’est approfondi. Le recours de plein contentieux présente classiquement l’avantage, par rapport au contentieux de l’excès de pouvoir, de permettre au juge, non seulement d’annuler la sanction, mais également de lui substituer un dispositif réformé. Le Conseil d’État a, en outre, fait le choix d’un contrôle large et jugé que « saisi d'une requête tendant à l'annulation d'une sanction reposant sur différents griefs, [il] examine la régularité de la notification et le bien-fondé de chaque grief attaqué, écarte les griefs non régulièrement notifiés et ceux qui ne lui paraissent pas fondés, et adapte la sanction à la gravité des faits qui peuvent être valablement reprochés au requérant » (CE, 15 mars 2006, Z., n° 276370, T.).
Dans le cadre de son contrôle, le juge de plein contentieux privilégie une démarche casuistique et s’attache donc à vérifier in concreto l’adéquation de la sanction à la gravité des fautes commises. Ainsi, il tient compte, notamment, des fonctions exercées par la personne sanctionnée lorsque cela a une pertinence (CE, 21 octobre 1998, Mme D. et autres, n° 177424, inédit) ou des difficultés financières que la sanction est susceptible d’occasionner pour la société et ses associés (CE, 27 juin 2007, Société Provalor, n° 276076, T.).

2-2-3 Le relèvement des sanctions

Par deux décisions rendues à propos de la même affaire, le Conseil d’État s’est prononcé sur la question des conséquences à tirer, sur une sanction prononcée par l'administration, d'une condamnation de la France par la Cour européenne des droits de l'homme.
Il a d’abord jugé que lorsque la CEDH a constaté une violation concernant une sanction administrative devenue définitive, l'exécution de son arrêt n'implique pas, en l'absence de procédure organisée à cette fin, que l'autorité administrative compétente réexamine rétroactivement la sanction. Elle ne peut davantage avoir pour effet de priver les décisions juridictionnelles, au nombre desquelles figurent notamment celles qui réforment en tout ou en partie une sanction administrative dans le cadre d'un recours de pleine juridiction, de leur caractère exécutoire.
En revanche, lorsque la sanction est administrative, le constat par la CEDH d'une méconnaissance des droits garantis par la convention constitue un élément nouveau qui doit être pris en considération par l'autorité investie du pouvoir de sanction.
Il incombe en conséquence à cette autorité, lorsqu'elle est saisie d'une demande en ce sens et que la sanction prononcée continue de produire des effets, d'apprécier si la poursuite de l'exécution de cette sanction méconnaît les exigences de la convention européenne des droits de l’homme et, dans ce cas, d'y mettre fin, en tout ou en partie, eu égard aux intérêts dont elle a la charge, aux motifs de la sanction et à la gravité de ses effets ainsi qu'à la nature et à la gravité des manquements constatés par la Cour (CE, Assemblée, 30 juillet 2014, V., n° 358564, Rec.).
Poursuivant son raisonnement, le Conseil d’État a ensuite posé un principe général selon lequel:« lorsqu'une autorité investie du pouvoir de sanction est saisie d'une demande tendant au relèvement d'une sanction qu'elle a prononcée et qui continue de produire des effets, il lui revient d'apprécier si des éléments nouveaux [...] sont de nature, eu égard aux motifs de la sanction, à justifier de mettre un terme à son exécution » (CE, 9 mars 2016, V., n° 392782, Rec.).
Le droit à l’examen d’une demande de relèvement ainsi consacré par le Conseil d’État n’est que subsidiaire : il est toujours loisible au législateur et au pouvoir réglementaire, dans leur domaine de compétence respectifs, de prévoir des régimes de relèvement.
L’autorité saisie d’une telle demande doit se demander s’il existe des éléments nouveaux imposant d’examiner l’éventualité d’un relèvement et, ensuite, si ces éléments justifient de mettre fin, en tout ou partie, à l’exécution de la sanction.

[1]M. Guyomar, Les sanctions administratives, LGDJ, 2014.
[2]M. Delmas-Marty et C. Teitgen-Colly, Punir sans juger ? De la répression administrative au droit administratif pénal, Economica, 1992. 

Texte du Conseil d’Etat. 
Photo CC0 Public Domain.

Le juge administratif et les sanctions administratives :
Le juge administratif et les sanctions administratives :

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Nouveau système de surveillance bancaire de l´UE, des débuts réussis, mais des problèmes importants restent à résoudre:

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Dans un nouveau rapport, la Cour des comptes européenne estime que la Banque centrale européenne (BCE) a réussi à mettre en place le mécanisme de surveillance unique (MSU) et à lui affecter du personnel en dépit d'un calendrier serré. Le MSU est l'instrument au moyen duquel la BCE est désormais chargée d'exercer la surveillance directe d'environ 120 des groupes bancaires les plus importants de la zone euro. Elle reste toutefois trop tributaire des autorités compétentes nationales pour assurer la «surveillance complète et efficace» que requiert la législation de l'UE.
Le mécanisme de surveillance unique (MSU) a été créé en 2014 afin de reprendre une bonne partie des activités de surveillance confiées jusque-là aux autorités bancaires nationales. Il est placé sous l'autorité de la BCE, mais les États membres y sont aussi étroitement associés.
Il s'agit du premier audit de la Cour des comptes européenne concernant l'efficience de la BCE dans la gestion du MSU. Les constatations des auditeurs sont mitigées. Ils ont relevé que, lors de la mise en place du MSU, la BCE n'avait pas analysé de manière assez précise les besoins en effectifs de ce mécanisme et que le nombre d'agents qui y sont actuellement affectés est insuffisant.
Bien qu'en vertu du règlement MSU, la BCE ait pour mission d'assurer la surveillance directe des groupes bancaires importants, son personnel n'a dirigé que 12 % des visites effectuées auprès de ces établissements de crédit. Dans l'ensemble, les équipes d'inspection étaient composées essentiellement (92 %) d'agents des autorités compétentes nationales. Par ailleurs, les contrôles sur pièces sont largement tributaires du personnel détaché par les autorités des États membres, la BCE n'ayant pas vraiment voix au chapitre pour ce qui est de la composition et des compétences des équipes de surveillance prudentielle conjointe.
Les auditeurs ont également constaté que la BCE ne disposait ni d'un véritable système d'évaluation des agents détachés par les autorités nationales pour participer aux équipes de surveillance prudentielle conjointe, ni d'une base de données appropriée sur les compétences des uns et des autres pour garantir l'efficacité des différentes équipes, qu'elles soient chargées des visites sur place ou des contrôles sur pièces. Ils soulignent en outre que, bien que le règlement MSU exige que les missions relevant de la politique monétaire et celles concernant la surveillance soient effectuées séparément, la BCE a estimé que cela n'excluait pas le recours à certains services partagés. Les auditeurs reconnaissent que cette approche permet d'économiser des ressources, mais estiment qu'une attention particulière doit être accordée au risque de conflits d'intérêts dans certains domaines.
Les auditeurs ont exprimé leur inquiétude quant à l'inaccessibilité de nombreux documents au cours de leur mission. «Nous n'avons été que partiellement en mesure de mener nos travaux, étant donné que les informations que nous a fournies la BCE étaient insuffisantes pour nous permettre d'évaluer complètement son efficience dans la gestion de la surveillance», a déclaré M. Neven Mates, le Membre de la Cour des comptes européenne responsable du rapport, à propos du processus d'audit. «La BCE a retenu de nombreux documents que nous jugions nécessaires dans le cadre de notre mission, arguant qu'ils ne concernaient en rien l'efficience de sa gestion. La Cour examine actuellement les options possibles pour avoir accès aux documents qu'elle considère comme indispensables pour juger de l'efficience de la gestion de la BCE.»

Texte de la Cour des comptes européenne.
Photo CC0 Public Domain. 

Nouveau système de surveillance bancaire de l´UE, des débuts réussis, mais des problèmes importants restent à résoudre:
Nouveau système de surveillance bancaire de l´UE, des débuts réussis, mais des problèmes importants restent à résoudre:

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La situation et les perspectives des finances publiques :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Un déficit toujours élevé et une dette publique qui continue de croître

Le déficit public s’est établi à 3,4 points de PIB en 2016, en baisse de 0,2 point par rapport à 2015, après une baisse de 0,4 point en 2015. S’il a légèrement diminué, le déficit des administrations publiques (APU) demeure à un niveau élevé. Les déficits de l’État et plus largement des administrations centrales ne se sont pas réduits en 2016 malgré des économies de constatation sur le prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne et sur la charge de la dette, et des reports de charge sur 2017. Seuls les soldes des administrations de sécurité sociale et des administrations publiques locales (APUL) se sont légèrement améliorés de 0,1 point de PIB chacun. En particulier, les dépenses des APUL ont baissé en 2016.
La dette publique a augmenté de près de 50 Md€ en 2016 et représente désormais 96,3 points de PIB, soit 0,7  point de plus qu’en 2015. La progression du ratio dette/PIB provient de l’augmentation de la dette de l’État pourtant limitée, comme en 2015, par les primes à l’émission perçues par l’Agence France Trésor (AFT). Celles-ci ont atteint 20,8  Md€ en 2016 après 22,7 Md€ en 2015, soit près d’un point de PIB. L’amélioration du solde et de la dette des administrations publiques a été moindre en France que dans les autres pays européens.
Avec une amélioration de 0,2  point de PIB en 2016, la France a moins réduit son déficit que l’ensemble des pays de l’Union européenne (-  0,7  point) et de la zone euro (- 0,6 point). Désormais, la France est, après l’Espagne (4,5 points de PIB), le pays de l’Union européenne dont le déficit est le plus élevé (en points de PIB). De plus, la France et l’Espagne sont les deux seuls pays dont le déficit ne respecte toujours pas le seuil de 3 points de PIB fixé par le Traité de Maastricht. Alors que la dette publique française rapportée au PIB a augmenté de 0,7  point de PIB en 2016, elle a au contraire baissé dans la plupart des pays européens (de 1,1 point pour la zone euro et de 1,4 point pour l’Union européenne).

Sans mesures fortes de redressement, un déficit supérieur à 3 points de PIB en 2017

Le Programme de stabilité transmis par la France à la Commission européenne en avril 2017 prévoit une réduction du déficit public plus forte que les années précédentes : 0,6 point de PIB en 2017, pour atteindre 2,8 points de PIB. La Cour a cherché à apprécier si cet objectif pourrait être respecté.

Un risque de dépassement de 0,4 point de PIB de la prévision de déficit public

Au vu des dernières informations disponibles, le scénario macroéconomique (prévisions de croissance, de masse salariale et d’inflation notamment) du Programme de stabilité ne paraît pas devoir être remis en cause. En revanche la prévision de recettes apparaît surestimée et les dépenses manifestement sous-évaluées. Si la prévision de l’évolution spontanée des recettes fiscales à législation constante est raisonnable, l’impact des mesures nouvelles, des recettes tirées du service de traitement des déclarations rectificatives (STDR - régularisation des avoirs détenus à l’étranger) et des contentieux semble surestimé et devrait être révisé à la baisse de 1,0  Md€ par rapport au Programme de stabilité. Par ailleurs, la prévision de recettes non fiscales paraît également surestimée d’un peu plus de 1,0  Md€. La prévision de l’ensemble des recettes publiques, fiscales et non fiscales, serait ainsi surévaluée de l’ordre de 2 Md€. Les dépenses apparaissent manifestement sous-évaluées, principalement pour l’État. En effet, alors même que les dépenses du budget général de l’État prévues par la LFI pour 2017 ont été accrues de 8,0  Md€ par rapport à l’exécution 2016 et de 6,6  Md€ par rapport à la LFI pour 2016, des risques de dépassement peuvent être identifiés à hauteur de 5,6 Md€ (dans une fourchette comprise entre 4,6  Md€ et 6,6  Md€). Par rapport au Programme de stabilité, qui a réduit la norme de dépense de l’État de 1,7  Md€, le dépassement pourrait atteindre 7,3 Md€ selon une hypothèse moyenne (entre 6,3 Md€ et 8,3 Md€).

Quatre missions du budget général sont principalement concernées par ces risques

Les quatre missions concernées par ces risques sont les suivantes :
- Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales (refus d’apurement communautaires, compensation des exonérations de charges sociales, crises sanitaires…),
- Travail et emploi (formation professionnelle, contrats aidés),
- Défense (opérations extérieures et intérieures),
- Solidarité, insertion et égalité des chances (allocation adulte handicapé, prime d’activité).
En sens inverse, des économies pourraient être constatées, par rapport à la prévision du Programme de stabilité, sur les prélèvements sur recettes au profit de l’Union européenne et sur la charge d’intérêts pour un montant total évalué à 1,2  Md€. Par ailleurs, comme chaque année, des redéploiements de crédits, sans reports de charges sur les exercices suivants, pourraient permettre d’absorber une partie des dépassements  : l’hypothèse retenue à ce stade est que leur montant serait identique à celui de l’année 2016, à savoir 2,5 Md€.
Mais, en sens inverse, la recapitalisation programmée d’AREVA ainsi que l’indemnisation des actionnaires minoritaires pour un coût total de 2,3 Md€ (soit 0,1 point de PIB) devraient dégrader d’autant le solde des APU. Au total, le risque net de dépassement sur les dépenses de l’État par rapport au Programme de stabilité peut être évalué à 5,9 Md€. Dans les autres secteurs des administrations publiques, les risques de dépassements en dépenses apparaissent modérés. Pour les administrations de sécurité sociale, l’objectif national des dépenses d’assurance maladie (ONDAM) semble pouvoir être respecté mais les dépenses de retraite sont sous-estimées d’environ 0,5  Md€. La prévision de dépenses des collectivités locales apparaît plausible, même si elle reste à ce stade de l’année entourée d’une forte incertitude. Les informations réunies par la Cour conduisent ainsi à estimer que le déficit public pourrait être supérieur de l’ordre de 0,4 point de PIB à celui prévu dans le Programme de stabilité, conduisant à une prévision de déficit autour de 3,2 points de PIB. La Cour relève que le risque de dérapage du déficit public pour 2017 est du même ordre que celui mis en évidence lors de l’audit des finances publiques en 2012. En revanche, ses origines sont très différentes : alors que l’écart relevé en 2012 provenait d’une révision à la baisse des hypothèses de croissance économique et d’une surestimation du rendement de certains impôts, il résulte en 2017 quasi exclusivement d’une sous-estimation des dépenses de l’État, sur lesquelles les pouvoirs publics disposent pourtant des capacités d’action les plus directes.

Des mesures significatives de redressement à mettre en œuvre rapidement

Des mesures de gestion rigoureuses doivent être prises dès le second semestre pour contenir le risque de dérapage mis en évidence par la Cour. À cette fin, des annulations de crédits devront être mises en œuvre afin de financer les programmes manifestement sous-budgétés. Pour ramener le déficit sous la barre des 3 points de PIB permettant à la France, à défaut de revenir strictement à la trajectoire fixée par la LFI et le Programme de stabilité, de sortir en 2018 de la procédure de déficit excessif, des mesures supplémentaires importantes sont indispensables. À ce stade de l’année, elles ne peuvent passer que par un report ou une annulation de toutes les mesures d’accroissement de dépenses publiques non encore mises en œuvre et par des mesures d’économies portant sur toutes les administrations publiques.

Des biais de construction qui ont affecté la sincérité de la LFI et du Programme de stabilité

L’analyse à laquelle a procédé la Cour a révélé que des biais de construction importants ont affecté la sincérité de la loi de finances et du Programme de stabilité d’avril 2017. Par rapport à la prévision de dépenses de la loi de finances initiale pour 2017, le risque de dépassement sur les dépenses des ministères estimé à 5,6  Md€ provient pour l’essentiel de budgétisations insuffisantes (4,2 Md€). À titre de comparaison, les aléas intervenus depuis le début de l’année 2017 ne contribuent que pour 0,4 Md€ à l’estimation du dépassement. Le Programme de stabilité d’avril, en durcissant de 1,7 Md€ la norme de dépenses de l’État en 2017, sans arrêter de mesures nouvelles d’économies, a, en pratique, accru les risques de dépassement. Les investigations menées par la Cour à la suite de la saisine du Premier ministre montrent que les constats qu’elle a effectués étaient, pour l’essentiel, identifiés par les administrations et donc connus du Gouvernement dès l’automne 2016 et, de manière plus précise encore, en avril dernier. Les textes financiers soumis à l’approbation de la représentation nationale (PLF pour 2017) ou à l’examen des instances européennes (Programme de stabilité) étaient ainsi manifestement entachés d’insincérités. Des progrès sont nécessaires pour garantir la sincérité des projets de loi de finances adressés au Parlement et des Programmes de stabilité soumis à l’examen de la Commission et du Conseil européens. Si la loi organique du 17 décembre 2012 a contribué à renforcer la sincérité des prévisions macroéconomiques associés aux lois financières et au Programme de stabilité en les plaçant sous le contrôle du Haut conseil des finances publiques, aucun dispositif analogue ne permet aujourd’hui de s’assurer de la sincérité des prévisions de finances publiques en amont de leur approbation par le Parlement ou de leur examen par la Commission européenne. La construction des prochaines lois financières doit également être l’occasion de marquer une rupture à l’égard des pratiques récurrentes de sous-budgétisations qui affectent leur sincérité, entraînent des reports de charges pesant sur les exercices suivants et conduisent à des gels massifs de crédits qui raccourcissent l’horizon des gestionnaires et font obstacle à leur nécessaire responsabilisation.

Un effort d’économies sans précédent nécessaire pour respecter la trajectoire du Programme de stabilité en 2018

Pour 2018, la Cour a examiné l’impact des décisions déjà prises et les risques qui pourraient affecter l’atteinte de l’objectif du Programme de stabilité d’une réduction de 0,5 point de PIB du déficit. À l’horizon de l’année 2020, la Cour a identifié plusieurs éléments qui pèseront sur la construction des lois financières, qu’ils proviennent des évolutions macroéconomiques, de la tendance spontanée de certaines dépenses, sociales en particulier, ou de la montée en charge progressive de grands projets d’infrastructures.

2018 : une stabilisation en volume des dépenses publiques nécessaire pour réduire le déficit de 0,5 point de PIB

Pour l’année 2018, le Programme de stabilité affiche une prévision de solde de 2,3 points de PIB, en amélioration de 0,5 point par rapport à 2017. En ce qui concerne les prélèvements obligatoires, cette prévision prend en compte les mesures déjà décidées (notamment à la fin de l’année 2016) qui devraient globalement les réduire de 6,1 Md€ par rapport à leur évolution spontanée. La trajectoire de réduction du déficit décrite pour 2018, qu’elle soit mesurée en déficit effectif (2,3 points de PIB) ou en réduction de 0,5 point de PIB par rapport au déficit attendu en 2017, contient des biais de construction. Le Programme de stabilité repose sur des hypothèses de progression des recettes publiques légèrement surévaluées (recettes non fiscales et recettes fiscales issues de la régularisation des avoirs détenus à l’étranger). Surtout, il sous-estime l’effort en dépenses nécessaire pour permettre une réduction du déficit de 0,5 point de PIB, en indiquant à tort qu’il serait comparable à celui réalisé en moyenne sur les années récentes. Sur la base du scénario macroéconomique du Programme de stabilité et d’une prévision de recettes plus réaliste, atteindre l’objectif de réduction du déficit de 0,5 point de PIB imposerait de stabiliser en volume les dépenses des administrations publiques, alors qu’elles ont crû de 0,9 % en moyenne entre 2011 et 2016. Si l’effort en dépenses était équivalent à celui effectué entre 2011 et 2016, le déficit 2018 ne se réduirait pas mais serait seulement stabilisé au niveau atteint en 2017.
L’équation budgétaire 2018 sera d’autant plus difficile à résoudre que plusieurs facteurs devraient pousser à la hausse les dépenses  : la remontée attendue du prélèvement sur recettes en faveur de l’Union européenne ; la montée en charge de certains engagements pris par l’État en matière de masse salariale (recrutements, protocole « parcours professionnels carrières et rémunérations  ») ou d’autres dépenses (lutte contre le terrorisme, dépenses d’investissement en infrastructures de transport, soutien aux énergies renouvelables…)  ; le dynamisme spontané des dépenses d’assurance maladie ou de retraites ; une nouvelle hausse des dépenses d’investissement local en lien avec le cycle électoral communal. Par ailleurs, la contribution de la charge d’intérêts au ralentissement de la dépense publique devrait être moins forte qu’auparavant.

À l’horizon 2020 : des facteurs de risque d’ores et déjà identifiables

À l’horizon 2020, le Programme de stabilité prévoit une poursuite de la réduction du déficit public, qui passerait de 2,3 points de PIB en 2018 à 1,6 point en 2019 puis à 1,3  point en 2020. Cette trajectoire apparaît très ambitieuse, compte tenu des risques d’ores et déjà identifiés.
En premier lieu, la prévision d’une accélération de la croissance retenue dans le Programme de stabilité repose sur l’hypothèse d’un « écart de production  » de - 3 points de PIB en 2016, bien supérieur à celui retenu par la Commission européenne (1,3 point de PIB en 2016), dans ses exercices de projection à moyen terme. De même, la trajectoire de réduction de la dette en points de PIB après 2017 prévue dans le Programme de stabilité n’est pas acquise. La poursuite de l’augmentation de la dette pourrait entraîner une hausse des taux et donc un accroissement de la charge d’intérêts. À titre d’illustration, une hausse de l’ensemble des taux d’intérêt de 100  points de base à partir de 2018 augmenterait la charge d’intérêts de près de 0,2 point de PIB dès cette année-là et de plus de 0,3 point en 2020.
Par ailleurs, de nombreux risques pèsent sur les recettes et les dépenses publiques. Certaines dépenses devraient continuer à être dynamiques, notamment celles de la mission Défense ainsi que celles liées aux grands projets d’infrastructures de transport. Le prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne devrait s’accroître, comme c’est généralement le cas lors des dernières années des cadres financiers pluriannuels. Compte tenu de la situation difficile de certaines entreprises publiques, le montant des dividendes reçus par l’État devrait rester à un bas niveau au cours des années à venir et des besoins de financement par l’État pourraient apparaître dans les années à venir.
Enfin, de nouveaux contentieux fiscaux sont également susceptibles d’entraîner des dépenses significatives pour l’État.

Des méthodes à renouveler pour assurer une maîtrise durable des dépenses publiques

Le niveau des dépenses publiques en France est particulièrement élevé au regard des autres pays européens. Compte tenu de la faiblesse des résultats apportés par les efforts de maîtrise engagés jusqu’à présent, il apparaît nécessaire d’adopter de nouvelles méthodes, à l’image de celles qui ont été mises en œuvre avec succès dans de nombreux pays. Cela nécessite également de rénover la gouvernance des finances publiques, par un renforcement de la cohérence et de la portée des différents textes financiers et la fixation d’un objectif global de dépenses publiques associant pleinement toutes les administrations concernées.

Des dépenses publiques élevées, des résultats insuffisants

Les dépenses publiques se sont élevées à 1 257 Md€ en 2016, dépassant de près de 30  % leur niveau de 2006, soit une progression annuelle moyenne de 2,5 % en valeur et 1,4 % en volume. Depuis 1982, les dépenses publiques rapportées au PIB ont augmenté de plus de 7 points, passant de 49,9 à 57,3 points de PIB en 2014 pour redescendre à 57 points en 2015 puis 56,2 en 2016. Cette évolution n’a été interrompue que durant de brèves périodes de forte progression du PIB. Même s’il convient de les interpréter avec prudence, les comparaisons avec les autres pays européens mettent en évidence une double singularité de la France : 
-  un niveau de dépenses publiques plus élevé que la quasi-totalité de ses partenaires européens  : 56,2  points de PIB en 2016 en France, contre 46,6  points pour l’Union européenne et 47,7 points de PIB pour la zone euro. La France se situe 12  points au-dessus de l’Allemagne et 14 points au-dessus du Royaume-Uni  ; 
-  une croissance de sa dépense publique qui ne s’infléchit pas  : alors que la plupart des États membres de l’Union européenne et de la zone euro ont sensiblement réduit la part de leurs dépenses publiques dans le PIB après la crise financière, tel n’est pas le cas pour la France et l’Italie. De surcroît, nombre d’études et d’évaluations réalisées par la Cour, des institutions de recherche ou des organismes internationaux montrent que le haut niveau de dépenses publiques en France ne s’accompagne pas nécessairement de résultats à la hauteur des efforts consentis. C’est par exemple le cas en matière de politiques du logement, de l’emploi ou d’éducation.

Une action sur la dépense publique à organiser et à mener dans la durée

Des actions ont été engagées au cours des dix dernières années pour maîtriser les dépenses publiques et en accroître l’efficience  : révision générale des politiques publiques, modernisation de l’action publique, revues de dépenses. Pourtant, faute d’une action conduite dans la durée, d’une stabilité suffisante des méthodes et de leur évaluation régulière, les résultats n’ont pas été au rendez-vous. Pour être efficaces, quelques principes doivent guider les politiques de modernisation et de transformation : bénéficier d’un soutien politique durable au plus haut niveau de l’État et associant les principaux ministres ; agir sur un champ large et viser autant des économies d’efficience (faire autant en dépensant moins) que des économies structurelles (réexaminer le champ et les objectifs des politiques publiques)  ; intégrer ces actions au processus budgétaire et fixer, en loi de programmation des finances publiques, un objectif d’évolution pluriannuelle couvrant l’ensemble des dépenses publiques.

Une gouvernance des finances publiques à rendre plus cohérente et plus efficace

Près de cinq ans après la mise en œuvre du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance, la Cour estime que des améliorations peuvent être apportées à la gouvernance des finances publiques :
- en renforçant la portée et la cohérence des textes financiers. Les lois de programmation des finances publiques (LPFP), qui définissent l’objectif d’équilibre structurel de moyen terme et fixent la trajectoire pour l’atteindre, n’ont dans les faits qu’une portée limitée  et leurs objectifs sont rapidement abandonnés  ; les Programmes de stabilité, qui traduisent les engagements de la France vis-à-vis de l’Union européenne (et qui, à ce titre, devraient faire l’objet d’un débat parlementaire) peuvent également y déroger. La portée des lois financières annuelles pourrait être élargie par la création d’une loi de financement des collectivités locales et d’une loi de financement de la protection sociale obligatoire (étendant le champ des lois de financement de la sécurité sociale aux régimes complémentaires de retraite obligatoires et au régime d’assurance-chômage) ;
- en complétant l’objectif de solde structurel par un objectif de dépenses, portant sur le montant des dépenses en valeur de l’ensemble des administrations publiques. Un tel objectif serait défini en loi de programmation des finances publiques, puis décliné dans l’article liminaire des lois financières (loi de finances, loi de financement de la sécurité sociale et, le cas échéant, loi de financement des collectivités locales) ; sa réalisation devrait ensuite être examinée dans l’article liminaire des lois de règlement. Pour impliquer l’ensemble des acteurs de la dépense publique, un dialogue permanent devrait être organisé entre l’État et les autres responsables des administrations publiques (collectivités locales, organismes de protection sociale) permettant de partager les éléments de diagnostic sur la situation des finances publiques et la trajectoire visée, et d’échanger sur la contribution respective de chacun à cette trajectoire.

Texte de la Cour des comptes. 
Photo CC0 Public Domain.

La situation et les perspectives des finances publiques :
La situation et les perspectives des finances publiques :

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La situation du grand port maritime de La Rochelle :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Une gouvernance interne satisfaisante mais une tutelle insuffisamment formalisée 

Les institutions issues de la réforme portuaire se sont mises en place rapidement, ont fait preuve de stabilité et ont assuré leur rôle. Le conseil de développement reste cependant marqué par un fort absentéisme de certains de ses membres. Au cours de la période sous revue, la tutelle n’a adressé aucune lettre de mission au président du directoire, et aucun contrat d’objectif n’a été conclu. 

Une coopération interportuaire à approfondir

La réforme portuaire prévoyait une coopération accrue entre les trois ports de la façade atlantique. Celle-ci s’est notamment traduite par la création du conseil de coopération interportuaire atlantique (CCIA). Toutefois ce dernier ne s’est que peu réuni avant de ne plus être convoqué pendant deux ans. Les initiatives concrètes se limitent pour l’essentiel au succès de la coopération avec le grand port maritime de Nantes Saint-Nazaire (GPMNSN) en matière ferroviaire grâce à la création de l’opérateur ferroviaire portuaire (OFP) Atlantique. La réforme territoriale incluant le grand port maritime de La Rochelle (GPMLR) et le grand port maritime de Bordeaux (GPMB) dans la même région incitera peut-être à une meilleure coopération.

Une activité en forte croissance, des investissements ambitieux mais pouvant être mieux suivis 

Le port a connu une croissance quasi continue de ses trafics depuis 2009 passant de 7,5 millions de tonnes en 2009 à 9,7 millions de tonnes, soit une croissance de près de 25 %. Ses activités traditionnelles ont été renforcées et sa diversification demeure encore en projet. Le GPMLR a mené une politique d’investissements très ambitieuse pour un port de sa taille, dont le taux de réalisation, relativement faible, demeure dans la moyenne des grands ports maritimes. Leur suivi pourrait être amélioré. Sa volonté d’accroître son acceptabilité dans son environnement le conduit à développer des politiques actives en termes de compétitivité, d’aménagement, de respect des normes de sécurité et d’environnement, mais aussi à augmenter ses dépenses de communication. 

Une situation financière saine 

La situation financière du port est saine. Grâce à une forte progression de ses trafics, notamment liée à une meilleure attractivité due aux investissements réalisés au cours de la période sous revue, le chiffre d’affaires du GPMLR est en croissance constante. Le port a donc pu s’autofinancer en grande partie et ne recourir à l’emprunt qu’en 2015. Le GPMLR devrait ainsi pouvoir réaliser ses projets d’investissement sans se fragiliser. Il lui appartient cependant de veiller à améliorer la maîtrise de ses charges.

Des améliorations formelles à apporter à certains documents comptables 

La Cour a notamment observé que la présentation de certains documents comptables n’est pas totalement satisfaisante, et que les actes instituant la régie de recettes et les opérations comptables y afférentes doivent être mis en conformité avec la réglementation. Il en est de même pour les conditions d’attribution d’une importante subvention. Par ailleurs, il est indispensable qu’un état de l’actif conforme aux instructions de la direction générale des finances publiques (DGFiP) soit réalisé chaque année par l’agent comptable et réconcilié avec le bilan. 

Des outils de gestion performants

Par les tableaux de bord et la comptabilité analytique, le port s’est doté d’outils de gestion performants, constituant une véritable aide à la prise de décision et le contrôle interne comptable et financier est en voie de finalisation.

Les marchés : des améliorations à apporter au suivi de l’exécution 

Si l’organisation des achats apparaît bien encadrée et les procédures respectées dans l’ensemble, des carences certaines ont été constatées s’agissant du suivi de l’exécution de certains marchés de travaux. Le port doit donc exercer une plus grande vigilance sur ce point. 

Des ressources humaines bien gérées 

Le port est parvenu à contenir ses effectifs et ses dépenses de personnel sur la période, sans engager de dépenses particulières au moment de la réforme portuaire. La masse salariale est cependant repartie à la hausse depuis 2013.

RECOMMANDATIONS 
Recommandation n° 1 : Modifier le règlement intérieur afin d’encadrer par le conseil de surveillance les pouvoirs du président du directoire en matière d’admissions en non-valeur et de remises gracieuses (GPMLR). 
Recommandation n° 2 : Fixer au président du directoire des objectifs précis assortis d’indicateurs de suivi dans le cadre de sa lettre de mission (direction générale des infrastructures, des transports et de la mer – DGITM -). 
Recommandation n° 3 : Mettre la convention conclue avec l’association Marin’escale en conformité avec la réglementation, et notamment avec la circulaire du 1er décembre 2000 relative aux conventions pluriannuelles d’objectif entre l’État et les associations (GPMLR). 
Recommandation n° 4 : Dresser un état de l’actif annuel (agent comptable). 
Recommandation n° 5 : Améliorer le suivi des marchés afin que les avenants soient conclus au cours de la période d’exécution des marchés (GPMLR).

Texte de la Cour des comptes. 
Photo CC0 Public Domain.

La situation du grand port maritime de La Rochelle :
La situation du grand port maritime de La Rochelle :

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La gestion et le financement de l'aide juridictionnelle et des autres interventions de l'avocat:

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

L'accès à la justice et le droit de recourir à un juge constituent un droit fondamental reconnu par le droit national, européen et le droit international. 
En application des dispositions de l'article L. 111-3 du code des juridictions financières, la Cour a contrôlé la gestion et le financement de l'aide juridictionnelle et des autres interventions de l'avocat sur la période 2011-2015. À l'issue de son contrôle, elle m'a demandé, conformément à l'article R. 143-1 du même code, d'appeler votre attention sur les observations suivantes. Aux termes de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique, l'aide juridique comprend l'aide juridictionnelle proprement dite, l'aide à l'intervention de l'avocat dans les procédures non juridictionnelles ainsi que l'aide à l'accès au droit, qui n'entrait pas dans le périmètre du présent contrôle. L'accès à la justice et le droit de recourir à un juge constituent un droit fondamental reconnu tant par le droit national que par le droit européen et le droit international. La loi du 10 juillet 1991 a ainsi mis en place, au profit des personnes aux revenus modestes, un dispositif de très large portée, dispensateur d'aides attribuées selon des critères essentiellement économiques. Sous l'effet de diverses mesures prises ces dernières années, cette politique publique a vu son coût, qui était de 360 M€ en 2015, continûment augmenter, sans qu'aucune réforme de son périmètre et de ses modes de gestion ait été recherchée. Dans ce contexte, la Cour a relevé que malgré l'accroissement de la dépense et de la complexité de la gestion, cette composante importante et sensible du service public de la justice s'est de plus en plus affranchie d'un financement sur crédits budgétaires. Elle a également constaté l'absence d'indicateur sur ses résultats et ses coûts d'ensemble et l'absence d'évolution de son architecture de gestion.

I. Un financement de plus en plus coûteux, en marge des règles budgétaires

L'aide juridictionnelle s'inscrit dans un dispositif de gestion et de financement complexe. Bien qu'il s'agisse d'un poste de dépense particulièrement dynamique, la mesure de son efficacité demeure lacunaire.

Un dispositif de gestion et de financement singulier

En application de la loi du 10 juillet 1990 et de ses textes d'application, le ministère de la justice exerce en ce domaine une triple fonction de conception, de pilotage et de contrôle de la gestion. Au plan comptable, la décision d'admission prononcée par les bureaux d'aide juridictionnelle des juridictions s'apparente à une décision d'engagement et la délivrance de l'attestation de fin de mission par leurs greffes à une attestation de service fait. Cependant, ce sont les caisses autonomes des règlements pécuniaires des avocats (CARPA), sous l'égide technique de leur union nationale (union nationale des CARPA - UNCA), qui sont les organismes payeurs des rétributions versées aux avocats dans le cadre d'un quasi-mandat de la Chancellerie. Ce circuit singulier de gestion, partagé entre l'État et le barreau, s'est complexifié avec le recours à une débudgétisation partielle, pour des montants croissants, du financement de cette politique publique. En effet, à partir de 2011, d'abord pour la gestion de la contribution pour l'aide juridique (CPAJ), destinée à financer l'intervention de l'avocat au cours de la garde à vue, puis de diverses autres recettes fiscales créées en substitution de cette contribution, en l'absence des crédits budgétaires correspondants, le Conseil national des barreaux a été introduit par la loi dans le circuit de financement entre l'État et l'UNCA comme l'affectataire direct du produit de ces taxes. S'est ainsi superposé au dispositif existant un nouveau mandat conféré par la loi au Conseil national des barreaux (CNB) et à l'UNCA. Il en résulte, sous la réserve de procédures d'agrément et de validation, une débudgétisation du financement et une externalisation de la gestion des crédits publics et du contrôle de leur emploi pour le compte de l'État. Au sens de l'article 2 de la loi organique relative aux lois de finances, l'affectation d'une taxe doit cependant concourir à l'objet social de cette entité, ce qui n'était pas le cas du CNB. Selon les dispositions de la loi du 31 décembre 1971 et du décret du 27 novembre 1992, les missions de cet établissement d'utilité publique doté de la personnalité morale étaient en effet d'ordre exclusivement professionnel. La loi a donc dû être modifiée afin d'indiquer que le CNB perçoit la recette extrabudgétaire et la gère, dans le cadre d'une convention de gestion avec l'UNCA et « s'assure, sous le contrôle du Garde des sceaux, que les barreaux et les CARPA utilisent à juste titre les fonds qui leur sont alloués ». Une mission de service public a ainsi été introduite au profit du CNB, à savoir la gestion et le contrôle du bon usage de ressources publiques, confiés à des organismes mandataires, pour la mise en œuvre d'une politique publique. La Cour considère que les dispositifs successifs ainsi mis en place, en marge de l'orthodoxie budgétaire, ont introduit des sources de financement et des dispositifs de gestion dont l'empilement ne peut constituer à terme un système viable pour une même politique publique.

Une dépense particulièrement dynamique 

Depuis une dizaine d'années, la dépense s'était accrue sous l'effet de plusieurs mesures législatives, comme la prise en charge de l'intervention de l'avocat au cours de la garde à vue, et de divers autres textes qui ont été un facteur d'alourdissement, tant de l'aide juridique proprement dite que du fonctionnement judiciaire. Hors augmentation du taux de la TVA, l'évolution de la dépense a cependant pu être contenue, entre 2011 et 2015, du fait de l'évolution modérée du plafond de ressources pour l'admission des demandeurs à cette aide et de l'absence de revalorisation, depuis 2007, de l'unité de valeur servant de base à la rétribution des avocats. La disponibilité de ressources nouvelles, sous forme de ressources extrabudgétaires puis de dotations budgétaires accrues, a ouvert la voie, à compter de l'automne 2015, à une accélération de la dépense, imputable d'une part, à la décision de fortement augmenter le plafond de ressources, pour un effet plein en 2017, et d'autre part, à deux décisions de revaloriser l'unité de valeur des avocats. Selon le projet de loi de finances 2017, les dépenses devraient atteindre 453,9 M€ en 2017, financées par 370,9 M€ de crédits budgétaires (+ 40, 1 M€ par rapport à 2016) et 83 M€ de recettes extrabudgétaires. Au total, la dépense se sera accrue de 95 M€ par rapport à 2015, soit+ 26 % en deux ans. La Cour relève par ailleurs que l'État n'a pu obtenir aucune contribution de solidarité du barreau, dont moins de la moitié des membres participent au fonctionnement de l'aide juridictionnelle et supportent ainsi une charge qui, comme en a jugé le Conseil d'État, est la contrepartie du monopole de représentation qui bénéficie à l'ensemble des membres de leur profession.

II. Une régulation insuffisante des modes de gestion 

Au regard des constats effectués et du dynamisme de la dépense, les questions du champ et des modalités de financement et de gestion de cette politique publique doivent être posées.

Les effets d'une logique de guichet 

Avec plus de 900 000 affaires portées devant les tribunaux et bénéficiant de l'aide juridictionnelle, la France compte 1 352 affaires pour 100 000 habitants pour un budget de 342 € par affaire, contre, par exemple, respectivement 833 et 456 € en Allemagne ou 426 et 555 € en ltalie. Elle se trouve dans la situation de rétribuer, pour un montant modeste, des affaires très nombreuses, qui traduisent le champ quasiment illimité des actions éligibles à l'aide juridictionnelle attribuée sur les seuls critères de revenu. Alors que tous les pays européens, quelle que soit leur conception de l'aide juridique, ont lancé des programmes visant à réduire les coûts et le nombre de contentieux éligibles et à mieux cibler les prises en charge, le cas échéant, au bénéfice des situations les plus critiques, la dynamique de la dépense s'est développée en France sans que soit portée d'attention aux conditions d'une meilleure sélectivité permettant d'intervenir le plus utilement.

Des mécanismes inopérants d'atténuation de la dépense

La Cour relève que les dispositions introduites par les lois successives afin de contenir la dépense se sont révélées inefficaces. Tel est, en premier lieu, le cas de l'article 7 de la loi du 10 juillet 1991, qui exclut du bénéfice de l'aide les causes manifestement irrecevables ou dénuées de fondement, de l'article 50, qui prévoit, dans certains cas, le retrait de l'aide juridictionnelle, de l'article 43 qui permet le recouvrement des sommes avancées par l'État pour l'aide juridictionnelle sur la partie perdante mais ne comprend pas de dispositif, tel une taxe, rendant ce recouvrement systématique. En second lieu, le principe de subsidiarité de l'aide juridictionnelle par rapport à l'assurance de protection juridique introduit par la loi n° 2007-210 du 19 février 2007 portant réforme de l'assurance de protection juridique n'a pas produit à ce jour d'effet significatif. Il n'existe ainsi aucun dispositif de responsabilisation de l'usager.

Des coûts de gestion mal connus mais élevés

Le ministère de la justice n'est pas en mesure de connaître avec exactitude le coût de gestion de l'aide juridictionnelle, au-delà des charges directement exposées par ses services qu'il chiffre à 20,9 M€. L'UNCA n'est pas davantage en état de déterminer des charges que le barreau a cependant estimées en 2015 à 15 M€. Les éléments disponibles conduisent cependant à estimer que le coût total de la gestion de l'aide juridique qui en résulte est élevé, rapporté à une dépense de 359 M€ en 2015. Il n'en est que plus étonnant que la recherche permanente de financements complémentaires à l'œuvre depuis 2013 n'ait pas conduit à examiner les possibilités d'économies d'un dispositif de gestion à la fois éclaté et coûteux, ne serait-ce que parce qu'il est partagé entre les bureaux d'aide juridictionnelle des juridictions et les 130 CARPA, qu'il est encore insuffisamment dématérialisé et qu'il doit traiter un nombre très élevé d'admissions et de type de missions. Pourtant le récent relèvement du plafond de ressources ne pourra qu'amplifier cette situation. La Cour recommande donc que le coût complet de gestion de l'aide juridique soit établi. Elle considère en outre que se pose la question de la justification de la coexistence, au bénéfice des mêmes publics, de dispositifs d'aide ayant des critères de ressources proches, sinon identiques. L'uniformisation de ces critères, dont les effets financiers devraient être attentivement examinés, permettrait de réduire les coûts de production, de partager les données et de mieux lutter contre la fraude. Si le projet dit « eAJ » de développement d'un applicatif métier, en remplacement de l'application « AJWIN », totalement dépassée, va dans le sens d'une rationalisation du processus d'instruction et de diminution du coût d'instruction, les gains escomptés ne prennent cependant pas la forme d'un objectif chiffré. Aussi la Cour recommande-t-elle que le dispositif de gestion soit profondément réformé afin de ramener le coût complet par dossier d'aide juridictionnelle, de la procédure d'admission au paiement des rétributions, à un taux ne dépassant pas 5 % de la dépense totale.

La nécessité d'une réforme de l'architecture de gestion 

Plus généralement, le caractère complexe du système de gestion et de financement actuel de l'aide juridique, les incertitudes sur la viabilité de son financement, son coût de gestion élevé et sa difficulté à évoluer conduisent la Cour à souhaiter une clarification du cadre existant, qui n'assure ni cohérence ni efficacité à la gestion de l'aide juridique. Plusieurs options paraissent devoir être explorées. Au-delà de la mise en place d'une caisse unique, afin de mutualiser le paiement des rétributions des avocats, la dévolution de la totalité du système de gestion et de financement au Barreau pourrait constituer l'aboutissement des évolutions récentes, sous le contrôle de l'État, qui resterait à consolider si ce n'est à redéfinir. En sens inverse, la reprise par l'État du dispositif de gestion de cette politique publique pourrait passer par la mise en place d'un opérateur dédié, sur le modèle anglais de la Legat Aid Agency, qui rependrait de manière intégrée l'ensemble des fonctions liées à l'accès au droit, à l'admission à l'aide juridictionnelle et au contenu de la gestion, avec un objectif d'efficience. Dans le cadre de la modernisation qui s'engage, l'achèvement de la dématérialisation de la chaîne d'admission avec la constitution à terme d'un bureau d'aide juridictionnelle national, autoriserait, à tout le moins, que la fonction de paiement soit dévolue à un opérateur public unique existant, comme il en existe pour les paiements de masse (tel que l'Agence de services et de paiement ou les caisses d'allocations familiales) afin de ramener le coût de gestion à un niveau acceptable et de rationaliser les contrôles. 

Au terme de son contrôle, la Cour formule les trois recommandations suivantes :
Recommandation n° 1 : établir le coût complet de l'aide juridique; 
Recommandation n° 2 : réformer le dispositif de gestion afin de ramener le coût de gestion des dossiers d'aide juridictionnelle, de la procédure d'admission au paiement des rétributions, à un coût complet ne dépassant pas 5 % de la dépense totale ; 
Recommandation n° 3 : introduire en matière civile, en appel, des critères plus rigoureux tenant au bien-fondé de la procédure et à la proportionnalité de l'enjeu à la demande.

Texte de la Cour des comptes. 
Photo CC0 Public Domain.

 La gestion et le financement de l'aide juridictionnelle et des autres interventions de l'avocat:
 La gestion et le financement de l'aide juridictionnelle et des autres interventions de l'avocat:

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L’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Établissement public à caractère industriel et commercial (ÉPIC), l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) est placée sous la tutelle du ministère de l’environnement, de l’énergie et de la mer (MEEM), dont elle constitue l’un des principaux opérateurs. Employant plus de 1100 agents, dotée d’un budget dépassant 500 M€, l’ADEME s’est vu confier par l’État un nombre croissant de missions au fil des années : principal opérateur de la transition écologique et énergétique à la suite du Grenelle de l’environnement, elle est aussi un des acteurs majeurs du programme des investissements d’avenir (PIA), pour lequel des moyens financiers dépassant 3,1 Md€ lui ont été alloués pour la période 2010-2015. 
La loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte a conforté son rôle dans la mise en œuvre des politiques publiques consacrées à la promotion du développement durable. 

Une attention particulière doit être portée à l’évolution des moyens financiers de l’agence

Le statut d’ÉPIC de l’ADEME apparaît peu justifié quand on constate que la quasi-totalité de ses ressources sont d’origine publique. Les recettes propres dégagées par l’ADEME représentent en effet à peine 1 % du total de ses ressources, celles-ci étant pour l’essentiel constituées par deux tiers environ du produit de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), soit de l’ordre de 450 M€ en 2015.
Pendant la période sous revue, l’agence a bénéficié d’une aisance financière indéniable, malgré la suppression progressive, à partir de 2011, des subventions versées par le MEEM. Ainsi, son fonds de roulement n’a cessé de s’accroître entre 2010 et 2014, même s’il a commencé à baisser en 2015.  
Ce constat s’explique par le fait que le montant des autorisations d’engagement (AE), qui pour la plupart, sont décidées par sa tutelle, se situe à un niveau élevé (plus de 650 M€ par an depuis 2013), alors que celui des crédits de paiement (CP) délégués à l’agence se situe à un niveau sensiblement moindre (de l’ordre de 500 M€). Il en résulte que le volume des restes à payer n’a cessé d’augmenter (+ 44 % depuis 2011, passant de 925 M€ en 2011 à 1 335 M€ en 2015).
Cette différence récurrente entre AE et CP provoque un « effet de ciseau » qui, selon les projections établies par l’agence, risque de se traduire à partir de la fin de 2017, à ressources constantes, par une insuffisance de fonds de roulement. La Cour ne peut que regretter que cette situation, prévisible depuis au moins trois ans, n’ait, jusqu’à ce jour, donné lieu, ni de la part de l’agence, ni de sa tutelle, à aucune décision susceptible de la corriger. 
Il leur revient désormais d’apprécier la probabilité de la réalisation d’un tel scénario et d’en tirer les conséquences, soit sur le niveau des engagements futurs de l’ADEME, soit sur le montant des ressources à lui affecter sans attendre la programmation triennale 2018-2020.

Une gestion qui, dans plusieurs domaines, doit impérativement et rapidement être améliorée 

Quatre aspects de la gestion de l’agence illustrent des insuffisances d’autant plus notables que plusieurs d’entre eux avaient déjà fait l’objet d’observations dans le précédent rapport de la Cour.
D’abord, dans le champ des ressources humaines, le souci exprimé par les responsables de l’agence est de préserver un climat social apaisé, les conduisant à ne pas remettre en cause la convention collective. Or, la Cour relève que le temps de travail annuel d’une partie du personnel est sensiblement inférieur à la durée légale de 1607 heures (moyenne de 1513 heures en 2014 pour les employés) et que les absences d’un agent pendant 48 heures consécutives ne fassent l’objet d’aucune justification et cela, quel qu’en soit le nombre dans l’année.
Ensuite, aucune évolution majeure de la stratégie immobilière de l’ADEME a été constatée depuis le précédent contrôle de la Cour qui, au même titre que le conseil immobilier de l’État en février 2011, préconisait de regrouper ses services centraux à Angers, en abandonnant le site de Valbonne et en ne laissant subsister à Paris qu’une antenne légère. Malgré le regroupement de plusieurs régions intervenu cette année, l’ADEME n’envisage de fermer aucune délégation implantée dans les chefs-lieux des régions qui ont aujourd’hui disparu.
Enfin, déjà relevées en 2010 par la Cour, certaines défaillances constatées dans la gestion des marchés passés par l’ADEME, ont de nouveau été observées pendant la période sous revue. Elles s’expliquent par un défaut d’organisation de la fonction achats, trop faiblement centralisée, et par une faiblesse du système d’information. 
 modalités des aides attribuées par l’agence n’appelle pas d’observation, des efforts peuvent être encore réalisés sur les contrôles a priori et a posteriori exercés par ses services, qui permettraient de mieux garantir la conformité des contrats à l’objectif qui justifiait le versement de la subvention.
En conclusion, face à l’incertitude qui entoure la soutenabilité des engagements financiers de l’ADEME, en particulier à partir de la fin de 2017, la Cour appelle ses responsables à mieux anticiper les contraintes financières à venir et à faire preuve de rigueur dans les choix de gestion. Principal opérateur de l’État en matière de développement durable et de transition énergétique, l’ADEME doit aussi se montrer exemplaire dans sa gestion interne.

Au terme de son contrôle la Cour formule les six recommandations suivantes :
Recommandation n° 1 : (ADEME et sa tutelle) Garantir la soutenabilité budgétaire des interventions de l’ADEME en régulant plus rigoureusement les autorisations d’engagement et les crédits de paiement. 
Recommandation n° 2 : (ADEME) Poursuivre l’effort de sélection des projets, rationaliser la gestion des aides et intensifier les contrôles a priori et a posteriori des opérations aidées par l’agence, notamment celles financées par le « fonds chaleur » et le « fonds déchets ». 
Recommandation n° 3 : (Tutelle) Rechercher, pour les projets les plus importants, une complémentarité de financement entre l’ADEME, la Caisse des dépôts et consignations (CDC) et la Banque publique d’investissement (BPI). 
Recommandation n° 4 : (ADEME) Rendre la gestion des ressources humaines plus rigoureuse en veillant à la maîtrise des coûts salariaux et au respect de la durée légale de travail. 
Recommandation n° 5 : (ADEME) Redéfinir le schéma pluriannuel de stratégie immobilière en limitant les coûts des implantations du siège et dans les territoires, en cohérence avec le nouveau découpage des régions et avec l’organisation territoriale de l’État. 
Recommandation n° 6 : (ADEME) Avant la fin du premier semestre 2017, organiser la fonction « achats » pour garantir le respect des règles de la commande publique et assurer un suivi régulier marchés.

Texte de la Cour des comptes. 
Photo CC0 Public Domain.

L’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie :
L’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie :

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