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La loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte : 

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Le projet de loi mettant fin à la recherche ainsi qu’à l’exploitation des hydrocarbures conventionnels et non conventionnels et portant diverses dispositions relatives à l’énergie et à l’environnement est actuellement discuté au Parlement.    

Il est intéressant de revenir sur un texte législatif d'une importance majeure à savoir la loi n°2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte.

Une loi d'application transversale dépassant largement le cadre du droit de l'environnement

Il s'agit d'un texte transversal, dont les dispositions modifient profondément le droit de l’énergie, le droit de l’urbanisme, le droit de la construction, le droit des transports, le droit fiscal, le droit des collectivités territoriales, ou encore le droit maritime. 

Le droit de l’urbanisme et le droit de la construction modifiés par le texte

Le texte met l’accent sur la notion d’économie d’énergie en matière de construction et de restauration des bâtiments. Le droit de l’urbanisme ainsi que le droit de la construction furent ainsi profondément impactés par cette loi. 
La rénovation énergétique des bâtiments publics s’effectuera sur la totalité du territoire. L'objectif est de rendre les bâtiments publics moins énergivores. 

Le droit des transports impacté par le texte 

Ce texte vise à favoriser l’essor de nouvelles énergies. 
Cette loi met en avant le développement des énergies renouvelables, et se montre résolument tournée vers l’avenir en la matière en fixant des objectifs à remplir à l’horizon 2030.
Ce texte promeut le développement de transports propres, ce en vue d'améliorer la qualité de l'air et par voie de conséquence la santé. 

Le droit des collectivités territoriales enrichi par le texte 

Ce texte contient de nombreuse dispositions relatives à l'amélioration de la compétitivité de la France dans le secteur des énergies renouvelables, l'idée étant de faire de la France un des leaders mondiaux du marché de la croissante verte.  Les collectivités territoriales sont au cœur de cette croissance verte. 
Le texte vise aussi à favoriser la démocratie énergétique participative, notamment au niveau des collectivités territoriales qui jouent un rôle décisif en matière de transition énergétique et de croissance verte. 

Texte de Mariana-Hélène Firdion © Tous droits réservés.
Photo CC0 Public Domain. 

La loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte : 
La loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte : 

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Conseils - Le choix de la langue étrangère dans les universités de Droit :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Le choix d’une langue étrangère est proposé à tous les juristes en herbe dans les universités de Droit. Cependant ce choix est moins aisé qu’il n’y paraît. En effet, certaines règles précises l’encadrent. 

L’ANGLAIS, LANGUE ÉTRANGÈRE IMPOSÉE EN LICENCE 1 ET EN LICENCE 2 

Dans les universités de Droit, les étudiants de Licence 1 et de Licence 2 se voient la plupart du temps imposer l’anglais juridique comme langue étrangère. Le niveau de l’anglais reste accessible à tous et permet un apprentissage peu approfondi de la Common Law. 

Un tournant s’opérant à partir de la Licence 3 

A partir de la Licence 3, l’anglais juridique devient plus complexe, il gagne en technicité. 
C’est la raison pour laquelle beaucoup d’étudiants se dirigent vers d’autres langues étrangères dont l’apprentissage n’est pas axé sur des thématiques juridiques. 
Néanmoins, le choix d’une autre langue étrangère que l’anglais n’est pas toujours faisable. 
En effet, certains Master 1 tels que le Master 1 Droit privé des affaires ou le Master 1 Droit fiscal imposent aux étudiants l’anglais juridique. Il est donc fortement conseillé à ces étudiants de ne pas abandonner l’anglais juridique en Licence 3. 
Par contre, d’autres Master 1 tels que le Master 1 Droit public Général ou le Master 1 Droit de l’environnement n’imposent pas l’anglais juridique. Les étudiants pourront en toute liberté délaisser l’anglais pour leur langue de prédilection dès la Licence 3. 

LE CHOIX D’UNE AUTRE LANGUE ÉTRANGÈRE QUE L'ANGLAIS JURIDIQUE EN LICENCE 3

Les étudiants peuvent dès la Licence 3 abandonner l’anglais juridique entant que langue principale pour la supplanter par une autre langue étrangère. 
En général les universités de Droit proposent dès la Licence 3, un large éventail de choix en matière de langues étrangères : espagnol, italien, portugais, allemand, russe, arabe, chinois, japonais, latin, grec etc …
Différents niveaux de difficulté existent. Ces niveaux ont été fixés en fonction des barèmes européens applicables dans toutes les universités des Etats membres de l’Union. 

Les barèmes français sont identiques aux barèmes européens. 

Ces barèmes sont les suivants :

Niveau 1 –> niveau conseillé aux grands débutants 
Niveau 2 –> niveau très facile 
Niveau 3 –> niveau relativement facile 
Niveau 4 –> niveau relativement difficile 
Niveau 5 –> niveau très difficile 
Niveau 6 –> niveau conseillé aux bilingues 


LE CHOIX D’UNE SECONDE LANGUE ÉTRANGÈRE DITE « LANGUE BONUS » 

Les universités de Droit permettent aux étudiants, d’étudier en plus de la langue principale choisie (l’anglais ou une autre langue), une seconde langue étrangère dite « langue Bonus » qui peut rapporter jusqu’à 0,5 sur la moyenne générale. Cette option est également proposée en Master 1. Ainsi les étudiants de Master 1 Droit privé  des affaires ou le Master 1 Droit fiscal ayant l’anglais juridique comme première langue pourront choisir une seconde langue en Bonus.
En général les universités de Droit proposent un large éventail de choix en matière de langues étrangères : espagnol, italien, portugais, allemand, russe, arabe, chinois, japonais, latin, grec etc…
Différents niveaux de difficulté existent. Ces niveaux ont été fixés en fonction des barèmes européens applicables dans toutes les universités des Etats membres de l’Union.

Les barèmes français sont identiques aux barèmes européens.

Ces barèmes sont les suivants :

Niveau 1 –> niveau conseillé aux grands débutants 
Niveau 2 –> niveau très facile 
Niveau 3 –> niveau relativement facile 
Niveau 4 –> niveau relativement difficile 
Niveau 5 –> niveau très difficile 
Niveau 6 –> niveau conseillé aux bilingues 

LE CHOIX D’UNE SEULE LANGUE ÉTRANGÈRE DITE « LANGUE BONUS » DANS CERTAINS MASTERS 1

Les étudiants en Master 1 Droit public Général ou le Master 1 Droit de l’environnement ne se voient pas imposer l’anglais juridique. Aucune langue vivante n’est obligatoire durant leur Master 1. Cependant, les étudiants pourront choisir une langue étrangère en Bonus, susceptible de rapporter jusqu’à 0,5 sur leur moyenne générale.
Bien souvent les universités de Droit proposent un large éventail de choix en matière de langues étrangères : espagnol, italien, portugais, allemand, russe, arabe, chinois, japonais, latin, grec etc…
Différents niveaux de difficulté existent. Ces niveaux ont été fixés en fonction des barèmes européens applicables dans toutes les universités des Etats membres de l’Union. 

Les barèmes français sont identiques aux barèmes européens.

Ces barèmes sont les suivants :

Niveau 1 –> niveau conseillé aux grands débutants 
Niveau 2 –> niveau très facile 
Niveau 3 –> niveau relativement facile 
Niveau 4 –> niveau relativement difficile 
Niveau 5 –> niveau très difficile 
Niveau 6 –> niveau conseillé aux bilingues 

Les deux principaux écueils à éviter dans le choix de la langue étrangère :
- Se tromper de niveau lors du choix de la langue,
- Choisir une langue étrangère dont on ignore tout y compris l’alphabet.

Texte de Mariana-Hélène Firdion © Tous droits réservés.
Photo CC0 Public Domain. 

Conseils -  Le choix de la langue étrangère dans les universités de Droit :
Conseils -  Le choix de la langue étrangère dans les universités de Droit :

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Les grands Arrêts du Conseil d’Etat :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

*Cette liste est susceptible d’être enrichie au fil de la jurisprudence du  Conseil d'Etat.

CE 19 février 1875 - Prince Napoléon
Avant cette décision, le Conseil d'État s'estimait incompétent pour se prononcer sur un acte ayant été pris essentiellement pour un mobile politique. Cette notion de "mobile politique" est abandonnée par l'arrêt Prince Napoléon : désormais, ce n'est pas parce qu'un acte a été pris pour des raisons politiques que le juge administratif n'est pas compétent pour se prononcer sur sa légalité. Toutefois, le juge administratif  considère qu'il n'est pas compétent pour se prononcer sur la légalité des actes de gouvernement. Mais aujourd'hui les actes de gouvernement n'ont plus qu'un caractère résiduel. 

CE 13 décembre 1889 – Cadot
Par cette décision, le Conseil d'État a affirmé qu'il était compétent pour connaître de tout recours en annulation dirigé contre une décision administrative, sauf si un texte en dispose autrement de façon expresse. A défaut, c'étaient les ministres qui disposaient de la compétence générale pour se prononcer sur les recours dirigés contre les décisions administratives. Sans que l'arrêt ne précise sur quel raisonnement le Conseil d'État fondait sa compétence, il est clair qu'il fut sensible au souci d'assurer que toute décision administrative puisse être contestée devant un juge. A défaut d'un texte précisant quel est le juge compétent pour connaître d'un litige, il estima que la compétence lui revenait, les conseils de préfecture, ancêtres des actuels tribunaux administratifs, n'ayant alors qu'une compétence réduite. Cette décision marquait l'aboutissement d'un processus historique de renforcement constant de la juridiction administrative.

CE 21 juin 1895 – Cames
Par l'arrêt Cames , le Conseil d'État admit pour la première fois la possibilité d'une responsabilité sans faute, sur le seul fondement du risque. M. Cames, ouvrier à l'arsenal de Tarbes, fut blessé par un éclat de métal projeté sous le choc d'un marteau-pilon, provoquant l'atrophie complète de sa main gauche et le mettant dans l'impossibilité de continuer à travailler. S'appuyant sur la spécificité du droit administratif de la responsabilité, affirmée par l'arrêt Blanco (T.C. 8 février 1873), le commissaire du gouvernement Romieu proposa de reconnaître la responsabilité de l'État, en considérant qu'il devait garantir ses ouvriers contre le risque résultant des travaux qu'il leur fait exécuter dans le cadre du service public. En adoptant cette analyse, le Conseil d'État reconnaissait l'existence d'une responsabilité pour risque, que les tribunaux judiciaires n'avaient pas encore admise. 

CE 10 janvier 1902 - Compagnie nouvelle du gaz de Deville-lès-Rouen
Par l'arrêt Compagnie nouvelle du gaz de Deville-lès-Rouen , le Conseil d'État fait un premier pas vers l'admission de la mutabilité des contrats administratifs. Le Conseil d'État admet ainsi un pouvoir de modification unilatérale du contrat au profit de l'administration. Les modifications ne peuvent porter que sur les conditions du service : les clauses financières ne sauraient être touchées. En outre, ce pouvoir de modification unilatérale, dans l'intérêt du service, comporte une contrepartie pour le concessionnaire, qui prend la forme d'une indemnité si les obligations nouvelles excèdent les prévisions initiales du contrat, de façon à en rétablir l'équilibre financier initial. 

CE 10 février 1905 - Tomaso Grecco
L'arrêt Tomaso Grecco étend aux services de police le principe selon lequel l'administration est pécuniairement responsable des fautes de service commises par ses agents. Ce faisant, il abandonne le principe d'irresponsabilité de l'État pour les services de police, qui prévalait jusque là. En effet, il était alors considéré que la responsabilité de l'État ne pouvait être engagée du fait de ses activités régaliennes. Si les "actes de gestion" pouvaient, en cas de faute, ouvrir droit à réparation, il n'en était pas de même pour les "actes de puissance publique". L'arrêt Tomaso Grecco rompt avec cette distinction et l'ensemble des activités régaliennes de l'administration ont été progressivement soumises au principe de responsabilité. 

CE 21 décembre 1906 - Syndicat des propriétaires et contribuables du quartier Croix-de-Seguey – Tivoli
L'arrêt Syndicat des propriétaires et contribuables du quartierCroix-de-Seguey-Tivoli fut l'occasion d'accueillir l'accès au juge de l'excès de pouvoir d'une personne morale, faisant valoir un intérêt collectif. Il fut suivi quelques jours plus tard d'une décision reconnaissant la recevabilité des syndicats professionnels à défendre les intérêts collectifs dont ils ont la charge en vertu de la loi du 21 mars 1884 (28 décembre 1906, Syndicat des patrons coiffeurs de Limoges ).Le juge administratif a ainsi progressivement élargi la recevabilité du recours pour excès de pouvoir. 

CE 4 avril 1914 – Gomel
L'arrêt Gomel marque une extension significative du contrôle qu'exerce le juge de l'excès de pouvoir sur l'administration : pour la première fois, le Conseil d'État admit de contrôler non seulement l'exactitude du raisonnement juridique suivi par l'administration mais aussi la validité de la qualification juridique des faits à laquelle elle s'était livrée pour prendre la décision attaquée. 

CE 30 mars 1916 - Compagnie générale d'éclairage de Bordeaux
Par l'arrêt Compagnie générale d'éclairage de Bordeaux , le Conseil d'État a dégagé la théorie de l'imprévision, qui permet d'assurer la pérennité des contrats administratifs en cas de bouleversement temporaire de leur économie, du fait d'événements que les parties ne pouvaient prévoir. 

CE 28 juin 1918 – Heyriès
Par l'arrêt Heyriès , le Conseil d'État admet qu'en période de crise, voire, comme dans le cas de l'espèce, en période de guerre, la puissance publique dispose de pouvoirs exceptionnellement étendus afin d'assurer la continuité des services publics. C'est de cette théorie des circonstances exceptionnelles que s'inspirera l'article 16 de la Constitution de 1958. 

CE 26 juillet 1918 - Epoux Lemonnier
L'arrêt Epoux Lemonnier étend les cas dans lesquels la responsabilité de l'administration peut être engagée à raison de fautes commises par ses agents. Le Conseil d'État considéra que la circonstance que l'accident serait la conséquence d'une faute d'un agent public chargé de l'exécution d'un service public, qui aurait le caractère d'une faute personnelle et pourrait ainsi entraîner la condamnation de l'agent à des dommages et intérêts par les tribunaux judiciaires, ne privait pas la victime de l'accident du droit de poursuivre directement, contre la personne publique qui a la gestion du service considéré, la réparation du préjudice. 

CE 28 mars 1919 - Regnault-Desroziers
L'arrêt Regnault-Desroziers constitue une étape importante du développement de la jurisprudence reconnaissant une responsabilité sans faute de l'État, sur le fondement du risque. Rendue dans une matière où une faute était auparavant exigée, cette décision étendait de façon notable le champ de la responsabilité pour risque, déjà admise au profit des agents de l'administration, en cas d'accident dans le service. 

CE 8 août 1919 – Labonne
Par l'arrêt Labonne , le Conseil d'État a jugé que l'autorité titulaire du pouvoir réglementaire général disposait, en l'absence de toute habilitation législative, d'une compétence pour édicter des mesures de police à caractère général et s'appliquant sur l'ensemble du territoire.

CE 3 novembre 1922 - Dame Cachet
L'administration ne peut retirer un acte individuel créateur de droits que s'il est illégal et pendant la durée du recours pour excès de pouvoir, c'est-à-dire, en règle générale, pendant les deux mois qui suivent sa notification ou sa publication.  

CE 30 novembre 1923 – Couitéas
L'arrêt Couitéas marque le point de départ de la jurisprudence reconnaissant la responsabilité sans faute de l'administration pour rupture de l'égalité devant les charges publiques.  Ainsi, dans certains cas, le juge considère que la puissance publique peut légalement faire supporter, au nom de l'intérêt général, des charges particulières à certains membres de la collectivité, mais que le principe d'égalité devant les charges publiques, tiré de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, justifie qu'une compensation leur soit accordée. Il convient cependant que le dommage soit anormal et spécial, c'est-à-dire qu'il atteigne un certain degré d'importance et ne concerne que certains membres de la collectivité.

CE 26 décembre 1925 – Rodière
Par l'arrêt Rodière, le Conseil d'État tire toutes les conséquences du caractère rétroactif de l'annulation contentieuse en jugeant que l'annulation d'un tableau d'avancement dans un corps de fonctionnaires implique que l'administration reconstitue rétroactivement la carrière des intéressés comme si le tableau annulé n'avait jamais existé. 

CE 30 mai 1930 - Chambre syndicale du commerce en détail de Nevers
Par la décision Chambre syndicale du commerce en détail de Nevers, le Conseil d'État rappelle que les entreprises ayant un caractère commercial restent en règle générale réservées à l'initiative privée et que les collectivités publiques ne peuvent intervenir dans le domaine économique que si, en raison de circonstances particulières de temps et de lieu, un intérêt public justifie cette intervention.

CE 19 mai 1933 – Benjamin
Par l'arrêt Benjamin, le Conseil d'État donne toute sa portée à la liberté de réunion, consacrée par les lois des 30 juin 1881 et 28 mars 1907 en exerçant un contrôle rigoureux des atteintes qui peuvent légalement lui être portées par des mesures de police, notamment pour le maintien de l'ordre public. Par la jurisprudence issue de l'arrêt Benjamin, le Conseil d'État a affirmé son rôle de gardien des libertés publiques et individuelles face aux éventuelles atteintes susceptibles de leur être portées à l'occasion de l'exercice du pouvoir de police administrative.

CE 7 février 1936 – Jamart
Par l'arrêt Jamart, le Conseil d'État consacre l'existence d'un pouvoir réglementaire permettant aux ministres de prendre les mesures nécessaires à l'organisation de leurs services. Ainsi, tout chef de service dispose d'un pouvoir réglementaire pour organiser ses services.

CE 14 janvier 1938 - Société anonyme des produits laitiers "La Fleurette"
Par l'arrêt Société anonyme des produits laitiers "La Fleurette", le Conseil d'État a reconnu pour la première fois l'engagement de la responsabilité de l'État du fait des lois.

CE 13 mai 1938 - Caisse primaire "Aide et protection"
Par la décision Caisse primaire "Aide et protection", le Conseil d'État juge que des personnes morales de droit privé peuvent gérer des missions de service public. Après que le Tribunal des conflits eut admis que des personnes morales de droit public puissent se livrer à la gestion de certaines activités dans les mêmes conditions qu'une entreprise privée (cf. TC, 22 janvier 1921, Société commerciale de l'Ouest africain, p. 91), le Conseil d'État admit que des missions de service public soient gérées par des personnes morales de droit privé. Comme dans l'affaire du Bac d'Eloka, la jurisprudence avait déjà fait un premier pas dans cette direction avec la décision du 20 décembre 1935 (Ass., Etablissements Vézia, p. 1212) où elle avait reconnu la possibilité d'utiliser la procédure de l'expropriation au profit d'organismes de droit privé dont la mission présentait un intérêt public. Mais la décision Caisse primaire "aide et protection" étendit la portée de cette solution en jugeant que des organismes de droit privé peuvent gérer des missions de service public.

CE 2 avril 1943 – Bouguen
Par la décision Bouguen, le Conseil d'État s'estime compétent pour statuer sur certaines décisions des ordres professionnels. La décision Bouguen se rapproche dans une large mesure d'une décision Monpeurt, antérieure de quelques mois (CE, ass., 31 juillet 1942, p. 239). 

CE 5 mai 1944 - Dame veuve Trompier-Gravier
Par cet arrêt, le Conseil d'État affirme l'existence d'un principe général de respect des droits de la défense dès lors qu'une décision administrative revêt, à l'encontre de la personne concernée, le caractère d'une sanction. L'arrêt Dame Veuve Trompier-Gravier consacre une évolution jurisprudentielle ancienne qui avait déjà eu l'occasion d'affirmer l'existence d'un principe de respect des droits de la défense dans la procédure juridictionnelle (20 juin 1913, Téry ) ou, en se fondant sur l'article 65 de la loi du 22 avril 1905, s'agissant des mesures relatives à un fonctionnaire prises en considération de sa personne. L'arrêt du 5 mai 1944 étend cette garantie procédurale à toutes les mesures prises par l'administration à condition que soient réunies deux conditions : la mesure doit prendre, pour la personne visée, le caractère d'une sanction ; elle doit être, pour l'intéressé, suffisamment grave. 

CE 25 juin 1948 - Société du journal "L'Aurore"
Cet arrêt illustre le principe en vertu duquel un règlement ne peut comporter un effet rétroactif. Si, tout au long du XIXème siècle, le Conseil d'État a annulé les actes administratifs rétroactifs, l'arrêt Société du journal "L'Aurore" pose pour la première fois de façon explicite "le principe en vertu duquel les règlements ne disposent que pour l'avenir". L'arrêt Société du journal "L'Aurore" donne toute sa portée à cette interdiction de disposer pour le passé en posant "le principe en vertu duquel les règlements ne disposent que pour l'avenir". Le Conseil d'État a toujours veillé avec fermeté au respect de ce principe par le pouvoir réglementaire. 

CE 27 mars 1949 - Véron-Réville
Par l'arrêt Véron-Réville, le Conseil d'État donne son plein effet à l'annulation d'une décision d'éviction d'un fonctionnaire du service en jugeant que cette annulation implique la réintégration de l'intéressé dans le poste qu'il occupait avant son éviction illégale, dès lors que ce poste n'a pas d'équivalent ou que l'intéressé ne pouvait légalement être changé d'affectation sans son consentement. 

CE 18 novembre 1949 - Demoiselle Mimeur
Par la décision Dlle Mimeur, le Conseil d'État admet que la responsabilité de l'administration peut être engagée lorsque la faute personnelle de l'agent n'est pas dépourvue de tout lien avec le service. Selon cette jurisprudence, l'administré est en droit de demander à l'administration la réparation des fautes personnelles commises par les fonctionnaires non seulement lorsque le préjudice subi a pour origine une double faute, l'une, personelle, de l'agent, l'autre de service (hypothèse du cumul de fautes), mais également lorsque qu'une seule faute a été commise mais présente sur certains points les aspects d'une faute de service et sur d'autres les aspects d'une faute personnelle (hypothèse du cumul de responsabilités). 

CE 17 février 1950 - Ministre de l'agriculture c/ Dame Lamotte
Par la décision Ministre de l'agriculture c/ Dame Lamotte, le Conseil d'État juge qu'il existe un principe général du droit selon lequel toute décision administrative peut faire l'objet, même sans texte, d'un recours pour excès de pouvoir. 

CE 7 juillet 1950 – Dehaene
Par la décision Dehaene, le Conseil d'État juge qu'en l'absence de loi applicable, il appartient aux chefs de service de réglementer le droit de grève des fonctionnaires. Pendant une longue période, les fonctionnaires n'eurent pas le droit de faire grève. Ce n'est pas que la loi l'interdisait expressément, mais cela semblait incompatible avec les nécessités du service public et la sauvegarde de l'ordre public et de l'autorité de l'État (cf. CE, 7 août 1909, Winkell). 

CE 28 juillet 1951 - Laruelle et Delville
Par les arrêts Laruelle et Delville, le Conseil d'État a admis la possibilité pour l'administration d'exercer une action récursoire contre son agent lorsqu'elle a été condamnée au versement de dommages et intérêts à raison d'une faute commise par lui et, de façon réciproque, la possibilité pour un agent d'être remboursé par l'administration d'une partie des sommes au paiement desquelles il a été condamné, en cas de partage de responsabilité. 

CE 28 mai 1954 – Barel
Par l'affaire Barel, le Conseil d'État a jugé que l'administration peut, pour apprécier dans l'intérêt du service si les candidats présentent les garanties requises pour l'exercice des fonctions auxquelles l'E.N.A. donne accès. En revanche, elle ne saurait, sans méconnaître le principe de l'égalité d'accès de tous les Français aux emplois et fonctions publics, inscrit dans la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, écarter quelqu'un de la liste des candidats en se fondant exclusivement sur ses opinions politiques. Le Conseil d'État confirmait avec éclat sa jurisprudence classique sur la liberté d'opinion des fonctionnaires, qui n'est qu'une application particulière de l'alinéa 5 du préambule de la Constitution de 1946, selon lequel "nul ne peut être lésé, dans son travail ou son emploi, en raison de ses origines, de ses opinions et de ses croyances".

CE 20 avril 1956 - Epoux Bertin et ministre de l'agriculture c/ consorts Grimouard
Par la décision Epoux Bertin, le Conseil d'État juge qu'un contrat est administratif dès lors qu'il a pour objet de confier au cocontractant l'exécution même du service public. 

CE 31 mai 1957 - Rosan Girard
Par cette décision, le Conseil d'État juge que certains actes administratifs sont affectés d'une telle illégalité qu'ils doivent être regardés comme inexistants, ce qui permet de les contester ou de les rapporter à tout moment, même lorsque le délai de recours est écoulé.

CE 26 juin 1959 - Syndicat général des ingénieurs-conseils
Par l'arrêt Syndicat général des ingénieurs-conseils, le Conseil d'État a jugé que le pouvoir réglementaire autonome est soumis au respect des principes généraux du droit.

CE 19 octobre 1962 - Canal, Robin et Godot
Par l'arrêt Canal , le Conseil d'État a annulé une ordonnance prise par le Président de la République sur le fondement d'une loi référendaire qui instituait une cour militaire de justice au motif que la procédure prévue devant cette cour et l'absence de tout recours contre ses décisions portaient atteinte aux principes généraux du droit pénal. 

CE 11 décembre 1970, Crédit foncier de France c/ Mlle Gaupillat et Mme Ader
Une autorité administrative peut, alors qu’elle ne dispose pas en la matière du pouvoir réglementaire, encadrer l’action de l’administration, dans le but d’en assurer la cohérence, en déterminant, par la voie de  lignes directrices, sans édicter de condition nouvelle, des critères permettant de mettre en œuvre un texte qu’elle est chargée d’appliquer, sous réserve de motifs d’intérêt général conduisant à y déroger et de l’appréciation particulière de chaque situation. A l’occasion d’un recours formé contre une décision individuelle qui fait application de telles lignes directrices, leurs orientations et l’application qui en est faite peuvent être contestées.

CE 28 mai 1971 - Ville Nouvelle-Est
Par l'arrêt dit "Ville nouvelle Est", le Conseil d'État a approfondi son contrôle de l'utilité publique d'une opération, en développant la théorie du bilan. Par l'arrêt dit "Ville nouvelle Est" , le Conseil d'État a considéré qu'une opération ne peut être légalement déclarée d'utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier et éventuellement les inconvénients d'ordre social qu'elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente. Par ce raisonnement, il met désormais en balance les avantages du projet avec ses inconvénients, qu'il s'agisse de son coût, de ses répercussions sur l'environnement ou de ses conséquences sur la propriété privée ; entre également en ligne de compte l'atteinte à d'autres intérêts publics (Ass., 20 octobre 1972, Société civile Sainte-Marie de l'Assomption). 

CE 22 décembre 1978 - ministre de l'intérieur c/ Cohn-Bendit
Par cette décision, le Conseil d'État définit une position en deux temps sur l'applicabilité des directives en droit national : elles ne peuvent être invoquées directement à l'appui d'un recours dirigé contre une décision administrative individuelle, même passé le délai laissé aux États-membres pour assurer sa transposition et alors même que cette transposition n'aurait pas été assurée ; en revanche, dans cette même hypothèse d'absence de transposition dans le délai prévu, le requérant peut exciper de l'incompatibilité avec les objectifs fixés par directive du droit national sur le fondement duquel a été prise la décision qu'il attaque. 

CE 3 février 1989 - Compagnie Alitalia
Par la décision Compagnie Alitalia, le Conseil d'État institue la faculté pour tout administré de demander, sans condition de délai, à l'administration d'abroger les actes réglementaires illégaux dès l'origine ou devenus illégaux du fait d'un changement dans les circonstances de fait ou de droit. Il existait désormais une obligation pour l'administration d'abroger les règlements illégaux.

CE 20 octobre 1989 – Nicolo
Par l'arrêt Nicolo , le Conseil d'État a accepté de contrôler la compatibilité d'une loi avec les stipulations d'un traité, même lorsque la loi est postérieure à l'acte international en cause, en application de l'article 55 de la Constitution, abandonnant ainsi la théorie de la loi écran.

CE 10 avril 1992 - Epoux V.
Par l'arrêt Epoux V., le Conseil d'État a abandonné l'exigence d'une faute lourde pour engager la responsabilité du service public hospitalier en cas d'acte médical.

CE 17 février 1995 - Hardouin et Marie
Par les arrêts Hardouin et Marie , l'Assemblée du contentieux a opéré un revirement de jurisprudence qui réduit considérablement l'étendue de la catégorie des mesures d'ordre intérieur. En effet, en vertu d'une jurisprudence ancienne et réaffirmée encore peu de temps auparavant (27 janvier 1984, C..., n°31985), le Conseil d'État considérait que les sanctions disciplinaires prononcées à l'encontre des détenus et des militaires constituaient des mesures d'ordre intérieur qui ne pouvaient être discutées devant le juge administratif. Dans l'affaire Hardouin , le Conseil d'État a admis la recevabilité de la requête d'un marin dirigée contre la sanction de dix jours d'arrêts. Il a cependant rejeté la requête au fond, estimant que les faits reprochés à l'intéressé étaient de nature à justifier une sanction.

CE 27 octobre 1995 - Commune de Morsang-sur-Orge
Par l'arrêt Commune de Morsang-sur-Orge , le Conseil d'État a considéré que le respect de la dignité de la personne humaine devait être regardé comme une composante de l'ordre public. En reconnaissant aux autorités de police municipale le pouvoir d'interdire des spectacles susceptibles de troubler les consciences parce qu'ils portent atteinte à la dignité de la personne humaine, le Conseil d'État a montré que l'ordre public ne pouvait se définir comme purement "matériel et extérieur" mais recouvrait une conception de l'homme, que les pouvoirs publics doivent faire respecter. Il n'a toutefois pas consacré la moralité publique comme une composante de la notion d'ordre public, se gardant ainsi d'interpréter trop largement les pouvoirs de police de l'autorité administrative.

CE 3 juillet 1996 – Koné
En vertu d'un principe fondamental reconnu par les lois de la République, l'extradition doit être refusée lorsqu'elle est demandée dans un but politique. Une convention d'extradition qui ne mentionne pas expressément cette condition doit être interprétée conformément à ce principe de valeur constitutionnelle. 

CE 3 novembre 1997 - Société Yonne Funéraire, Société Intermarbres, Société Million et Marais
Les actes de dévolution des services publics peuvent être contestés sur le fondement des articles 7, 8, 9 et 10 de l'ordonnance du 1er décembre 1986, alors en vigueur, relative à la liberté des prix et de la concurrence. Ce contrôle ne s'applique pas aux contrats conclus antérieurement à l'entrée en vigueur de l'ordonnance (Sect., 3 nov. 1997, Société Yonne Funéraire, Société Intermarbres, Société Million et Marais). Le Conseil d'Etat a  jugé qu'il appartient au juge administratif de s'assurer que les actes de dévolution des services publics respectent l'ensemble des normes composant le bloc de légalité, y compris celles qui résultaient alors des articles 7, 8, 9 et 10 de l'ordonnance du 1er décembre 1986. Si ces dispositions semblent surtout concerner directement les entreprises privées, elles imposent néanmoins une règle plus générale qui interdit à l'autorité publique de prendre une décision plaçant une entreprise en situation d'abuser d'une position dominante. 

CE 30 octobre 1998 - M. Sarran, M. Levacher et autres
Les engagements internationaux n'ont pas, dans l'ordre interne, d'autorité supérieure à celle des dispositions constitutionnelles. 

CE 26 octobre 2001 - M. Ternon
L'administration dispose d'un délai de quatre mois maximum, à compter de la prise de décision, pour retirer un acte individuel créateur de droits entaché d'illégalité, que le délai de recours ait ou non couru à l'égard des tiers et que l'acte soit ou non devenu définitif à l'égard de ceux-ci.

CE 18 décembre 2002 - Mme Duvignères
dispositions impératives à caractère général d'une circulaire ou d'une instruction de l'administration font grief. Depuis la décision Institution Notre-Dame du Kreisker (Ass., 29 janv. 1954), le Conseil d'Etat rejetait comme irrecevables les recours en annulation de circulaires ne posant aucune règle nouvelle. Purement interprétatives, de telles circulaires étaient considérées comme des actes ne faisant pas grief et ne pouvaient, par ailleurs, être invoquées à l'appui d'un recours. Ces circulaires devaient être distinguées de celles à caractère réglementaire, contre lesquelles le recours était possible et qui étaient susceptibles, symétriquement, d'être invoquées à l'appui d'un recours. Revenant sur cette distinction entre circulaires interprétatives et circulaires réglementaires, la Section du contentieux du Conseil d'Etat, par sa décision du 18 décembre 2002, fixe un nouveau critère de recevabilité du recours pour excès de pouvoir dirigé contre une circulaire. Ce critère réside dans le caractère impératif ou non de la circulaire. Désormais, lorsque l'interprétation que l'autorité administrative donne, par voie de circulaires ou d'instructions, des lois et règlements qu'elle a pour mission de mettre en œuvre présente un caractère impératif, elle est considérée comme faisant grief, tout comme le refus de l'abroger, et se trouve, par suite, susceptible d'être déférée au juge de l'excès de pouvoir. En revanche, les dispositions dénuées de caractère impératif d'une circulaire ou d'une instruction ne font pas grief et les conclusions tendant à leur annulation sont irrecevables.
 
CE 11 mai 2004 - Association AC ! et autres
Si l'annulation d'un acte administratif implique en principe que cet acte est réputé n'être jamais intervenu, l'office du juge peut le conduire exceptionnellement, lorsque les conséquences d'une annulation rétroactive seraient manifestement excessives pour les intérêts publics et privés en présence, à moduler dans le temps les effets de l'annulation qu'il prononce. 

CE 24 mars 2006 - Sté KPMG et autres
L'autorité investie du pouvoir réglementaire doit édicter, pour des motifs de sécurité juridique, les mesures transitoires qu'implique, le cas échéant, une réglementation nouvelle, notamment si ces règles nouvelles sont susceptibles de porter atteinte à des situations contractuelles en cours qui ont été légalement nouées. Le Conseil d’Etat effectue par sa décision une reconnaissance en droit interne d’un principe de sécurité juridique.

CE Assemblée, 31 mai 2006, Ordre des avocats au barreau de Paris
L’intervention économique d’une personne publique doit respecter la liberté du commerce et de l’industrie et le droit de la concurrence : ainsi, s’agissant du principe même de cette intervention, celle-ci doit être justifiée par un motif d’intérêt public, lequel peut notamment résulter de la carence de l’initiative privée, et, une fois le principe de cette intervention admis, elle ne peut se réaliser dans des modalités telles qu’en raison de la situation particulière de la personne publique, elle fausserait le libre jeu de la concurrence.

CE 8 février 2007 - Société Arcelor Atlantique et Lorraine et autres
Saisi d'un recours contre un acte réglementaire de transposition des dispositions précises et inconditionnelles d'une directive communautaire, par lequel est contestée la constitutionnalité de cet acte, le juge administratif doit rechercher si les règles ou principes constitutionnels dont la méconnaissance est invoquée ont un équivalent dans l'ordre juridique communautaire. Dans l'affirmative, il y a lieu pour le juge de rechercher si la directive que l'acte contesté transpose y est conforme et, en l'absence de difficulté sérieuse, d'écarter le moyen invoqué ou, dans le cas contraire, de saisir la Cour de justice des Communautés européennes d'une question préjudicielle. En revanche, si le droit communautaire ne garantit pas le respect de la règle ou du principe constitutionnel invoqué, il revient au juge administratif d'examiner directement la constitutionnalité des dispositions réglementaires contestées (Ass., 8 fév. 2007, Société Arcelor Atlantique et Lorraine et autres).

CE 16 juillet 2007 - Sté Tropic Travaux Signalisation
Tout concurrent évincé de la conclusion d'un contrat administratif peut former devant le juge du contrat un recours de pleine juridiction contestant la validité de ce contrat ou de certaines de ses clauses qui en sont divisibles, assorti, le cas échéant, de demandes indemnitaires. Il peut être dérogé au principe de l'application de la règle jurisprudentielle nouvelle à l'ensemble des litiges, quelle que soit la date des faits qui leur ont donné naissance, s'il a pour conséquence de méconnaître rétroactivement le droit au recours ou encore, en raison de l'impératif de sécurité juridique, s'il a pour effet de porter une atteinte excessive à la stabilité des relations contractuelles en cours (Ass., 16 juil. 2007, Sté Tropic Travaux Signalisation).

CE 3 octobre 2008 – Commune d’Annecy
L’Assemblée du contentieux s’est prononcée sur la valeur et la portée de la Charte de l’environnement. Elle a confirmé la valeur constitutionnelle de la Charte de l’environnement et a défini sa portée, notamment sur la répartition des compétences entre les pouvoirs publics et les autorités administratives. Le Conseil d’État a également apporté des précisions sur l’application et la mise en œuvre des dispositions de la Charte. Le Conseil d’État et le Conseil constitutionnel ont depuis longtemps reconnu la valeur constitutionnelle du préambule de la Constitution du 4 octobre 1958 et des textes ou principes auxquels il renvoie : déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 (CE, 12 février 1960, Société Eky; CC, 27 décembre 1973, ) ; préambule de la Constitution de 1946 (CC, 15 janvier 1975, ; CE, Ass., 8 décembre 1978, ) ; principes fondamentaux reconnus par les lois de la République (CE, 11 juillet 1956, Amicale des Annamites de Paris, ; CC, 16 juillet 1971,). Dans la continuité de cette jurisprudence, la valeur constitutionnelle de la Charte de l’environnement de 2004, qui est mentionnée dans le Préambule de la Constitution du 4 octobre 1958 depuis la loi constitutionnelle du 1er mars 2005, a été reconnue (CE, 6 avril 2006, Ligue pour la protection des oiseaux; CC, 19 juin 2008,). L’Assemblée du contentieux du Conseil d’État a solennellement confirmé cette solution en jugeant que, comme toutes les dispositions qui procèdent du préambule de la Constitution de 1958, l’ensemble des droits et devoirs définis dans la Charte de l’environnement a valeur constitutionnelle.

CE 16 février 2009 - Société ATOM
Le contentieux des sanctions que l’administration prononce à l’encontre d’un administré relève du juge de pleine juridiction. Le juge peut substituer sa décision à celle de l’administration et faire application d’une loi nouvelle plus clémente. 

CE 16 février 2009 - Hoffman-Glemane
L’État voit sa responsabilité engagée à raison des dommages causés par les agissements tels que les arrestations, internements et convoiements à destination de camps de transit et qui, ne résultant pas d’une contrainte directe de l’occupant, ont permis ou facilité la déportation à partir de la France de personnes victimes de persécutions antisémites.

CE Assemblée, 30 octobre 2009, Mme Perreux
Abandonnant la jurisprudence résultant d’une décision du 22 décembre 1978, Ministre de l’intérieur c/ Cohn-Bendit, l’assemblée du contentieux juge que tout justiciable peut directement se prévaloir, à l’appui d’un recours dirigé contre un acte administratif non réglementaire, des dispositions précises et inconditionnelles d’une directive non transposée, une fois le délai de transposition expiré.

CE Assemblée, 28 décembre 2009, Commune de Béziers
Après avoir redéfini, dans une précédente décision, les conditions dans lesquelles un concurrent évincé peut contester la validité d’un contrat ou de certaines de ses clauses (Assemblée, 16 juillet 2007, Société Tropic Travaux Signalisation), l’assemblée du contentieux a jugé dans sa décision Commune de Béziers I que les parties à un contrat pouvaient, elles aussi, saisir le juge administratif d’un recours de plein contentieux contestant la validité du contrat qui les lie, et a précisé les modalités d’exercice du contrôle juridictionnel dans le cadre d’un tel recours. Le Conseil d’État a poursuivi le renouveau de l’office du juge saisi de litiges relatifs à des contrats administratifs, qu’il avait initié avec son arrêt du 16 juillet 2007, Tropic travaux signalisation et sa décision SMIRGEOMES du 3 octobre 2008 (Section, Syndicat mixte intercommunal de réalisation et de gestion pour l’élimination des ordures ménagères du secteur Est de la Sarthe), par laquelle il avait jugé que des manquements aux obligations de publicité et de mise en concurrence n’entraînaient le prononcé de mesures par le juge du référé précontractuel que s’ils étaient susceptibles d’avoir lésé le requérant. Par une décision Commune de Béziers du 21 mars 2011 (dite « Béziers II »), la Section du contentieux du Conseil d’État a ainsi défini un recours de plein contentieux contestant la validité d’une mesure de résiliation du contrat et tendant à la reprise des relations contractuelles. Dans la continuité de sa décision de 2009 (« Béziers I »), il a dégagé les critères permettant d’apprécier le bien-fondé de la demande de reprise des relations contractuelles : gravité des vices entachant la mesure de résiliation, gravité des manquements du requérant à ses obligations contractuelles, motifs de la résiliation, intérêt général auquel la reprise pourrait porter une atteinte excessive et, eu égard à la nature du contrat en cause, droits du titulaire d’un nouveau contrat dont la conclusion aurait été rendue nécessaire par la résiliation litigieuse. Enfin, par sa décision Département de Tarn-et-Garonne, du 4 avril 2014, l’assemblée du contentieux a ouvert aux tiers un recours de pleine juridiction en contestation de la validité des contrats. 

CE Assemblée, 19 juillet 2011, Commune de Trélazé, Fédération de la libre pensée et de l'action sociale du Rhône et Picquier, Communauté urbaine du Mans – Le Mans Métropole, Commune de Montpellier, Mme V. 
Lorsqu’une collectivité territoriale prend des décisions, notamment financières, en rapport avec des pratiques ou édifices cultuels, elle ne peut le faire, dans le respect de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Eglises et de l’État, qu’à la condition que ces décisions répondent à un intérêt public local, qu’elles respectent le principe de neutralité à l’égard des cultes et le principe d’égalité, et qu’elles excluent toute aide à un culte. 

CE 13 novembre 2013, M. B.
Le juge de l’excès de pouvoir exerce désormais un contrôle normal sur la légalité des sanctions infligées aux agents publics. Il accepte donc de contrôler la matérialité des faits reprochés, la qualification de ceux-ci et s’assure non plus de l’absence de disproportion manifeste entre la sanction infligée et la gravité des faits reprochés, mais – et c’est là un revirement de jurisprudence – de la proportionnalité de la sanction à ces faits. 

CE, Assemblée, 13 juillet 2016, M. A…B…
Le délai de recours contre un acte administratif est, en principe, de deux mois, en application de l’article R. 421-1 du code de justice administrative. Ce délai court, dans le cas d’une décision individuelle, à compter de sa notification à l’intéressé. Toutefois, l’article R. 421-5 du même code prévoit que le délai n’est opposable à l’auteur du recours, qui peut voir sa demande rejetée pour tardiveté, que si la notification qu’il a reçue mentionnait les voies et délais de recours. 

Texte du Conseil d’Etat. 
Photo CC0 Public Domain.

Les grands Arrêts du Conseil d’Etat :
Les grands Arrêts du Conseil d’Etat :

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Le Conseil d’Etat annule le décret du 16 mai 2013 modifiant le décret du 18 décembre 2009 relatif aux tarifs réglementés de vente de gaz naturel :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Le Conseil d'Etat a rendu un arrêt le 19 juillet 2017, Association nationale des opérateurs détaillants en énergie N° 370321 relatif à la validité du décret n° 2013-400 du 16 mai 2013 modifiant le décret n° 2009 1603 du 18 décembre 2009 concernant les tarifs réglementés de vente de gaz naturel.

Lecture du 19 juillet 2017
Vu la procédure suivante :
Par une décision du 15 décembre 2014, le Conseil d’Etat, statuant au contentieux sur la requête de l’Association nationale des opérateurs détaillants en énergie (ANODE) tendant à l’annulation pour excès de pouvoir du décret n° 2013-400 du 16 mai 2013 modifiant le décret n° 2009-1603 du 18 décembre 2009 relatif aux tarifs réglementés de vente de gaz naturel, a sursis à statuer jusqu’à ce que la Cour de justice de l’Union européenne se soit prononcée sur les questions suivantes :

1°) L’intervention d’un Etat membre consistant à imposer à l’opérateur historique de proposer au consommateur final la fourniture de gaz naturel à des tarifs réglementés, mais qui ne fait pas obstacle à ce que des offres concurrentes soient proposées, à des prix inférieurs à ces tarifs, par le fournisseur historique comme par les fournisseurs alternatifs, doit-elle être regardée comme conduisant à déterminer le niveau du prix de fourniture du gaz naturel au consommateur final indépendamment du libre jeu du marché et constitue-t-elle, par sa nature même, une entrave à la réalisation d’un marché du gaz naturel concurrentiel mentionnée à l’article 3, paragraphe 1 de la directive 2009/73/CE ?

2°) Dans l’hypothèse où il serait répondu positivement à la question 1, à l’aune de quels critères la compatibilité d’une telle intervention de l’Etat sur le prix de fourniture du gaz naturel au consommateur final avec la directive 2009/73/CE devrait-elle être appréciée ?
En particulier :
a) Dans quelle mesure et à quelles conditions l’article 106, paragraphe 2 du traité, lu en combinaison avec l’article 3, paragraphe 2 de la directive 2009/73/CE, permet-il aux Etats membres, en intervenant sur le prix de fourniture du gaz naturel au consommateur final, de poursuivre d’autres objectifs, comme la sécurité d’approvisionnement et la cohésion territoriale, que le maintien du prix de la fourniture à un niveau raisonnable ?
b) L’article 3, paragraphe 2 de la directive 2009/73/CE permet-il, compte tenu notamment des objectifs de sécurité d’approvisionnement et de cohésion territoriale, une intervention d’un Etat membre sur la fixation du prix de fourniture du gaz naturel fondée sur le principe de couverture des coûts complets du fournisseur historique et les coûts destinés à être couverts par les tarifs peuvent-ils inclure d’autres composantes que la part représentative de l’approvisionnement de long terme ?

Vu les autres pièces du dossier, y compris celles visées par la décision du Conseil d’État du 15 décembre 2014 ;
Vu :
- le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ;
- la directive 2009/73/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 juillet 2009 ;
- le code de commerce ;
- le code de l’énergie ;
- la loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 ;
- le décret n° 2015-1823 du 30 décembre 2015 ;
- l’arrêt du 20 avril 2010 de la Cour de justice de l’Union européenne rendu dans l’affaire C-265/08 « Federutility e.a. contre Autorità per l’energia elettrica e il gas » ;
- l’arrêt du 28 juillet 2016 de la Cour de justice de l’Union européenne rendu dans l’affaire C-379/15 « Association France Nature Environnement » ;
- l’arrêt du 7 septembre 2016 de la Cour de justice de l’Union européenne rendu dans l’affaire C-121/15 « ANODE » ;
- le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Bastien Lignereux, maître des requêtes, 
- les conclusions de Mme Marie-Astrid Nicolazo de Barmon, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Rousseau, Tapie, avocat de l'Association nationale des opérateurs détaillants en énergie et à la SCP Piwnica, Molinié, avocat de l’Electricité de France ;

Considérant ce qui suit :
1. Les règles de fixation des tarifs réglementés de vente de gaz naturel sont fixées par le décret du 18 décembre 2009 relatif aux tarifs réglementés de vente de gaz naturel, dont les dispositions sont aujourd'hui codifiées aux articles R. 445-1 et suivants du code de l’énergie. Ce décret a été modifié par le décret du 16 mai 2013 dont l’Association nationale des opérateurs détaillants en énergie (ANODE) demande l’annulation pour excès de pouvoir. Elle soutient notamment, par la voie de l’exception, que les articles L. 445-1 à L. 445-4 du code de l’énergie, pour l’application desquels le décret attaqué a été pris, méconnaissent les objectifs de la directive 2009/73/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 juillet 2009 concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel. Par une décision du 15 décembre 2014, le Conseil d’Etat, statuant au contentieux a interrogé la Cour de justice de l’Union européenne sur l’interprétation à retenir de cette directive et sursis à statuer jusqu’à ce qu’elle se soit prononcée sur cette question, à laquelle la Cour de justice a répondu par un arrêt C-121/15 du 7 septembre 2016.
Sur le cadre juridique du litige :

En ce qui concerne le droit national applicable :

2. Aux termes de l’article L. 100-1 du code de l’énergie : « La politique énergétique (…) vise à : / - assurer la sécurité d’approvisionnement ; / - maintenir un prix de l’énergie compétitif ; / (…) / - garantir la cohésion sociale et territoriale en assurant l’accès de tous à l’énergie. ». L’article L. 121-32 du même code prévoit que des obligations de service public sont assignées aux fournisseurs de gaz naturel et portent notamment sur la qualité et le prix des produits et services fournis. L’article L. 121-46 dispose que : « I. – Les objectifs et les modalités permettant d’assurer la mise en œuvre des missions de service public [définies aux sections 1 et 2 du présent chapitre] font l’objet de contrats conclus entre l’Etat (…) et (…) GDF-Suez (…) à raison des missions de service public qui lui sont assignées (…) / II. – Les contrats prévus au I portent, notamment, sur : / 1° Les exigences de service public en matière de sécurité d’approvisionnement, de régularité et de qualité du service rendu aux consommateurs ; / 2° Les moyens permettant d’assurer l’accès au service public ; / (…) / 4° L’évolution pluriannuelle des tarifs réglementés de vente (…) du gaz ».

3. Aux termes de l’article L. 410-2 du code de commerce : « Sauf dans les cas où la loi en dispose autrement, les prix des biens, produits et services (…) sont librement déterminés par le jeu de la concurrence. / Toutefois, dans les secteurs ou les zones où la concurrence par les prix est limitée en raison soit de situations de monopole ou de difficultés durables d’approvisionnement, soit de dispositions légales et réglementaires, un décret en Conseil d’Etat peut réglementer les prix après consultation de l’Autorité de la concurrence. (…) » Aux termes de l’article L. 445-1 du code de l’énergie : « Les dispositions du deuxième alinéa de l’article L. 410 2 du code de commerce s’appliquent aux tarifs réglementés de vente du gaz naturel mentionnés à l’article L. 445-3 ». Aux termes de l’article L. 445-3 de ce code : « Les tarifs réglementés de vente du gaz naturel sont définis en fonction des caractéristiques intrinsèques des fournitures et des coûts liés à ces fournitures. Ils couvrent l’ensemble de ces coûts à l’exclusion de toute subvention en faveur des clients qui ont exercé leur droit prévu à l’article L. 441-1. Ils sont harmonisés dans les zones de desserte respectives des différents gestionnaires de réseaux de distribution mentionnés à l'article L. 111 53. Les différences de tarifs n'excèdent pas les différences relatives aux coûts de raccordement des distributions au réseau de transport de gaz naturel à haute pression. » L’article L. 441-1 du même code dispose que « Tout client qui consomme le gaz qu’il achète ou qui achète du gaz pour le revendre a le droit, le cas échéant par l’intermédiaire de son mandataire, de choisir son fournisseur de gaz naturel. » Aux termes de son article L. 445-2 : « Les décisions sur les tarifs mentionnés à l’article L. 445-3 sont prises conjointement par les ministres chargés de l’économie et de l’énergie, sur avis de la Commission de régulation de l’énergie. La Commission de régulation de l’énergie formule ses propositions et ses avis, qui doivent être motivés, après avoir procédé à toute consultation qu’elle estime utile des acteurs du marché de l’énergie. »

4. Enfin, aux termes de l’article L. 445-4 du code de l’énergie, dans sa rédaction applicable à la date du litige : « Un consommateur final de gaz naturel ne peut pas bénéficier des tarifs réglementés de vente de gaz naturel mentionnés à l’article L. 445-3, sauf pour un site de consommation faisant encore l’objet de ces tarifs. / Toutefois, un consommateur final de gaz naturel consommant moins de 30 000 kilowattheures par an peut bénéficier, sur tout site de consommation, des tarifs réglementés de vente de gaz naturel mentionnés à l’article L. 445-3. » Postérieurement à l’adoption du décret attaqué, la loi du 17 mars 2014 relative à la consommation a complété cet article en prévoyant la fin de l’éligibilité aux tarifs réglementés de vente de gaz naturel, en premier lieu, des consommateurs non domestiques raccordés au réseau de transport, à l’expiration d’un délai de trois mois qui est venu à échéance le 19 juin 2014, en deuxième lieu, des consommateurs non domestiques et des syndicats de copropriété dont le niveau de consommation est supérieur à 200 000 kilowattheures par an, au plus tard le 31 décembre 2014 et, enfin, en troisième lieu, des consommateurs non domestiques dont le niveau de consommation est supérieur à 30 000 kilowattheures par an, ainsi que des syndicats de copropriété consommant plus de 150 000 kilowattheures par an, au plus tard le 31 décembre 2015. Il en résulte que seuls les consommateurs domestiques, dont les syndicats de copropriété consommant moins de 150 000 kilowattheures par an, ainsi que les consommateurs non domestiques dont le niveau de consommation est inférieur ou égal à 30 000 kilowattheures par an, demeurent éligibles aux tarifs réglementés de vente du gaz naturel à compter du 1er janvier 2016.

En ce qui concerne le droit de l’Union européenne dont la méconnaissance est invoquée:

5. D’une part, aux termes de l’article 106, paragraphe 2 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne : « Les entreprises chargées de la gestion de services d’intérêt économique général ou présentant le caractère d’un monopole fiscal sont soumises aux règles des traités, notamment aux règles de concurrence, dans les limites où l’application de ces règles ne fait pas échec à l’accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie. Le développement des échanges ne doit pas être affecté dans une mesure contraire à l’intérêt de l’Union. »

6. D’autre part, aux termes du paragraphe 1 de l’article 3 de la directive 2009/73/CE : « Les Etats membres (…) veillent à ce que les entreprises de gaz naturel, sans préjudice du paragraphe 2, soient exploitées conformément aux principes de la présente directive, en vue de réaliser un marché du gaz naturel concurrentiel, sûr et durable sur le plan environnemental, et s’abstiennent de toute discrimination pour ce qui est des droits et des obligations de ces entreprises. » Aux termes du paragraphe 2 du même article : « En tenant pleinement compte des dispositions pertinentes du traité, en particulier de son article 86, les Etats membres peuvent imposer aux entreprises opérant dans le secteur du gaz, dans l’intérêt économique général, des obligations de service public qui peuvent porter sur (…) le prix de la fourniture (…). Ces obligations sont clairement définies, transparentes, non discriminatoires et vérifiables et garantissent aux entreprises de gaz naturel de la Communauté un égal accès aux consommateurs nationaux (…) ».
Sur la compatibilité des articles L. 445-1 à L. 445-4 du code de l’énergie avec les objectifs poursuivis par la directive 2009/73/CE :

En ce qui concerne les conditions auxquelles une réglementation des tarifs du gaz pourrait être admise au regard des objectifs poursuivis par la directive :

7. La Cour de justice de l’Union européenne a jugé, au point 18 de son arrêt « Federutility e.a. contre Autorità per l’energia elettrica e il gas » du 20 avril 2010 (affaire C 265/08), que bien qu’il ne résulte pas explicitement de l’article 3, paragraphe 1 de la directive 2003/55/CE, dont les termes sont repris en substance à l’article 3, paragraphe 1 de la directive 2009/73/CE cité au point 6, que le prix de fourniture du gaz naturel devrait être seulement fixé par le jeu de l’offre et de la demande, cette exigence découle de la finalité même et de l’économie générale de la directive qui a pour objectif de parvenir progressivement à une libéralisation totale du marché du gaz naturel dans le cadre de laquelle, notamment, tous les fournisseurs peuvent librement délivrer leurs produits à tous les consommateurs. La Cour a par conséquent dit pour droit, dans cet arrêt, que l’article 3, paragraphe 2, de la directive 2003/55/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2003, dont les termes sont repris en substance à l’article 3, paragraphe 2, de la directive 2009/73/CE, « permet une intervention des Etats membres sur la fixation du prix de fourniture du gaz naturel au consommateur final, à condition que cette intervention poursuive un intérêt économique général (…), ne porte atteinte à la libre fixation des prix de la fourniture du gaz naturel que dans la seule mesure nécessaire à la réalisation d’un tel objectif d’intérêt économique général et, par conséquent, durant une période nécessairement limitée dans le temps et soit clairement définie, transparente, non discriminatoire, contrôlable, et garantisse aux entreprises de gaz naturel de l’Union européenne un égal accès aux consommateurs ».

8. Dans l’arrêt du 7 septembre 2016 par lequel elle s’est prononcée sur les questions dont le Conseil d’Etat, statuant au contentieux l’avait saisie à titre préjudiciel, la Cour de justice de l’Union européenne a dit pour droit que :
1) L’article 3, paragraphe 1, de la directive 2009/73/CE du Parlement européen et du Conseil, du 13 juillet 2009, concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel et abrogeant la directive 2003/55/CE, doit être interprété en ce sens que l’intervention d’un État membre consistant à imposer à certains fournisseurs, parmi lesquels le fournisseur historique, de proposer au consommateur final la fourniture de gaz naturel à des tarifs réglementés constitue, par sa nature même, une entrave à la réalisation d’un marché du gaz naturel concurrentiel prévue à cette disposition, et cette entrave subsiste alors même que cette intervention ne fait pas obstacle à ce que des offres concurrentes soient proposées à des prix inférieurs à ces tarifs par tous les fournisseurs sur le marché.
2) L’article 3, paragraphe 2, de la directive 2009/73, lu à la lumière des articles 14 et 106 TFUE ainsi que du protocole (n° 26) sur les services d’intérêt général, annexé au traité UE, dans sa version résultant du traité de Lisbonne, et au traité FUE, doit être interprété en ce sens qu’il permet aux États membres d’apprécier si, dans l’intérêt économique général, il y a lieu d’imposer aux entreprises intervenant dans le secteur du gaz des obligations de service public portant sur le prix de fourniture du gaz naturel afin, notamment, d’assurer la sécurité de l’approvisionnement et la cohésion territoriale, sous réserve que, d’une part, toutes les conditions que l’article 3, paragraphe 2, de cette directive énonce, et spécifiquement le caractère non discriminatoire de telles obligations, soient satisfaites et, d’autre part, que l’imposition de ces obligations respecte le principe de proportionnalité.
L’article 3, paragraphe 2, de la directive 2009/73 doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à une méthode de détermination du prix qui se fonde sur une prise en considération des coûts, à condition que l’application d’une telle méthode n’ait pas comme conséquence que l’intervention étatique aille au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs d’intérêt économique général qu’elle poursuit. »

9. Il résulte de l’interprétation de la directive 2009/73/CE ainsi donnée par la Cour de justice de l’Union européenne que, d’une part, les articles L. 445-1 à L. 445-4 du code de l’énergie, en imposant à certains fournisseurs de proposer au consommateur final la fourniture de gaz naturel à des tarifs réglementés, constituent une entrave à la réalisation d’un marché du gaz naturel concurrentiel prévue par cette directive et, d’autre part, que cette réglementation des prix de la fourniture du gaz naturel ne saurait être admise qu’à la triple condition qu’elle réponde à un objectif d’intérêt économique général, qu’elle ne porte atteinte à la libre fixation des prix que dans la seule mesure nécessaire à la réalisation de cet objectif et notamment durant une période limitée dans le temps et, enfin, qu’elle soit clairement définie, transparente, non discriminatoire et contrôlable.

En ce qui concerne la poursuite d’un objectif d’intérêt économique général :

10. Il résulte de l’interprétation de la directive 2009/73/CE donnée par la Cour de justice de l’Union européenne dans son arrêt du 7 septembre 2016 que les Etats membres disposent d’un large pouvoir discrétionnaire dans la détermination de l’intérêt économique général poursuivi par la réglementation des prix de fourniture du gaz naturel, qui peut consister notamment en l’objectif de maintenir ces prix à un niveau raisonnable ou celui d’assurer la sécurité de l’approvisionnement ainsi que la cohésion territoriale.

11. Le ministre défendeur soutient d’abord que l’obligation pour les fournisseurs historiques de proposer aux consommateurs la fourniture du gaz à un prix réglementé viserait à garantir la sécurité de l’approvisionnement de la France en gaz, laquelle résulterait de la conclusion de contrats à long terme par les fournisseurs historiques. Toutefois, s’il ressort des pièces du dossier et de l’audience d’instruction tenue par la 9ème chambre de la section du contentieux que le principal fournisseur historique s’approvisionne de manière prépondérante par le biais de contrats à long terme, qui couvraient 88 % de la consommation totale de ses clients en France en 2013, cet état de fait ne résulte pas d’une obligation mise à sa charge par la loi ni, à la date du décret attaqué, par le contrat de service public prévu par l’article L. 121-46 du code de l’énergie. En particulier, en se bornant à prévoir, d’une part, que ce fournisseur « s’engage à conserver et développer un portefeuille d’approvisionnement diversifié en gaz naturel » fondé notamment sur « des contrats d’approvisionnement à long terme avec les grandes compagnies productrices » mais aussi sur « d’autres sources de gaz aisément mobilisables » et, d’autre part, que la formule de calcul des tarifs réglementés comprend un terme représentant les coûts du gaz importé par ce fournisseur pour l’alimentation de ses clients, « dans le cadre des contrats à long terme constitutifs de son portefeuille d’approvisionnement », ce contrat n’obligeait ce fournisseur à s’approvisionner par le biais de contrats à long terme ni exclusivement, ni même à hauteur d’une part clairement quantifiée des besoins liés à l’approvisionnement de ses clients ayant souscrit aux tarifs réglementés. Si le nouveau contrat conclu en 2015 avec l’Etat exige que ce fournisseur couvre « intégralement les besoins de ses clients bénéficiant des tarifs réglementés avec des contrats long terme », cette clause, postérieure à l’acte attaqué, ne peut être prise en compte par le juge de l’excès de pouvoir pour apprécier la légalité de celui-ci. De plus, tous les consommateurs sont libres d’opter pour une offre de marché, proposée le cas échéant par un fournisseur qui s’approvisionnerait de manière prépondérante à court terme, si bien qu’aucune disposition ni aucune obligation contractuelle ne garantit le volume de la demande de gaz fournie aux tarifs réglementés par le biais de contrats à long terme. A cet égard, il ressort des pièces du dossier que la consommation fournie en offre de marché représentait, en 2012, 317 térawattheures, soit plus de 60 % de la consommation totale des clients professionnels et résidentiels, contre 194 térawattheures pour la consommation fournie aux tarifs réglementés. Il suit de là que la réglementation prévue aux articles L. 445-1 et suivants du code de l’énergie ne peut être regardée comme visant à garantir la sécurité de l’approvisionnement français en gaz naturel.

12. Il est ensuite soutenu que la réglementation tarifaire contestée viserait à garantir, dans un objectif de cohésion territoriale, une harmonisation des prix sur l’ensemble du territoire national. Le ministre fait valoir, en premier lieu, que les tarifs réglementés de vente du gaz assurent une péréquation sur le territoire national des coûts d’éloignement au réseau de transport. Il ressort, il est vrai, des pièces du dossier et de l’audience d’instruction tenue par la 9e chambre de la section du contentieux qu’à la date du décret attaqué, alors que les écarts de tarifs d’accès aux réseaux de transport du gaz entre les différentes zones du territoire pouvaient s’élever à 25 euros par mégawattheure, l’application des tarifs réglementés permettait de réduire cet écart à 3 euros par mégawattheure au maximum au sein de chaque zone de desserte. Le ministre indique, en second lieu, que la congestion des capacités de transport de gaz du Nord vers le Sud de la France peut donner lieu à un différentiel de prix élevé sur les marchés de gros entre ces deux zones qui, au cours de l’année 2013, a atteint à plusieurs reprises des niveaux supérieurs à 10 euros par mégawattheure.

13. Toutefois, à la différence de l’électricité qui, en application de l’article L. 121-1 du code de l’énergie, est un « produit de première nécessité » faisant l’objet d’un approvisionnement « sur l'ensemble du territoire national », le gaz, auquel d’autres sources d’énergie sont substituables, ne constitue pas un bien de première nécessité. D’ailleurs, il ressort des pièces du dossier que moins du tiers des communes françaises sont desservies par un réseau de distribution de gaz naturel. En outre, il résulte des dispositions de l’article L. 445-3 du code de l’énergie citées au point 3 ci-dessus que l’harmonisation alléguée ne s’applique qu’au sein de chacune des vingt-quatre zones de desserte des différents fournisseurs proposant des tarifs réglementés, en laissant subsister entre ces zones des différences de tarifs importantes, l’écart entre le tarif le plus élevé et le plus faible s’élevant, selon les données publiées par la Commission de régulation de l’énergie, à plus de 30 % au 31 décembre 2012. Dans ces conditions, la réglementation prévue aux articles L. 445-1 et suivants du code de l’énergie ne peut être regardée comme visant l’objectif d’harmoniser le prix du gaz sur l’ensemble du territoire national.

14. Enfin, les dispositions législatives contestées ne peuvent pas être regardées comme visant à garantir un prix raisonnable de la fourniture du gaz puisqu’elles prévoient la couverture de l’ensemble des coûts supportés par les fournisseurs historiques, quel que soit leur niveau, et qu’elles s’appliquent de manière permanente, et non pendant les seules périodes durant lesquelles ce prix serait excessif. En outre, alors même que, dans un contexte de volatilité des prix du marché de gros du gaz, la stabilité du prix acquitté par le consommateur final pourrait être admise comme justification d’une entrave au développement de la concurrence sur le marché de détail du gaz, la réglementation tarifaire contestée ne peut être regardée comme visant cet objectif, dès lors qu’elle ne garantit pas que les coûts d’approvisionnement pris en compte dans le calcul des tarifs réglementés de vente soient indexés sur des variables plus stables que le prix du marché de gros. Au demeurant, il ressort des pièces du dossier qu’en application des dispositions réglementaires régissant à la date du décret attaqué le calcul de ces tarifs, les coûts d’approvisionnement pris en compte étaient définis, pour une part majoritaire, par référence aux cours des marchés de gros du pétrole, les évolutions de ces cours étant seulement lissées sur huit mois. En outre, il ressort des pièces du dossier et de l’audience d’instruction tenue par la 9ème chambre de la section du contentieux que des fournisseurs alternatifs de gaz proposaient, à la date du décret attaqué, des offres dont le prix, fixe sur plusieurs années, était plus stable que les tarifs réglementés.

15. Il résulte de ce qui précède que l’entrave à la réalisation d’un marché du gaz naturel concurrentiel que constitue la réglementation tarifaire contestée ne poursuit aucun objectif d’intérêt économique général. Dès lors, les dispositions législatives du code de l’énergie contestées sont incompatibles avec les objectifs poursuivis par la directive 2009/73/CE, sans qu’il soit besoin de s’interroger sur le caractère proportionné de la réglementation qu’elles prévoient. Il suit de là que ces dispositions ne pouvaient, sans méconnaître les objectifs de cette directive, servir de base légale au décret attaqué. L’ANODE est par suite fondée à soutenir qu’il est entaché d’illégalité.

Sur les conséquences de l’illégalité du décret attaqué :

16. L’annulation d’un acte administratif implique en principe que cet acte est réputé n’être jamais intervenu. Toutefois, s’il apparaît que cet effet rétroactif de l’annulation est de nature à emporter des conséquences manifestement excessives en raison tant des effets que cet acte a produits et des situations qui ont pu se constituer lorsqu’il était en vigueur, que de l’intérêt général pouvant s’attacher à un maintien temporaire de ses effets, il appartient au juge administratif - après avoir recueilli sur ce point les observations des parties et examiné l’ensemble des moyens, d’ordre public ou invoqués devant lui, pouvant affecter la légalité de l’acte en cause - de prendre en considération, d’une part, les conséquences de la rétroactivité de l’annulation pour les divers intérêts publics ou privés en présence et, d’autre part, les inconvénients que présenterait, au regard du principe de légalité et du droit des justiciables à un recours effectif, une limitation dans le temps des effets de l’annulation. Il lui revient d’apprécier, en rapprochant ces éléments, s’ils peuvent justifier qu’il soit dérogé au principe de l’effet rétroactif des annulations contentieuses et, dans l’affirmative, de prévoir dans sa décision d’annulation, ou, lorsqu’il a décidé de surseoir à statuer sur cette question, dans sa décision relative aux effets de cette annulation, que, sous réserve des actions contentieuses engagées à la date de sa décision prononçant l’annulation contre les actes pris sur le fondement de l’acte en cause, tout ou partie des effets de cet acte antérieurs à son annulation devront être regardés comme définitifs ou même, le cas échéant, que l’annulation ne prendra effet qu’à une date ultérieure qu’il détermine. S’agissant d’une annulation résultant d’une méconnaissance du droit de l’Union européenne, cette faculté ne peut être utilisée qu’à titre exceptionnel et en présence d’une nécessité impérieuse. En effet, dans son arrêt « Association France Nature Environnement » du 28 juillet 2016 (affaire C-379/15), la Cour de justice de l’Union européenne a dit pour droit qu’une juridiction nationale peut, lorsque le droit interne le permet, exceptionnellement et au cas par cas, limiter dans le temps certains effets d’une déclaration d’illégalité d’une disposition du droit national qui a été adoptée en méconnaissance d’une directive, à la condition qu’une telle limitation s’impose par une considération impérieuse et compte tenu des circonstances spécifiques de l’affaire dont elle est saisie, lorsqu’elle est convaincue, ce qu’elle doit démontrer de manière circonstanciée, qu’aucun doute raisonnable n’existe quant à l’interprétation et l’application des conditions posées par sa jurisprudence à une telle limitation.

17. L’annulation prononcée par la présente décision a en principe pour conséquence de faire revivre rétroactivement les dispositions du décret du 18 décembre 2009, dans sa rédaction antérieure à sa modification par le décret attaqué, jusqu’à leur abrogation par le décret du 30 décembre 2015 relatif à la codification de la partie réglementaire du code de l’énergie.
18. En premier lieu, l’abrogation des dispositions du décret du 18 décembre 2009 issues du décret attaqué par le décret du 30 décembre 2015 mentionné au point précédent fait obstacle à ce que l’annulation prenne effet à une date postérieure à la date de cette abrogation. Il n’y a par suite pas lieu de faire droit à la demande des parties tendant à ce que l’annulation ne prenne effet qu’à une date ultérieure.

19. En second lieu, la société Engie soutient que l’annulation rétroactive du décret attaqué remettrait en cause la validité des contrats de fourniture dont le prix est déterminé par référence aux tarifs fixés par les arrêtés interministériels pris sur le fondement du décret du 18 décembre 2009 dans sa rédaction issue du décret attaqué. En outre, aucune des parties au litige, pas même l’association requérante, ne demande que cette annulation comporte un effet rétroactif. Il ressort des données publiées par la Commission de régulation de l’énergie que plus de neuf millions de consommateurs se fournissaient en gaz à un tarif réglementé à la date du décret attaqué et seraient, dans cette hypothèse, susceptibles de contester la validité du contrat de fourniture qu’ils ont conclu ou qui a été tacitement reconduit entre le 18 mai 2013, date de l’entrée en vigueur du décret attaqué, et le 31 décembre 2015. Ainsi, eu égard aux incertitudes graves qu’une annulation rétroactive ferait naître sur la situation contractuelle passée de plusieurs millions de consommateurs et de la nécessité impérieuse de prévenir l’atteinte au principe de sécurité juridique qui en résulterait, il y a lieu de prévoir, à titre exceptionnel, que les effets produits par le décret attaqué sont, sous réserve des actions contentieuses déjà engagées à la date de la présente décision, regardés comme définitifs.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

20. Si l’ANODE demande qu’il soit enjoint « à l’Etat de prendre, à compter de la décision rendue par le Conseil d’Etat, toutes les mesures garantissant la disparition des contrats aux [tarifs réglementés de vente] », l’annulation du décret du 16 mai 2013 prononcée par la présente décision n’implique pas nécessairement que l’Etat prenne une mesure d’exécution en ce sens. Ces conclusions ne peuvent donc qu’être rejetées.
Sur les frais exposés par les parties à l’occasion du litige :
21. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de l’ANODE, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante. Il n’y a en outre pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre une somme à ce titre à la charge de la société GDF Suez, devenue Engie. Il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros à verser à l’ANODE à ce titre.

D E C I D E :
Article 1er : Le décret du 16 mai 2013 modifiant le décret n° 2009 1603 du 18 décembre 2009 relatif aux tarifs réglementés de vente de gaz naturel est annulé.
Article 2 : Sous réserve des actions contentieuses engagées à la date de la présente décision, les effets produits par le décret du 16 mai 2013 sont regardés comme définitifs.
Article 3 : L’Etat versera à l’ANODE une somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le surplus des conclusions de l’ANODE ainsi que les conclusions de la société GDF Suez, devenue Engie, présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés.
Article 5 : La présente décision sera notifiée au Premier ministre, au ministre de l'économie et des finances, à l’Association nationale des opérateurs détaillants en énergie, à la société Engie et à la société GRDF.
Copie en sera adressée pour information au ministre de la transition écologique et solidaire et à la Commission de régulation de l’énergie.

Texte de legifrance.gouv.fr
Photo CC0 Public Domain. 

Le Conseil d’Etat annule le décret du 16 mai 2013 modifiant le décret du 18 décembre 2009 relatif aux tarifs réglementés de vente de gaz naturel :
Le Conseil d’Etat annule le décret du 16 mai 2013 modifiant le décret du 18 décembre 2009 relatif aux tarifs réglementés de vente de gaz naturel :

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Contrôle des pêches de l´UE, des efforts supplémentaires sont nécessaires :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Selon un nouveau rapport de la Cour des comptes européenne, l'UE ne disposera d'un système de contrôle des pêches efficace que si des efforts supplémentaires sont consentis. Les auditeurs relèvent que les États membres et la Commission européenne ont accompli des progrès ces dix dernières années. Il n'en reste pas moins que l'UE n'est toujours pas dotée d'un système de contrôle des pêches suffisamment efficace pour soutenir la politique commune de la pêche.

Les auditeurs se sont rendus dans quatre États membres: l'Espagne, la France, l'Italie et le Royaume-Uni (Écosse). Aucun de ces quatre pays ne vérifiait suffisamment l'exactitude de la capacité de sa flotte de pêche ou les informations sur les navires figurant dans son fichier de flotte. Aucun n'avait vérifié la jauge de ses navires de pêche et deux n'avaient pas vérifié la puissance motrice. Les auditeurs ont par ailleurs relevé des incohérences importantes entre les informations relatives aux navires consignées dans le fichier de la flotte et celles contenues dans les pièces justificatives.

Dans l'ensemble, les États membres examinés mettaient en œuvre les mesures de gestion de la pêche de manière adéquate, selon les auditeurs. Les systèmes de surveillance des navires basés sur les technologies de localisation par satellite fournissaient des informations utiles pour le suivi et le contrôle des activités de pêche. Cependant, du fait des dispenses prévues par le règlement instituant un régime de contrôle des pêches, 89 % des navires de la flotte de l'UE n'étaient pas contrôlés, ce qui a nui à l'efficacité de la gestion dans certaines pêcheries et pour certaines espèces.

«Les États membres n'ont pas encore pleinement mis en œuvre le règlement de l'UE instituant un régime de contrôle des pêches», a déclaré M. Janusz Wojciechowski, le Membre de la Cour des comptes européenne responsable du rapport, «et certaines dispositions doivent être modifiées pour que les États membres puissent assurer un contrôle efficace des pêches.»

Texte de la Cour des comptes européenne.
Photo CC0 Public Domain. 
 

Contrôle des pêches de l´UE, des efforts supplémentaires sont nécessaires :
Contrôle des pêches de l´UE, des efforts supplémentaires sont nécessaires :

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L’extension de la Réserve naturelle nationale des Terres australes et antarctiques françaises (Taaf):

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Présentation générale des Terres australes et antarctiques françaises (Taaf)

Les Terres australes et antarctiques françaises (Taaf) sont depuis 1955 un Territoire d’outre-mer doté de l’autonomie administrative et financière.
Cette collectivité d’outre-mer a été créée par la loi du 6 août 1955 abrogeant un décret de 1924. Le décret n° 2008-919 du 11 septembre 2008 pris pour l’application du statut des Taaf, est le principal texte de développement.

Les Terres australes et antarctiques françaises sont formées par l’archipel de Crozet, l’archipel des Kerguelen, les îles Saint-Paul et Amsterdam, la terre Adélie et les îles Eparses (depuis la loi du 21 février 2007). Les îles Eparses rassemblent les îles tropicales de l’archipel des Glorieuses, Juan de Nova, Europa et Bassas da India dans le canal du Mozambique et Tromelin au nord de La Réunion.

L’ensemble de ces terres procure à la France une Zone Economique Exclusive (ZEE) de plus de 2 300 000 de km² riches en ressources marines, elles contribuent à donner à la France la deuxième emprise maritime au monde après les Etats-Unis.
La réserve naturelle est située dans le Sud de l’océan Indien. La partie terrestre de la réserve est constituée de l’île Amsterdam, de l’île St Paul, de l’archipel de Crozet et de l’archipel de Kerguelen. Elles sont situées à plus de 12.000 km de la métropole, s’échelonnant entre la zone subantarctique avec les îles Crozet et Kerguelen et la zone subtropicale avec les îles Saint-Paul et Amsterdam.

Situées à plus de 2 000 kilomètres de tout continent, les îles australes françaises sont parmi les îles les plus isolées au monde. L’île de la Réunion, à l’est de Madagascar, est le territoire français qui en est le plus proche. Crozet en est distant de 2860 km, Kerguelen de 3490 km, St Paul et Amsterdam de 2880 km.

L’apport de la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages

La loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, a permis d'étendre les réserves naturelles nationales en ZEE (Zone économique exclusive), c'est-à-dire au delà des 12 milles marins et jusqu'à 200 milles marins. Cette extension permet alors d’étendre considérablement la réserve naturelle des Terres australes françaises en zone marine fortement protégée.

Les Terres australes françaises ont été identifiées comme des lieux majeurs de la biodiversité mondiale, encore largement préservée de la majorité des impacts liés à la présence de l’homme.
Considérées comme le « poumon » de l’avifaune de l’océan Indien sud, ces îles accueillent de nombreuses espèces d’oiseaux marins dont onze sont classées menacées d’extinction par l’Union Internationale pour la Conservation de la Nature (UICN).

Situées à proximité du front polaire et de la convergence subtropicale, les eaux associées aux îles subantarctiques sont particulièrement riches en espèces pélagiques (crustacés, calmars, poissons, etc.) qui elles-mêmes alimentent oiseaux marins, cétacés et pinnipèdes (éléphants de mer, otaries).
Les interactions trophiques entre les écosystèmes terrestres et marins (côtiers et hauturiers) sont particulièrement marquées dans cette zone du globe et la protection de ces deux types de milieux ne peut et ne doit pas être dissociée.

Ce patrimoine naturel unique est protégé depuis la création de la Réserve naturelle nationale des Terres australes françaises consacrée par le Décret n° 2006-1211 du 3 octobre 2006 portant création de la réserve naturelle des Terres australes françaises. Cet outil de gestion fixe pour priorité la conservation du patrimoine naturel, bien qu’il permette le développement de certaines activités humaines à condition qu’elles soient rigoureusement encadrées.

22 % d’aires marines protégées dans les eaux françaises

L’extension de la réserve naturelle des Terres australes françaises permise grâce à la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages concerne une superficie de plus de 672 000 km2, et permet à la France d’atteindre aujourd’hui ses objectifs nationaux en matière de couverture de ses eaux par des aires marines protégées puisqu’elle porte à plus de 22% (au lieu de 16,52% auparavant) le total des eaux françaises classées en AMP ( aires maritimes protégées).

Avec 672 000 km², cette réserve figure désormais dans le top dix  des plus grandes réserves du monde, de plus elle constitue la deuxième plus grande réserve halieutique mondiale (120 000 km² interdit à la pêche).  L’extension de la réserve en mer permet ainsi de préserver les zones d’alimentation des oiseaux et mammifères marins.

Texte de www.aires-marines.fr et de www.taaf.fr
Carte de www.taaf.fr 

L’extension de la Réserve naturelle nationale des Terres australes et antarctiques françaises (Taaf):
L’extension de la Réserve naturelle nationale des Terres australes et antarctiques françaises (Taaf):

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La composition du Conseil constitutionnel : 

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

La nomination des membres du Conseil constitutionnel 

En vertu de l'article 56 de la Constitution, le Conseil constitutionnel se compose de 9 membres nommés auxquels s'ajoutent des membres de droit.
Le mandat des membres nommés est d'une durée de neuf ans et ne peut être reconduit, ce qui assure leur indépendance. Le Conseil constitutionnel est renouvelé par tiers tous les trois ans. En cas de décès ou de démission, l'autorité de nomination désigne un nouveau conseiller pour la durée du mandat restant à courir. Toutefois, une personne nommée en remplacement d'un conseiller décédé ou démissionnaire dont le mandat devait expirer avant trois ans, peut être nommée à nouveau pour neuf ans.
Trois membres sont nommés par décision du Président de la République, lequel désigne aussi le Président du Conseil.
Trois membres sont nommés par le Président de l'Assemblée nationale et trois autres par le Président du Sénat.
Peuvent faire l'objet d'une nomination au Conseil constitutionnel tous les citoyens jouissant de leurs droits civiques et politiques. En pratique, il est fait appel à des personnalités dont la compétence est reconnue, notamment en matière juridique et politique, dont la nomination doit être approuvée par le Parlement.
En effet, depuis la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, est applicable à ces nominations la procédure prévue au dernier alinéa de l'article 13 de la Constitution. Ainsi, les nominations effectuées par le Président de la République sont soumises à l'avis de la commission permanente compétente de chaque assemblée et le Président ne peut procéder à une nomination lorsque l'addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions. Les nominations effectuées par le président de chaque assemblée sont soumises au seul avis de la commission permanente compétente de l'assemblée concernée.
En outre, sont membres de droit à vie du Conseil constitutionnel les anciens Présidents de la République. Les deux Présidents de la IVème République, le Président René Coty et le Président Vincent Auriol, y ont siégé en cette qualité. Le Président Valéry Giscard d'Estaing, depuis 2004, le Président Jacques Chirac, depuis 2007, et le Président Nicolas Sarkozy, depuis 2012, occupent la place de membre de droit que leur attribue l'article 56 de la Constitution. Cependant, Jacques Chirac et Nicolas Sarkozy ne siègent plus depuis respectivement mars 2011 et janvier 2013.

L'entrée en fonction

L'entrée en fonction a lieu, sauf dans les cas de remplacement en cours de mandat, au début du mois de mars tous les trois ans. Les membres nommés au Conseil constitutionnel prêtent serment devant le Président de la République. Ils jurent de bien et fidèlement remplir leurs fonctions et de les exercer en toute impartialité dans le respect de la Constitution, ainsi que de garder le secret des délibérations et des votes. Seuls les membres de droit sont dispensés de prêter serment.

Le statut des membres du Conseil constitutionnel

Le statut des membres du Conseil constitutionnel est en partie défini par l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique relative au Conseil constitutionnel, plusieurs fois modifiée, et, à titre complémentaire, par un décret du 13 novembre 1959 relatif à leurs obligations. Celles-ci se définissent principalement par l'obligation de réserve qu'ils sont tenus de respecter, et par le régime strict des incompatibilités qui leur est applicable.
Le régime des incompatibilités prescrit par l'article 57 de la Constitution interdit le cumul de la fonction de membre du Conseil constitutionnel avec celle de ministre ou de membre du Parlement.
L'ordonnance du 7 novembre 1958 complète et précise l'article 57 de la Constitution, disposant en particulier que les fonctions de membre du Conseil constitutionnel sont incompatibles avec celles de membre du Conseil économique, social et environnemental, ainsi qu'avec celles de Défenseur des droits. Elles sont également incompatibles avec l'exercice de tout mandat électoral.
En vertu de la loi organique n° 2013-906 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, l'exercice des fonctions de membre du Conseil constitutionnel est incompatible avec l'exercice de toute fonction publique et de toute autre activité professionnelle ou salariée, en particulier avec l'exercice de la profession d'avocat. Les membres du Conseil constitutionnel peuvent toutefois se livrer à des travaux scientifiques, littéraires ou artistiques. 
Pendant la durée de leurs fonctions, les membres du Conseil constitutionnel ne peuvent être nommés à aucun emploi public ni, s'ils sont fonctionnaires publics, recevoir une promotion au choix.
Enfin, le décret du 13 novembre 1959 leur interdit d'occuper pendant la durée des fonctions tout poste de responsabilité ou de direction au sein d'un parti ou groupement politique.
En cas de difficulté, le Conseil statue sur la compatibilité entre la qualité de membre et l'activité en cause.

Fondements textuels
 
Constitution du 4 octobre 1958
Titre VII : Le Conseil constitutionnel
- Articles 56 et 57
Ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel
Titre I ER : Organisation du Conseil constitutionnel
- Article 1er, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 , 9, 10, 11, 12
Décret n° 59-1292 du 13 novembre 1959 sur les obligations des membres du Conseil constitutionnel

Texte du Conseil constitutionnel. 
Photo CC0 Public Domain.

La composition du Conseil constitutionnel : 
La composition du Conseil constitutionnel : 

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L'histoire du Palais-Royal et les origines du Conseil constitutionnel :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Des débuts en 1624 jusqu'en 1789 

L'histoire du Palais-Royal débute en 1624, lorsque le cardinal de Richelieu devient Secrétaire d'Etat et acquiert rue Saint-Honoré l'hôtel de Rambouillet, afin de loger près du Roi, alors au palais du Louvre. L'année suivante, il achète les terrains qui bordent le bâtiment, puis, à partir de 1633, procède à une campagne d'acquisitions qui ne s'arrête qu'avec sa mort. C'est ainsi que nait le Palais-Cardinal.
De l'hôtel d'origine, l'architecte Jacques Lemercier fait pour le compte du Cardinal un palais, puis un quartier de ville qui s'étend entre les actuelles rues de Richelieu, des Petits-Champs, des Bons-Enfants et Saint-Honoré. A sa mort, Richelieu lègue à Louis XIII un quartier structuré par une porte de ville, des voies majeures, un palais, un jardin public et un lotissement en pourtour.
De 1642 à 1652, le palais est habité par le jeune Louis XIV et sa mère, la régente Anne d'Autriche, qui transforme les décors de l'aile est, dont il reste notamment le grand balcon forgé au 6 de la rue de Valois. Le palais subit de nombreuses transformations au fil du temps, avec des architectes aussi prestigieux que Hardouin-Mansart, Cartaud ou Contant d'Ivry, sous la houlette de la famille d'Orléans, qui hérite du Palais devenu Royal.
Au fil du temps, se succèdent dans les murs Molière, puis Lully qui occupent la salle de théâtre (alors à l'emplacement de l'aile est de la cour de l'Horloge au Conseil d'Etat), le Régent Philippe d'Orléans, grand protecteur des arts, qui y accueille une myriade d'artistes et constitue une collection d'œuvres d'art de premier plan. Son petit-fils, le futur Philippe-Egalité, entreprend de grands travaux : pour financer la reconstruction du Palais, il confie à l'architecte Victor Louis la mise en œuvre d'un projet immobilier de grande ampleur destiné à lui assurer des revenus, par la construction de maisons uniformes et de rapport sur le pourtour du jardin, avec, au rez-de-chaussée, des galeries donnant sur des boutiques. Le Palais-Royal tel que nous le connaissons naissait.
Malheureusement, l'opération reste inachevée et l'aile ouest du palais n'est pas construite, l'opération financière se soldant par un échec en 1786.

De 1789 à nos jours 

En 1789, le Palais-Royal est un des hauts lieux révolutionnaire : Camille Desmoulins appelle à la révolution le 12 juillet dans le jardin, des nombreux événements marquent le lieu. Il faut attendre 1814 pour voir revenir la famille d'Orléans, avec le duc Louis-Philippe qui reprend possession des lieux. Il confie à l'architecte Fontaine la poursuite des travaux de Victor Louis. Assisté de Percier, son alter ego des grands chantiers de l'Empire, il régularise l'ensemble, construit les terrasses qui encadrent la cour d'honneur, rénove la salle du Théâtre français, construit le pavillon de Valois et achève la fermeture de la cour d'honneur avec le pavillon et l'aile Montpensier, en 1830-1831. La galerie d'Orléans, qui fermait le quadrilatère, est achevée dans le même temps : elle disparaîtra en 1935 ne laissant que les deux promenades hautes.
L'aile Montpensier ainsi achevée n'est pas occupée par son destinataire : Louis-Philippe devient en effet Roi des Français en 1830. Le bâtiment reste donc un lieu de passage.
En 1848 et l'avènement de la IIème République, le lieu devient palais national et abrite des expositions de peinture et de sculptures, puis en affecté à l'éphémère ministère des colonies ; son ministre, le prince Jérôme Bonaparte, conserve le bâtiment en 1859 à son usage personnel et le fait décorer par Chabrol pour y accueillir sa jeune épouse, Marie-Clotilde de Savoie : l'essentiel de la décoration actuelle date de cette époque.
Après la chute du Second empire, l'aile Montpensier abrite diverses administrations : la cour des comptes s'installe de 1875 à 1910, l'Institut international de coopération intellectuelle, ancêtre de l'UNESCO, y siège entre 1933 et 1939.
Après la seconde guerre mondiale, le Conseil économique – aujourd'hui Conseil économique, social et environnemental – occupe les lieux et héberge en juillet et août 1958 le Comité consultatif constitutionnel auquel le général de Gaulle vient présenter son projet de Constitution: c'est donc tout naturellement que le Conseil constitutionnel s'y installe, dès sa création, fin 1958.
De nos jours il n'est pas rare de nommer les juges du Conseil constitutionnel " juges du Palais-Royal" ou encore "juges de la rue de Montpensier". 

Texte du Conseil constitutionnel. 
Photo CC0 Public Domain.

L'histoire du Palais-Royal  et les origines du Conseil constitutionnel :
L'histoire du Palais-Royal  et les origines du Conseil constitutionnel :

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Les grands Arrêts du Tribunal des conflits :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

*Cette liste est susceptible d’être enrichie au fil de la jurisprudence du Tribunal des conflits. 

8 février 1873, Blanco, n° 00012
L’arrêt Blanco est souvent considéré comme un fondement du droit administratif français. Le Tribunal des conflits a jugé que la responsabilité susceptible d’incomber à l’Etat pour les dommages causés aux particuliers du fait des services publics ne peut être régie par les principes du code civil mais relève de règles spéciales. Ces règles spéciales autonomes sont justifiées par les besoins du service et, en raison du lien entre la compétence et le fond, leur application est de la compétence de la juridiction administrative.

30 juillet 1873, Pelletier, n° 00035
L’arrêt Pelletier fonde, en matière de réparation des dommages imputés à des agents publics, le partage de responsabilité entre l’administration et l’agent sur la distinction entre la faute de service et la faute personnelle. La faute personnelle est détachable du service, matériellement ou par le but poursuivi, et la responsabilité particulière de l’agent est alors engagée, ce qui justifie la compétence du juge judiciaire. Au contraire, la faute de service est liée au fonctionnement ou à l’activité de l’administration, ce qui justifie la compétence du juge administratif.

9 décembre 1899, Association Syndicale du Canal de Gignac, n° 00515
Le Tribunal des conflits a jugé qu’un établissement public se caractérise par les prérogatives de puissance publique dont celui-ci pouvait faire usage. En l’espèce, les associations syndicales autorisées constituent des établissements publics, à l’encontre desquels ne peuvent être exercées les voies d’exécution du droit commun.

2 décembre 1902, Société immobilière de Saint Just, n° 00543
L’arrêt Société Immobilière Saint Just admet que l’administration peut recourir à des mesures d’exécution forcée de ses décisions. Toutefois, ce privilège d’exécution d’office est strictement encadré, il ne peut s’appliquer qu’à titre subsidiaire. L’administration ne peut recourir à l’exécution forcée lorsqu’elle dispose d’une autre voie de droit lui permettant d’arriver à ces fins. 

29 février 1908, Feutry, n° 00624
Dans le prolongement de l’arrêt Terrier (CE, 6 février 1903 – Rec. 94), le Tribunal des conflits étend le principe de la responsabilité de l’Etat du fait de l’inexécution ou de la mauvaise exécution des activités de service public aux collectivités locales. Les litiges portant sur la responsabilité quasi délictuelle des départements relèvent de la juridiction administrative. Le contentieux de la responsabilité extra contractuelle des collectivités est incorporé au contentieux administratif et soumis à ses règles spécifiques.

22 janvier 1921, Société commerciale de l’Ouest africain, n° 00706
Le Tribunal des conflits considère que certains services publics fonctionnent dans les mêmes conditions qu’une entreprise privée et dégage la notion de service public industriel et commercial. Par suite, les litiges relatifs aux dommages causés par l’exploitation d’un service public et commercial relèvent de la compétence du juge judiciaire. 

16 juin 1923, Septfonds, n° 00732
Le Tribunal des conflits juge que, si le juge judicaire ne peut apprécier la légalité des actes administratifs à caractère réglementaire, il a le pouvoir d’interpréter de tels actes. Toutefois, s’agissant des actes administratifs individuels, le juge judiciaire n’a pas compétence pour leur interprétation. A moins qu’il ne soit parfaitement clair, l’interprétation d’un acte administratif individuel doit faire l’objet d’une question préjudicielle devant le juge administratif. 

14 janvier 1935, Thépaz, n° 00820
Jusqu’à l’arrêt Thépaz, la faute commise par un fonctionnaire, lorsqu’elle constituait également un crime ou un délit, était nécessairement une faute personnelle. Le Tribunal des conflits opère un revirement de jurisprudence et consacre une nouvelle conception de la faute de service. La juridiction admet que l’infraction pénale commise par un agent public dans l’exercice de ses fonctions puisse constituer une faute de service. 

8 avril 1935, Action Française, n° 00822
L’arrêt Action Française consacre la théorie de la voie de fait. Il existe deux cas de voie de fait :
- lorsque une décision administrative est manifestement insusceptible de se rattacher à quelque pouvoir de l’administration et qu’elle porte atteinte à une liberté ou au droit de propriété ;
- lorsque l’administration procède dans des conditions irrégulières à l’exécution forcée d’une décision et que cette exécution porte atteinte à une liberté ou au droit de propriété.
L’action de l’administration se place hors du droit. Le juge judiciaire est seul compétent pour constater la commission d’une voie de fait, enjoindre à l’administration de la faire cesser et ordonner la réparation des préjudices subis. 

17 mars 1949, Hôtel du Vieux Beffroi, n° 01077, et Société Rivoli Sébastopol, n° 01086
Le Tribunal des conflits juge que les juridictions administratives sont compétentes pour se prononcer sur la régularité d’une emprise mais que la compétence pour réparer les préjudices résultant d’une emprise irrégulière revient aux juridictions judiciaires. Le juge judiciaire doit donc, en cas de difficulté sérieuse, surseoir à statuer et renvoyer les parties à faire trancher la question de la régularité de la décision administrative à l’origine de l’emprise. Dans le cas de la voie de fait, le juge judiciaire a une plénitude de compétences alors que dans le cas de l’emprise irrégulière, son intervention est limitée à l’indemnisation. 

5 juillet 1951, Avranches et Desmarets, n° 01187
Le Tribunal des conflits juge que les juridictions répressives sont compétentes pour apprécier la légalité des actes administratifs servant de fondement à des poursuites pénales et à la défense. L’arrêt Avranches et Desmarets instaurait, toutefois, une restriction : le juge pénal ne pouvait connaître des actes individuels qui relevaient des seules juridictions administratives. Cette restriction a disparu depuis l’entrée en vigueur du nouveau code pénal le 1er mars 1994 (art. 111-5). Le juge pénal est compétent pour interpréter et apprécier la légalité de tous les actes administratifs. 

27 mars 1952, Dame de la Murette, n° 01339
Le Tribunal des conflits juge que les circonstances exceptionnelles enlèvent le caractère de voie de fait à des agissements qui, en temps normal, revêtiraient ce caractère. Il n’y a pas de voie de fait, car l’action de l’administration se rattache à un pouvoir exceptionnel lié au temps de crise. Ces agissements redeviennent une activité administrative et les juridictions administratives sont donc compétentes. 

27 novembre 1952, Préfet de Guyane, n° 01420
Par cet arrêt, le Tribunal des conflits fixe la frontière entre la compétence des juridictions judiciaires et des juridictions administratives dans l’appréciation des actes du service public de la justice. Les actes relatifs à l’exercice de la fonction juridictionnelle ou au fonctionnement du service public de la justice relèvent des juridictions judiciaires tandis que ceux relatifs à l’organisation même du service public de la justice relèvent des juridictions administratives. 

28 mars 1955, Effimieff, n° 01525
Le Tribunal des conflits juge que la notion de travaux publics est susceptible d’être retenue pour des travaux même financés par des fonds privés et effectués au profit de particuliers, dès lors que ces travaux sont exécutés par une personne publique dans le cadre d’une mission de service public. Le Tribunal des conflits consacre une définition élargie de la notion de travaux publics 

8 juillet 1963, Société entreprise Peyrot, n° 01804
Le Tribunal des conflits déroge au principe selon lequel un contrat conclu entre deux personnes privées ne peut revêtir le caractère d’un contrat administratif. Il convient également de considérer l’objet du contrat qui vise un but d’intérêt général. Dans cet arrêt, le Tribunal des conflits juge que la construction des autoroutes comme la construction des routes nationales est une mission appartenant par nature à l’Etat et qu’il n’y a pas lieu de distinguer selon que la construction est assurée directement par l’Etat ou par un concessionnaire. Lorsque cette mission est confiée à un concessionnaire, celui-ci agit en réalité pour le compte de l’Etat. Le contrat conclu entre ce concessionnaire et l’entreprise titulaire du marché pour l’exécution des travaux nécessaires à la construction de l’autoroute, même conclu entre deux personnes privées doit, par suite, être qualifié de contrat administratif et soumis au droit public. 

15 janvier 1968, Société Air France c/ Epoux Barbier, n° 01908
Le Tribunal des conflits juge que le règlement émanant d’une personne morale de droit privé gérant un service public industriel et commercial revêt un caractère administratif, dès lors qu’il concerne l’organisation même du service public. Par suite, seules les juridictions administratives sont compétentes pour apprécier la légalité de ce règlement. 

3 mars 1969, Société interprofessionnelle du lait et de ses dérivés Interlait, n° 01926
Le Tribunal des conflits apporte une limite à la jurisprudence Peyrot (TC 8 juillet 1963 Peyrot n°01804) et maintient le principe selon lequel un contrat conclu entre deux personnes privées ne peut être qualifié de contrat administratif même si l’un des deux cocontractants est chargé d’une mission de service public. Le Tribunal retient qu’une société de droit privé intervenant en matière de régularisation de prix exerce une mission de service public, mais que, toutefois, elle se livre librement à des opérations commerciales soumises aux règles de droit privé. Par suite, les litiges opposant cette société à ses clients ou à ses fournisseurs relèvent de la compétence du juge judiciaire. Le Tribunal des conflits distingue donc les missions appartenant par nature à l’Etat comme la construction des routes, dans l’hypothèse de l’arrêt Peyrot, et les activités étatiques nouvelles de caractère économique et social. 

21 mars 1983, Union des Assurances de Paris, n° 02256
Le Tribunal des conflits rappelle qu’un contrat administratif conclu entre deux personnes publiques revêt en principe un caractère administratif et que seule la juridiction administrative est compétente pour connaître des litiges relatifs à son exécution. Toutefois, une telle présomption peut être renversée au regard de l’objet du contrat, lorsque celui-ci ne fait naître entre les cocontractants que des rapports de droit privé. 

6 juin 1989, Préfet de la région Ile de France, n° 02578
Le Tribunal des conflits juge que, si le Conseil de la concurrence est compétent pour les litiges relatifs aux activités de production, de distribution et de services des personnes publiques, les litiges relatifs aux actes pris par une personne publique en vue de déterminer le mode de gestion d’un service public relèvent du juge administratif. Le Tribunal des conflits retient que l’organisation du service public ne constitue pas une activité de distribution, de distribution et de services, mais un acte administratif sans conséquence sur le libre jeu de la concurrence.
La justification de l’incompétence du juge judiciaire repose sur le fait que l'acte administratif, en l'espèce une convention de délégation de service public, n'est pas par lui-même susceptible d'empêcher, de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence sur le marché.
Le Tribunal des conflits a confirmé sa position par deux arrêts du 4 novembre 1996 (Société Datasport, n° 03038) et du 18 octobre 1999 (Aéroport de Paris et Air France c/ TAT, n° 03174). Le juge administratif est compétent pour apprécier la légalité de décisions administratives indissociables de l’exercice de prérogatives de puissance publique ou portant sur l’organisation du service public. 

25 mars 1996, Préfet de la région Rhône-Alpes c/ Conseil de prud’hommes de Lyon (Berkani), n° 03000
Le Tribunal des conflits juge que les personnels non statutaires travaillant pour le compte d’un service public administratif sont des agents contractuels de droit public quel que soit leur emploi. Les contentieux concernant ces agents relèvent donc du juge administratif. Toutefois, le Tribunal des conflits a rappelé que ce principe ne s’applique pas aux contrats de droit privé par détermination de la loi (TC, 22 mai 2006, Préfet des Bouches du Rhône, n° C3486). 

12 mai 1997, Société Baum, n° 03056
Le Tribunal des conflits rappelle que les juridictions judiciaires ne sont pas compétentes pour connaître des recours tendant à l’annulation ou à la suspension de décisions administratives, sauf dans l’hypothèse où ces décisions constituent des voies de fait. Dès lors qu’une mesure de l’administration n’est pas constitutive d’une voie de fait, les juridictions judiciaires ne sont pas compétentes pour connaître de conclusions tendant à la suspension de la mesure. 

14 février 2000, GIP Habitat et interventions sociales, n° 03170
Le Tribunal des conflits juge que les groupements d’intérêt public constituent des personnes morales de droit public soumis à un régime spécifique. Ce régime se caractérise par une absence de soumission de plein droit aux lois et règlement régissant les établissements publics. Le Tribunal tire les conséquences de la nature de personne morale de droit public d’un groupement d’intérêt public et retient que la juridiction administrative est donc compétente pour connaître des litiges opposant un agent d’un groupement d’intérêt public à celui-ci. 

23 octobre 2000, Préfet de police c/ M. Boussadar, n° 03227
Le Tribunal des conflits juge que la loi du 30 juin 2000 relative aux procédures d’urgence devant les juridictions administratives ne conduit pas à l’abandon de la théorie de la voie de fait. Il rappelle qu’il n’y a voie de fait justifiant, par exception au principe de la séparation des autorités administratives et judiciaires, la compétence des juridictions de l’ordre judiciaire que dans les cas « où l’administration, soit a procédé à l’exécution forcée, dans des conditions irrégulières, d’une décision portant une atteinte grave au droit de propriété ou à une liberté fondamentale, soit a pris une décision ayant l’un ou l’autre de ces effets à la condition toutefois que cette décision soit manifestement insusceptible d’être rattachée à un pouvoir appartenant à l’autorité administrative ». 

23 juin 2003, Aéroports de Paris, n° C3358
Lorsqu’une décision du Tribunal des conflits comporte une obscurité ou une ambiguïté, la partie intéressée peut introduire un recours en interprétation. 

21 mars 2005, Alberti Scott, n° C3413
Lorsqu’un service public est géré par une personne publique, celui-ci est présumé être un service public administratif. Cette présomption ne sera renversée au profit de la qualification de service public industriel et commercial que si trois critères cumulatifs sont réunis : l’objet du service, l’origine de son financement et ses modalités d’organisation. Le Tribunal des conflits s’écarte de cette méthode d’identification et retient que le service public de la distribution de l’eau peut être qualifié d’industriel et commercial en considération de son seul objet.

16 octobre 2006, Caisse centrale de réassurance c./ Mutuelle des architectes de France, n° C3506
Sauf disposition législative contraire, la nature administrative ou de droit privé d’un contrat s’apprécie à la date de sa formation. Ainsi, les contrats administratifs conclus par un établissement public demeurent des contrats de droit administratif même si la personne publique est ultérieurement transformée en personne morale de droit privé. 

17 mai 2010, INSERM c/ Fondation Letten F. Sausgstad, n° C3754
Le Tribunal des conflits juge que le juge judiciaire est compétent pour connaître d’un recours formé contre une sentence arbitrale rendue en France, sur le fondement d’une convention d’arbitrage, dans un litige né de l’exécution ou de la rupture d’un contrat conclu entre une personne morale de droit public française et une personne de droit étranger, exécuté en France, mettant en jeu les intérêts du commerce international, fût-il administratif selon les critères du droit interne. Toutefois, le Tribunal des conflits apporte un tempérament à la compétence du juge judiciaire. Le recours contre un telle sentence arbitrale relève de la compétence du juge administratif lorsqu’il implique le contrôle de la conformité de la sentence aux règles impératives du droit public français relatives à l’occupation du domaine public ou à celles régissant la commande publique et applicables aux marchés publics, aux contrats de partenariat et aux contrats de délégation de service public.

13 décembre 2010, Société Green Yellow et autres c/ Electricité de France, n° C3800
Par cette décision, le Tribunal des conflits fait pour la première application de la Convention européenne des droits de l’homme et réalise un contrôle de conventionnalité d’une disposition législative lorsque la désignation de l’ordre juridictionnel compétent en dépend. En l’espèce, une disposition législative qui modifie de manière rétroactive une attribution de compétence est contraire aux dispositions de l’article 6 de la CEDH et porte atteinte au droit à un procès équitable, dès lors que l’intervention du législateur n’est pas justifiée par un impérieux motif d’intérêt général.

17 octobre 2011, SCEA du Chéneau c/INAPORC, M. Cherel et autres c/CNIEL,n° C3828-3829
Le Tribunal des conflits, reprenant la solution dégagée par l’arrêt Septfonds, rappelle, en premier lieu, le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires posé par l’article 13 de la loi des 16-24 août 1790 et par le décret du 16 fructidor an III, pour réaffirmer la compétence de principe du juge administratif pour statuer sur toute contestation de la légalité des décisions prises par l’administration dans l’exercice de ses prérogatives de puissance publique, tout en réservant les exceptions légales ou tirées de la nature de la matière concernée, mais retient, en second lieu, successivement, une atténuation du principe, en énonçant que le juge judiciaire non répressif est compétent pour accueillir une contestation sérieuse et écarter la validité de l’acte administratif contesté, en considération d’une jurisprudence établie de la juridiction administrative permettant de statuer en ce sens, et une exception au principe, en énonçant que, eu égard au principe d’effectivité du droit communautaire, le juge judiciaire saisi au principal a compétence pour apprécier la légalité d’un acte administratif au regard du droit communautaire, primaire ou dérivé, ou pour interroger lui-même la Cour de justice à titre préjudiciel.

12 décembre 2011, Société Green Yellow et autres c/ Electricité de France,n° C3841
Dans le prolongement de sa décision Scea du Cheneau du 17 octobre 2011, le Tribunal des conflits énonce que la contestation formulée par la société Green Yellow à l’encontre des arrêtés fixant le prix d’achat de l’électricité revient à invoquer la violation du principe de non-rétroactivité des actes administratifs et en déduit, en considération de la jurisprudence constante du Conseil d’Etat érigeant en principe général du droit le principe de la non-rétroactivité des actes administratifs selon lequel ils ne disposent que pour l’avenir et ne peuvent contenir des dispositions applicables à des situations juridiquement constituées à une date antérieure à celle de leur publication, que la contestation soulevée peut être tranchée par la juridiction judiciaire.

14 mai 2012, Sté Bouygues Telecom C/ M. Jean-Claude Roeland et autres, n° C3852
Le Tribunal des conflits organise la répartition des compétences des deux ordres de juridiction pour les litiges opposant des particuliers à des opérateurs de téléphonie mobile au sujet de l’implantation et du fonctionnement d’antennes-relais, en décidant, sur le constat de la volonté du législateur d’organiser une police spéciale des communications électroniques, que seul le juge administratif peut connaître d’une action tendant à obtenir une mesure affectant l’implantation d’une station ou antenne radioélectrique, qui implique, par son objet même, une immixtion dans l’exercice de cette police spéciale et est susceptible d’avoir pour effet de substituer, quant aux risques en matière de brouillages et de santé publique, l’appréciation de ce juge judiciaire à celle des autorités administratives désignées pour veiller à la prévention de ces risques et donc de remettre en cause les autorisations délivrées par ces mêmes autorités, mais que le juge judiciaire demeure compétent pour connaître des actions, qui opposent des personnes de droit privé, tendant à la réparation d’un préjudice causé par l’implantation ou le fonctionnement d’une station radioélectrique ou tendant à toute autre mesure pour faire cesser un trouble anormal de voisinage étranger au domaine de la santé publique ou des brouillages préjudiciables ou causé par une implantation ou un fonctionnement irrégulier d’une telle station.

17 juin 2013, M. Bergoend c/ Société ERDF Annecy Léman, n° C3911
Le Tribunal des conflits, tout en conservant les deux hypothèses de la voie de fait, à savoir lorsque « l'administration, soit a procédé à l'exécution forcée, dans des conditions irrégulières, d'une décision, même régulière, soit a pris une décision manifestement insusceptible d'être rattachée à un pouvoir appartenant à l'autorité administrative », en a délimité le domaine d’application et, partant, la compétence du juge judiciaire, aux atteintes à la liberté individuelle, en conformité avec l’article 66 de la Constitution, et au droit de propriété, exclusivement en cas d’extinction définitive de ce droit, par analogie avec la compétence reconnue à ce juge judiciaire en matière d’expropriation. Ainsi, il donne une nouvelle définition, plus restrictive, de la notion de voie de fait. En outre, le Tribunal des conflits énonce que l’implantation, même sans titre, d’un ouvrage public sur le terrain d’une personne privée, ne procède pas d’un acte manifestement insusceptible de se rattacher à un pouvoir dont dispose l’administration.

9 décembre 2013, Pannizon c/ commune de Saint-Palais-sur-Mer, n° C3931
Sur le plan procédural, il est jugé que la simple production d’une transaction conclue sous condition ne suffit pas à priver d’objet la question de compétence renvoyée au Tribunal des conflits dès lors qu’il n’est pas justifié de la réalisation de la condition et, partant, du désistement effectif du demandeur. Quant à la question de compétence, dans la logique de sa décision redéfinissant la voie de fait et aussi dans le souci d’une bonne administration de la justice, le Tribunal considère que, dans la mesure où seule la dépossession définitive donne compétence au juge judiciaire pour réparer le préjudice résultant d’une telle dépossession, l’atteinte au droit de propriété caractérisée soit par une dépossession temporaire soit par une altération ponctuelle de ses attributs ne peut faire échec au principe de séparation des autorités administratives et judiciaires, en sorte que le juge administratif est compétent pour statuer sur une demande d’indemnisation du préjudice né d’une emprise irrégulière.

13 octobre 2014 Société AXA France IARD c/ MAIF, n° C3963
Revenant sur la jurisprudence qui définissait la clause exorbitante du droit commun pouvant justifier qu’un contrat soit qualifié d’administratif comme une clause relative à des droits et obligations « étrangers par leur nature à ceux qui sont susceptibles d’être consentis par quiconque dans le cadre des lois civiles et commerciales », le Tribunal des conflits décide d’identifier désormais une telle clause comme étant celle qui implique, dans l’intérêt général, que le contrat relève du régime exorbitant des contrats administratifs en mentionnant, à titre d’illustration, les stipulations reconnaissant à la personne publique contractante des prérogatives dans l’exécution du contrat.

9 mars 2015 Mme Rispal c/ Société ASF, n° C3984
Revenant sur la jurisprudence issue de sa décision du 8 juillet 1963, Société Entreprise Peyrot c/ société de l'autoroute Estérel-Côte-d'Azur, le Tribunal des conflits juge qu’une société concessionnaire d’autoroute qui conclut avec une autre personne privée un contrat ayant pour objet la construction, l’exploitation ou l’entretien d’une autoroute ne peut, en l’absence de conditions particulières, être regardée comme ayant agi pour le compte de l’Etat. Un tel contrat n’a donc pas un caractère administratif et le contentieux qui en découle relève des juridictions de l’ordre judiciaire. Ce faisant, le Tribunal unifie le régime des contrats passés avec des tiers par l’ensemble des personnes privées chargées d'exploiter un service public ou un ouvrage public.  Toutefois, soulignant que « la nature juridique d’un contrat s’apprécie à la date à laquelle il a été conclu », le Tribunal décide, pour la première fois, de moduler l’application dans le temps de son revirement de jurisprudence. Il juge ainsi que les contrats conclus antérieurement par une société concessionnaire d’autoroute sous le régime des contrats administratifs demeurent régis par le droit public et que les litiges nés de leur exécution relèvent des juridictions de l’ordre administratif.

Texte du Tribunal des conflits. 
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Les grands Arrêts du Tribunal des conflits :
Les grands Arrêts du Tribunal des conflits :

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Le juge administratif, juge de la fonction publique :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

DOSSIER THEMATIQUE DU CONSEIL D'ETAT

A compter de la fin du XIXe siècle, le juge administratif a contribué à la naissance et à l’affirmation d’un droit de la fonction publique : selon Maurice Hauriou, il a ainsi « fait reculer l’antique préjugé d’après lequel les fonctionnaires seraient dans la main de la puissance publique au point de ne pouvoir ni discuter la légalité de ses actes, ni faire valoir contre elle des droits » (note sous CE, 29 mai 1903, Le Berre, Rec. p. 414, CE, 11 déc. 1903, Villenave, Rec. p. 767, 1er juil. 1904, Nivaggioni, Rec. p. 536, cité par F. Melleray, Dr. de la fonct. publ., Economica, 4e éd., 2017). Depuis lors, le Préambule de la Constitution de 1946, la Constitution de 1958 ainsi que les lois intervenues depuis le milieu du XXe siècle ont « réorienté la fonction du juge administratif en matière de fonction publique. La partie prétorienne de son activité (…) s’est réduite au profit de l’application des règles (…) et de leur interprétation (…). Le droit jurisprudentiel continue toutefois de régir certains pans du droit de la fonction publique (…) » (O. Dord, Dr. de la fonct. publ., PUF, 3e éd., 2017), qui demeure non codifié.
Aujourd’hui, la fonction publique représente une part importante de l’activité des juridictions administratives, et environ 10% des requêtes présentées devant les tribunaux administratifs (CE, Rapp. publ. 2017), tandis que des litiges en la matière ont été l’occasion, ces dernières années, d’évolutions jurisprudentielles intéressant l’ensemble du contentieux administratif (cf., par exemple, CE, Ass., 30 oct. 2009, P., Rec., n° 298348). 
Sans viser à l’exhaustivité, ce dossier thématique présente les principaux caractères du contentieux de la fonction publique (1), pour se concentrer ensuite sur quelques-uns de ses aspects particuliers, marqués par l’apport de la jurisprudence administrative (2).

1- Les caractères généraux de l’intervention du juge administratif

De manière générale, « le contentieux des litiges (…) concernant la fonction publique ne reflète aucun particularisme prononcé. Il s’insère sans difficulté dans le contentieux général (…). Le règlement des litiges de fonction publique recèle toutefois quelques spécificités » (O. Dord[1]), qui concernent les règles de compétence et de recevabilité, ainsi que l’importance relative des différentes voies de recours.

1-1 La compétence du juge administratif

1-1-1 Les litiges

En matière de fonction publique, les juridictions de l’ordre administratif sont compétentes pour connaître des litiges portant sur les actes qui présentent un caractère réglementaire, ainsi que sur certains actes individuels ou collectifs.

a) Les actes réglementaires de droit public relèvent nécessairement du juge administratif. Indépendamment des règles de compétence pour connaître des litiges individuels, les juridictions administratives sont donc amenées à connaître des actes réglementaires relatifs au personnel d’un établissement public administratif (sur Pôle emploi, TC, 17 oct. 2011, Comité d’établissement de Pôle emploi Ile-de-France, Rec., n° 3822) mais aussi d’un établissement public industriel et commercial (TC, 22 juin 1992, A., Rec., n° 2718), d’une personne privée dite « à statut » (SNCF, alors société d’économie mixte[2], TC, 26 oct. 1981, Grostin, T., n° 2200 ; CE, 22 févr. 1989, Roussel, T., n° 69332) ou chargée d’une mission de service public (règlement applicable au personnel navigant commercial d’une entreprise nationale de transport aérien, TC, 15 janv. 1968, Compagnie Air France, Rec., n° 1908 ; CE, Sect., 6 févr. 1981, Baudet, Rec., 14869 ; CE, 27 mars 1985, Bourhis et autres, Rec., n° 38361), à condition toutefois, dans ce cas, que l’acte touche à l’organisation du service public lui-même et non à la seule organisation interne de l’entreprise (TC, 11 janv. 2016, Comité d'établissement de l'unité clients et fournisseurs Ile-de-France des sociétés ERDF et GRDF, Rec., n° 4038).

b) En matière de litiges d’ordre individuel ou collectif, le juge administratif connaît de la situation des fonctionnaires, ceux-ci se trouvant « vis-à-vis de l’administration dans une situation statutaire et réglementaire » (CE, Sect., 22 oct. 1937, Minaire et autres, Rec. p. 843), mais aussi de certains agents non statutaires. Sa compétence s’étendait autrefois aux seuls agents « participant directement au fonctionnement du service public ou à son exécution même » (CE, Sect., 4 juin 1954, Vingtain et Affortit, Rec. p. 342, TC, 25 nov. 1963, Mazerand, Rec. p. 792). Désormais, les agents contractuels des personnes publiques travaillant pour le compte d’un service public administratif sont, quel que soit leur emploi, des agents de droit public et relèvent de la compétence administrative (TC, 25 mars 1996, Préfet de la région Rhône-Alpes, préfet du Rhône et autres, Rec., n° 3000 [dit « Berkani »], TC, 3 juin 1996, G., Rec., n° 3018 ; TC, même jour, Préfet des Yvelines, Rec., n° 3019). Cette règle, qui concerne l’ensemble des personnes publiques (cf., pour les collectivités territoriales, CE, 26 juin 1996, Commune de Cereste, Rec., n° 135453 ; pour les établissements publics administratifs, TC, 22 sept. 2003, T., Rec., n° 3349, CE, 27 juill. 2005, A., T., n° 232786, CE, 17 févr. 2010, H., T., n° 308852 ; pour les groupements d’intérêt public, TC, 14 févr. 2000, Groupement d'intérêt public Habitat et interventions sociales pour les mal-logés et les sans-abris, Rec., n° 3170), est étroitement liée au principe selon lequel l’exécution du service public administratif est confiée à des agents publics (CE, Ass., 18 janv. 1980, Syndicat CFDT des postes et télécommunications du Haut-Rhin, Rec., n° 7636). 
Deux réserves doivent, cependant, être formulées quant à cette compétence de principe à l’égard des agents contractuels des services publics administratifs. D’une part, lorsque ces agents sont recrutés à l’étranger, le juge administratif n’est compétent que si leur contrat est régi par le droit français (CE, Sect., 19 nov. 1999, T., Rec., n° 183648, TC, 22 oct. 2001, I. et L., Rec., n° 3236, revenant sur CE, 8 mai 1968, F., Rec., n° 69766), même si la juridiction administrative française est nécessairement compétente à l’égard des actes administratifs unilatéraux régissant leur situation (CE, 10 juill. 2007, Syndicat national CGT du ministère des affaires étrangères, Rec., n° 270084). D’autre part, lorsqu’une personne publique reprend à une personne privée une entité économique constituant un service public administratif, les agents concernés demeurent, à titre transitoire, placés sous un régime de droit privé tant que le nouvel employeur public ne les a pas placés sous un régime de droit public (TC, 19 janv. 2004, D. et autres, Rec., n° 3393, CE, Sect., 22 oct. 2004, L., Rec., n° 245154, TC, 9 mars 2015, Société Véolia propreté Nord Normandie, T., n° 3994).

c) Relèvent, en revanche, de la compétence des juridictions de l’ordre judiciaire, les litiges relatifs :
- aux agents des services publics industriels et commerciaux (CE, Ass., 14 déc. 1928, Billiard, Rec. p. 1316, CE, Sect., 25 janv. 1952, Boglione, Rec. p. 55, CE, Sect., 15 déc. 1967, Level, Rec., n° 65807), quelle que soit leur forme juridique (s’agissant d’un établissement public industriel et commercial : TC, 12 févr. 2007, B., Rec., n° 3592 ; pour un groupement d’intérêt public : CE, 1er avril 2005, Syndicat national des affaires culturelles et Union des syndicats des personnels des affaires culturelles CGT, T., 245088 ; pour une régie : TC, 13 févr. 1984, Poumarèdes, T., 2318 ; enfin, s’agissant d’un simple service, TC, 3 juin 1996, L., Rec., n° 2968), à l’exception, d’une part, de l’agent chargé de la direction de l’ensemble du service, tel que le directeur, et, d’autre part, du chef de la comptabilité s’il a la qualité de comptable public (CE, 26 janv. 1923, de Robert Lafrégeyre, Rec. p. 67 ; CE, Sect., 8 mars 1957, Jalenques de Labeau, Rec. p. 158) ;
- aux agents qui sont employés par des personnes publiques mais ne sont pas chargés d’un service public, tels que les agents gérant le  domaine privé (s’agissant des forêts : TC, 18 juin 2001, L., Rec., n° 3241 ; TC, 19 janv. 2004, P., Rec., n° 3375 ; pour les biens immeubles, CE, 26 sept. 1986, Herbelin, Rec., n° 64308, TC, 15 janv. 2007, O., Rec., n° 3521) ;
- aux agents employés par des personnes publiques mais soumis, par détermination de la loi, à un régime de droit privé, tels que les personnels des industries électriques et gazières (CE, Sect., 22 janv. 1954, Wittwer, Rec. p. 42, CE, 20 mars 2015, L., T., n° 370628), les marins du service des phares et balises (TC, 22 mai 2006, C. et autres, Rec., n° 3486), les artistes du spectacle vivant (TC, 6 juin 2011, B., Rec., n° 3792), certains agents de Pôle emploi (TC, 17 oct. 2011, Comité d’établissement de Pôle emploi Ile-de-France, Rec., n° 3822) ou encore les personnes ayant conclu certains contrats d’insertion (par exemple, pour les contrats emploi-solidarité, TC, 7 juin 1999, Préfet de l’Essonne, Rec., n° 3152) ;
- aux agents des personnes privées, même chargées d’une mission de service public (par exemple, s’agissant des fédérations départementales de chasseurs : CE, 4 avril 1962, Chevassier, Rec. p. 244), comme les sociétés (cf., pour une société d’économie mixte, TC, 2 mai 1988, Bon, T., n° 2520) ou les associations et fondations (TC, 4 mai 1987, du Puy de Clinchamps, T., n° 2246) ; dans certains cas, la loi peut cependant en disposer autrement et attribuer compétence au juge administratif pour connaître de certains litiges relatifs à des personnels de sociétés anonymes issues de démembrements de l’Etat, comme l’Imprimerie nationale ou France télécom (CE, Ass. gén. [sect. des trav. publ. et des fin.], 18 nov. 1993, avis n° 355255[3], CE, 8 février 1999, Union nationale des associations de fonctionnaires reclassés de La Poste et des Télécommunications, T., n° 185839 ; TC, 24 mars 2003, Syndicat national des cadres de France Telecom CGC et M. L., Rec., n° 3338), ou encore des litiges relatifs aux maîtres des établissements privés d’enseignement sous contrat d’association avec l’Etat, lorsque le litige se rattache aux conditions dans lesquelles le contrat d’agent public est interprété et exécuté (CE, 9 juill. 2010, A. et autres, T., n° 314942).

1-1-2 Les juridictions

a) En vertu de l’article L. 311-1 du code de justice administrative (CJA), les tribunaux administratifs sont, en premier ressort, juges de droit commun du contentieux administratif et, en matière de fonction publique, « tous les litiges d'ordre individuel, y compris notamment ceux relatifs aux questions pécuniaires, (…) relèvent du tribunal administratif dans le ressort duquel se trouve le lieu d'affectation du fonctionnaire ou agent » (article R. 312-12 du CJA). Pour l’application de ces dispositions, le lieu d’affectation est le lieu d'affectation administrative de l'agent et non le lieu où il exerce effectivement ses fonctions (CE, 27 avril 2006, F., T., n° 282377). En cas d’acte collectif composé de plusieurs décisions individuelles indivisibles (cf., a contrario, CE, 15 nov. 2011, H., T., n° 319541), la pluralité des juridictions susceptibles d’être saisies conduit à attribuer, pour une bonne administration de la justice, compétence au « tribunal administratif dans le ressort duquel siège l'auteur de la décision attaquée » (JRCE, 21 mars 2001, Syndicat de lutte pénitentiaire de l'union régionale Antille-Guyane, Rec., n° 231087). Par dérogation au principe de la collégialité, les litiges relatifs aux évaluations et notations et aux sanctions disciplinaires les moins élevées relèvent d’un juge unique (art. R. 222-13 du CJA).

b) Les jugements rendus en la matière par les tribunaux administratif sont, en application de l’article R. 811-1 du CJA dans sa rédaction issue du décret du 13 août 2013[4], susceptibles d’appel devant les cours administratives d’appel. Les arrêts de ces cours peuvent, ultérieurement, faire l’objet d’un pourvoi en cassation devant le Conseil d’Etat (article L. 821-1 du CJA).

c) Enfin, certains litiges relèvent de la compétence de premier et dernier ressort du Conseil d’Etat, et notamment les recours dirigés contre les ordonnances, les décrets et les actes réglementaires des ministres (art. R. 311-1 du CJA, 1° et 2°) ou les « litiges concernant le recrutement et la discipline des agents publics nommés par décret du Président de la République (…) », quelle que soit la nature de ces litiges (CE, Sect., 21 juin 2013, T., Rec., n° 354299). Sont notamment concernés les professeurs des universités (même décision), les administrateurs civils (CE, Sect., 21 mai 2013, V., Rec., n° 349730), les magistrats de l’ordre judiciaire (CE, 27 juill. 2005, F., Rec., n° 269794), ou encore ceux des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel (CE, 26 mai 2010, M., T., n° 309503).

1-2 Le large accès au juge administratif

1-2-1 Les actes susceptibles de recours

Contrastant avec les solutions restrictives retenues au xixe siècle (irrecevabilité d’un recours portant sur un refus de réintégration, CE, 13 mars 1822, De Cousso, Rec. p. 255), la jurisprudence actuelle retient une interprétation extensive de l’étendue des actes susceptibles d’être déférés au juge administratif.
De ce fait, le champ des mesures d’ordre intérieur, « décisions dont la faible importance pratique et la minceur juridique ont paru justifier qu’elles ne puissent faire l’objet de débats devant la juridiction » (R. Chapus[5]), tend à se réduire. Alors qu’un simple changement d’affectation ou de tâches relevait autrefois de telles mesures (CE, 4 juill. 1958, Commune d’Anglet, Rec. p. 411), il est désormais admis que l’affectation d’un fonctionnaire présentant le caractère d’une mutation avec modification de sa situation n’en relève pas (CE, Sect., 13 déc. 1991, Syndicat C.G.T. des employés communaux de la mairie de Nîmes et Syndicat des cadres communaux de la mairie de Nîmes, Rec., n° 74153). De même, en matière disciplinaire, et contrairement à une solution antérieure (CE, Sect., 11 juill. 1947, Dewavrin, Rec. p. 307), la légalité de la punition des arrêts infligée à un militaire peut, compte tenu de ses effets, être discutée devant le juge (CE, Ass., 17 févr. 1995, H., Rec., n° 107766). Il en va également ainsi de l’évaluation d’un agent public (CE, Sect., 23 nov. 1962, Camara, Rec. p. 627), y compris l’évaluation d’un militaire (CE, Sect., 22 avril 1977, Pierron, Rec., n° 3629).
En revanche, demeurent assimilés à des mesures d’ordre intérieur de simples remontrances, de « sévères observations » ou encore une « lettre de reproche »adressées à un agent (CE, 6 mai 1953, Thomasset, Rec. p. 206), à condition qu’elles ne soit pas portées à son dossier (CE, 8 févr. 1999, E., T., n° 180856, CE, 25 janv. 2006, M., Rec., n° 275070, a contrario, CE, 25 mars 1981, Ministre du budget c/ Arbault, T., n° 22399), ou encore le refus d'accorder, à titre discrétionnaire, une autorisation d'absence pour commodité personnelle (CE, 11 mai 2011, Caisse des dépôts et consignations, T., n° 337280).
Les critères d’identification des mesures d’ordre intérieur ont été récemment précisés. Les mesures prises à l'égard d'agents publics qui, compte tenu de leurs effets, ne peuvent être regardées comme leur faisant grief, constituent de telles mesures. Il en va ainsi des mesures qui, tout en modifiant leur affectation ou les tâches qu'ils ont à accomplir, ne portent pas atteinte aux droits et prérogatives qu'ils tiennent de leur statut ou à l'exercice de leurs droits et libertés fondamentaux, ni n'emportent perte de responsabilités ou de rémunération. Il en va ainsi même si la mesure a été prise pour des motifs tenant au comportement de l'agent public concerné (CE, Sect., 25 sept. 2015, B., Rec., n° 372624). Réserve doit cependant être faite du cas où une telle mesure traduirait une discrimination (même décision ; CE, 15 avril 2015, Pôle emploi, Rec., n° 373893).
Dans ce cadre, le retrait de responsabilités confiées à un professeur des universités-praticien hospitalier, bien que sans incidence sur la rémunération et les perspectives de carrière et ne portant pas atteinte à son statut ou à une garantie, ne constitue pas une simple mesure d’ordre intérieur, dès lors qu’il entraîne une diminution sensible de ses attributions (CE, 7 oct. 2015, R., n° 377036, T.).

1-2-2 L’intérêt pour agir

En matière de fonction publique, l’existence d’un intérêt pour agir du requérant, qui conditionne la recevabilité du recours, est appréciée différemment selon que ce recours émane d’un agent public, d’une association professionnelle ou syndicat et d’un tiers au service.

a) Les agents publics sont recevables à saisir le juge administratif :
- des actes relatifs à leur propre carrière, comme leur éviction du service (CE, Sect., 18 oct. 1968, Vacher-Desvernais, Rec., p. 494) ; en revanche, ils ne sont pas recevables à contester l’annulation de la nomination de leur successeur à un poste qu’ils n’ont plus vocation à occuper (CE, 17 déc. 2007, D., T., n° 301317, CE, Sect., 8 avril 2009, Chambre de métiers et de l’artisanat de la Moselle, Rec., n° 289314), ou d’un concours auquel ils n’ont pas participé (CE, 12 avril 1967, Poncin, T., n° 68290, CE, 31 mars 2014, H., T., n° 348806) ;
- des actes qui les lèsent en raison de la concurrence qui leur est faite (CE, 22 mars 1918, Rascol, Rec. p. 318, CE, 5 déc. 2011, R., n° 338791) ; c’est ainsi qu’ils « ont qualité pour [demander l’annulation des] nominations illégales faites dans [une] administration lorsque ces nominations sont de nature à leur porter préjudice en retardant irrégulièrement leur avancement ou en leur donnant d'ores et déjà pour cet avancement des concurrents ne satisfaisant pas aux règles exigées par les lois et règlements » (CE, 26 déc. 1925, Rodière, Rec., n° 88369, CE, 6 oct. 1995, Commune de Sète et Syndicat intercommunal de traitement des eaux usées de Sète Frontignan Balaruc-les-Bains Balaruc-le-Vieux, T., n° 121370) ;
- des actes qui portent atteinte aux droits qu’ils tiennent de leur statut et aux prérogatives attachées à leurs fonctions (CE, 11 déc. 1903, Lot, Rec. p. 780 ; CE, Ass., 5 mars 1948, Vuillaume, Rec. p. 117 ; CE, Sect., 7 déc. 1956, Delecluse-Dufresne ; Rec. p. 466, CE, 6 nov. 1964, Monier, Rec. p. 523) ; de telles prérogatives peuvent être liées à l’appartenance à un corps (CE, 11 déc. 1903, Lot, Rec. p. 780) ou à un établissement (structures d’une université, CE, Sect., 10 nov. 1978, Chevallier, Rec., n° 4978), ou découler des fonctions exercées par l’agent public lui-même (CE, Sect., 26 avril 1978, Crumeyrolle, Rec., n° 4792 ; CE, Sect., même jour, Doyen de la Faculté de médecine de Clermont-Ferrand, Rec., n° 3544) ;

b) Pour les associations professionnelles et les syndicats doit être pris en compte l’intérêt collectif que l’association professionnelle ou le syndicat a vocation à défendre (CE, Ass., 25 juin 1969, Syndicat autonome du personnel enseignant des facultés de droit et de sciences économiques de l’Etat, Rec. p. 335 ; CE, Sect., 18 avril 1975, Syndicat national des personnels administratifs des lycées et établissements secondaires, Rec., n° 91085). Ils peuvent ainsi être recevables à contester des mesures statutaires (CE, Sect., 10 févr. 1933, Association amicale du personnel de l’administration centrale du ministère de l’agriculture, Rec. p. 193) ou des mesures affectant les conditions d’emploi et de travail de leurs membres (CE, 28 déc. 2005, Union syndicale des magistrats administratifs, Rec., n° 274527 ; CE, 4 mars 2009, Union nationale des affaires sociales CGT, Rec., n° 305886), notamment lorsque les « conditions d’exercice de l’autorité hiérarchique » sont modifiées (CE, 20 févr. 2013, Fédération chimie énergie CFDT et autres, T., n° 360307).
Plusieurs particularités peuvent, à cet égard, être mentionnées :
- l’intérêt pour agir d’un syndicat d’agents publics peut résulter des prérogatives propres de ce syndicat appelé, par exemple, à désigner des représentants au sein d’un comité technique (CE, Sect., 4 mai 1984, Syndicat CFDT du ministère des relations extérieures, Rec., n° 45980) ;
- l’intérêt pour agir d’une association professionnelle ou d’un syndicat obéit à des règles propres lorsqu’est en cause une mesure individuelle ; cet intérêt n’est pas reconnu pour une mesure négative lésant les seuls intérêts des agents concernés (CE, 21 nov. 1923, Association des fonctionnaires de l’administration centrale des P & T, Rec. p. 748 ; CE, Sect., 13 déc. 1991, Syndicat C.G.T. des employés communaux de la mairie de Nîmes et Syndicat des cadres communaux de la mairie de Nîmes, Rec., n° 74153, CE, 22 janv. 2007, Union Fédérale Equipement – CFDT, T., n° 288568, CE, 23 juill. 2014, Fédération des syndicats de fonctionnaires, T., n° 362559), l’association professionnelle ou le syndicat étant toutefois recevable à intervenir au soutien du recours présenté par cet agent (CE, Sect., 13 déc. 1991, Syndicat Inter-Co C.F.D.T. de la Vendée et autres, Rec., n° 80709) ; en revanche, cet intérêt peut être reconnu pour contester une mesure positive, telle qu’une nomination (CE, 11 déc. 1908, Association professionnelle des employés civils de l’administration centrale du ministère des colonies, Rec., p. 1016 ; CE, Ass., 4 nov. 1977, Syndicat national des journalistes, section ORTF et autres, Rec., n° 93599), notamment lorsqu’elle est susceptible d'affecter de façon suffisamment directe et certaine les intérêts collectifs défendus (s’agissant d’une nomination pour ordre, CE, Sect., 18 janv. 2013, Syndicat de la magistrature, Rec., n° 354218), ou encore l’affectation d’un fonctionnaire (CE, Sect., 13 déc. 1991, Syndicat C.G.T. des employés communaux de la mairie de Nîmes et Syndicat des cadres communaux de la mairie de Nîmes, Rec., n° 74153) ;
- l’intérêt pour agir des fédérations et des unions obéit également à des règles propres ; ces dernières étaient autrefois irrecevables à contester les actes affectant seulement l’une des organisations les composant (CE, 14 mars 1924, Union des associations professionnelles, Rec. p. 303), à l’inverse des actes en affectant plusieurs (CE, Ass., 21 juill. 1972, Union interfédérale des syndicats de la préfecture de police et de la sûreté nationale, Rec., n° 75225) ; désormais, si l’existence d’une adéquation entre l’acte attaqué et l’objet statutaire demeure nécessaire (CE, 13 mars 1998, Association de défense des agents publics, Rec., n° 173705 ; CE, 12 mars 2012, Fédération CFTC des fonctionnaires et agents de l'Etat, T., n° 347132), une union de syndicats a pu être jugée recevable à contester un acte affectant les seuls intérêts d'une des organisations qu'elle regroupe (CE, Ass., 12 déc. 2003, U.S.P.A.C. C.G.T. - Syndicat C.G.T. des personnels des affaires culturelles, Rec., n° 239507), voire même un acte promouvant un unique agent (en matière de fonction publique territoriale, CE, 2 juin 2010, Commune de Loos, Rec., n° 309446).

c) Certaines limites, découlant notamment du lien hiérarchique existant entre l’administration et les agents publics, ont cependant été posées à l’intérêt pour agir de ces agents et de leurs associations professionnelles et syndicats. C’est ainsi qu’ils ne sont pas recevables à contester les mesures relatives à l’organisation du service qui ne portent atteinte ni aux droits tenus du statut, ni aux prérogatives attachées aux fonctions, ni n’affectent leurs conditions d’emploi ou de travail (CE, Ass., 26 oct. 1956, Association générale des administrateurs civils, Rec. p. 391 ; CE, 9 nov. 1988, Association des présidents de chambre régionale des comptes, Rec., n° 71918 ; CE, 16 févr. 1979, Fédération du ministère de l'Economie et des Finances du Syndicat Force ouvrière, T., n° 8570 ; CE, Sect., 13 janv. 1993, Syndicat national autonome des policiers en civil, Rec. n° 88531). Il en va de même pour les mesures relatives à l’exécution du service  (CE, 27 avril 2011, Syndicat national CGT des agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, T., n° 312368), comme les instructions précisant l’interprétation des textes que les agents sont chargés d’appliquer (CE, 23 juill. 2003, Syndicat Sud Travail, Rec., n° 251148), ou encore pour certaines décisions de leur supérieur hiérarchique, comme celles qui rapportent leurs propres décisions (CE, Sect., 8 mai 1942, Andrade, Rec. p. 147), ou refusent de sanctionner un usager du service (CE, Sect., 10 juill. 1995, L., Rec., n° 141654).

d) Enfin, en matière de fonction publique, l’intérêt pour agir des tiers est relativement rarement reconnu : ainsi la victime du dommage causé par un agent public n’est-elle pas recevable à déférer au juge administratif la sanction infligée à cet agent (CE, 17 mai 2006, B., Rec., n° 268938). Les usagers du service ne sont pas toujours recevables à contester les nominations ou affectations d’agents publics : si les usagers du service public de l’enseignement ont un intérêt à demander l’annulation de la nomination d’un enseignant( CE, Sect., 29 juill. 1932, Ruffier-Lanche et autres, Rec. p. 830 ; CE, Sect., 29 oct. 1976, Association des délégués et auditeurs du conservatoire national des arts et métiers, Rec., n° 99201), ont, à l’inverse, été déniés l’intérêt à agir d’un particulier contre la nomination d’un juge de paix (CE, 16 juin 1954, Leroux, Rec. p. 358), celui d’étudiants en architecture contestant la nomination d’un fonctionnaire du secrétariat d’Etat à la culture (CE, Sect., 13 oct. 1976, Rouillon, Pommeret et Sion, Rec., n° 94745), ou l’intérêt d’une société susceptible d’être contrôlée par la personne publique employeur de l’agent (CE, 28 nov. 2003, Société d'économie mixte de construction du département de l'Ain, T., n° 250575).
Il en va de même s’agissant des tiers non usagers : une association de consommateurs n’a pas intérêt à contester la nomination du président de la commission de la concurrence (CE, Ass., 20 nov. 1981, Schwartz et autres, Rec., n° 24923), de même qu’une association œuvrant pour le respect de la règlementation applicable au cumul d’une fonction publique et d’une activité privée n’a pas intérêt à contester la nomination du vice-président du conseil général des mines (CE, 18 févr. 1998, Association pour le respect de la réglementation applicable au cumul d'une fonction publique et d'une activité privée, T., n° 188517) ; a toutefois été admis l’intérêt de la Commission de recherche et d'information indépendantes sur la radioactivité pour demander l’annulation de la nomination d’un membre de l’Autorité de sûreté nucléaire (CE, 19 déc. 2007, Commission de recherche et d’information indépendantes sur la radioactivité, Rec., n° 300451.
En revanche, les membres de l’organe délibérant d’une collectivité territoriale disposent d’un intérêt pour agir à l’encontre d’un recrutement effectué par cette collectivité (CE, 2 févr. 2015, Commune d’Aix-en-Provence et M. J., Rec., n° 373520).

1-2-3 Le recours administratif préalable obligatoire

Afin de développer les modes alternatifs de règlement des litiges, un recours administratif préalable obligatoire (RAPO) est parfois institué. Tel est le cas pour les recours formés par les militaires à l’encontre d’actes relatifs à leur situation personnelle (commission de recours des militaires instituée par le décret du 7 mai 2001[6]). L’institution d’un tel recours, préalable obligatoire à la saisine du juge, a pour effet de laisser à l’autorité compétente pour en connaître le soin d’arrêter définitivement la position de l’administration (CE, Sect., 18 nov. 2005, H. Rec., n° 270075). La décision prise à la suite du recours, qui se substitue à la décision initiale, est seule susceptible d’être déférée au juge administratif (même décision). Il en résulte qu’une contestation portée devant le juge sans décision administrative préalable au recours administratif obligatoire (CE, 25 janvier 2016, Ministre de la défense c/ H., T., n° 387856) ou sans exercice de ce recours (CE, 6 juin 1977, Garrigues, Rec., n° 2962) est irrecevable. Mais le requérant pourra se prévaloir devant le juge d’éléments de droit ou de fait alors même qu’il ne les aurait pas fait valoir à l’occasion de son recours administratif préalable obligatoire (CE, 21 mars 2007, G., Rec., n° 284586).

1-3 Les différentes voies de recours

1-3-1 Le recours pour excès de pouvoir

a) De fait, « les conflits professionnels sont la plupart du temps des contentieux objectifs qui relèvent du juge de l’excès de pouvoir » (O. Dord[7]), et le recours pour excès de pouvoir (REP) conserve, en matière de fonction publique plus qu’ailleurs, un rôle central : relèvent ainsi de cette voie de recours les sanctions infligées aux agents publics (CE, Ass., 13 nov. 2013, D., Rec., n° 347704), et même les contrats de recrutement d’agents publics (résiliation, CE, 8 déc. 1948, Pasteau, Rec. p. 464 ; exécution, CE, Sect., 25 mai 1979, Rabut, Rec., n° 6436 ; contrat lui-même, CE, sect., 30 oct. 1998, Ville de Lisieux, Rec., n° 149662 ; CE, 2 févr. 2015, Commune d’Aix-en-Provence et M. J., Rec., n° 373520). Par ailleurs, l’exception de recours parallèle ne joue pas en contentieux indemnitaire de la fonction publique : le REP contre les décisions à objet pécuniaire, fréquentes en matière de fonction publique, est ouvert même si existe également un recours de pleine juridiction (CE, 8 mars 1912, Lafage, Rec. p. 348 ; CE, 8 déc. 1999, C., T., n° 200941 ; CE, Sect., 9 déc. 2011, M., Rec., n° 337255).

b) De manière classique, le contrôle du juge de l’excès de pouvoir se distingue selon son degré: le juge peut opérer un contrôle restreint à l’erreur manifeste d’appréciation ou se livrer sur les appréciations à un contrôle entier, pouvant aller jusqu’au contrôle de proportionnalité, selon que les marges d’appréciation dont l’administration doit pouvoir disposer sont réduites ou non. Ainsi, les appréciations portées par l’autorité administrative sur la valeur professionnelle d’un agent (CE, Sect., 26 oct. 1979, Leca, Rec., n° 4983), la nomination d’un agent au tour extérieur (CE, Ass., 16 déc. 1988, Association générale des administrateurs civils, Rec., n° 71862, CE, Ass., même jour, Bleton, Rec., n° 77713, CE, 23 déc. 2011, Syndicat parisien des administrations centrales, économiques et financières, Rec., n° 346629), le non-renouvellement d’un contrat à durée déterminée (CE, 13 févr. 1987, Le Moing, T., n° 35499), le montant de la rémunération d’un agent non titulaire (CE, 30 décembre 2013, C., T., n° 348057) ou encore les nécessités du service qui doivent être prises en compte pour accorder ou refuser un détachement (CE, 8 juin 2015, Ministre de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche c/ Museum national d’histoire naturelle, T., n° 375625) ou l’intérêt du service justifiant que soit mis fin de manière anticipée à un détachement (CE, 30 janv. 2015, Agence pour l’enseignement français à l’étranger, T., n° 374772) relèvent du contrôle restreint.
Désormais, en revanche, le contrôle normal s’impose largement en matière de discipline des agents publics. En relèvent ainsi l’exactitude matérielle des faits reprochés (CE, Sect., 16 juin 1965, Morin, Rec., n° 62105), le caractère fautif de ces mêmes faits (CE, 27 févr. 2015, La Poste, Rec., n° 376598), ainsi que la proportionnalité de la sanction (CE, Ass., 13 nov. 2013, D., Rec., n° 347704 ; CE, 16 févr. 2015, Commune de Saint-Dié-des-Vosges, T., n° 369831 ; CE, 25 janv. 2016, P., T., n° 391178 ; pour une sanction infligée à un militaire : CE, 16 mars 2016, M., T., n° 389361), alors que le juge de l’excès de pouvoir ne censurait autrefois que les sanctions manifestement disproportionnées (CE, Sect., 9 juin 1978, Lebon, Rec., n° 5911). En cassation, le caractère fautif des faits reprochés relève de la qualification juridique (CE, 27 févr. 2015, La Poste, Rec., n° 376598), et le juge de cassation vérifie que le choix de la sanction n’est pas hors de proportion avec les fautes commises (CE, Ass., 30 décembre 2014, M. B., Rec., n° 381245).

c) Le caractère rétroactif des annulations prononcées par le juge de l’excès de pouvoir emporte de nombreuses conséquences en matière de fonction publique : il peut ainsi conduire à la reconstitution rétroactive de la carrière de l’agent (CE, 26 déc. 1925, Rodière, Rec. p. 1065), au versement rétroactif des cotisations sociales pour prise en compte dans les droits à pension (CE, 25 févr. 1998, Commune de Brives-Charensac, T., n° 158661 ; CE, 21 févr. 2011, Institut national de la propriété industrielle, T., n° 322780 ; CE, 23 déc. 2011, P., Rec., n° 324474), ou encore à la réintégration rétroactive à un emploi équivalent (CE, Sect., 16 oct. 1959, Guille, Rec. p. 316 ; CE, 27 avril 2012, A., T., n° 327732), ou à l’emploi occupé si cet emploi est unique (CE, 1er déc. 1961, Bréart de Boisanger, Rec. p. 676 ; CE, Sect., 8 avril 2009, Chambre de métiers et de l’artisanat de la Moselle, Rec., n° 289314).
Pour des motifs de sécurité juridique, cependant, l’annulation d’un concours ne permet pas à l’autorité administrative de rapporter les nominations effectuées à son issue, lorsqu’elles sont devenues définitives (CE, Sect., 10 oct. 1997, L., Rec., n° 170341). Par ailleurs, en vertu de la théorie dite du « fonctionnaire de fait », un agent public irrégulièrement nommé aux fonctions qu’il occupe doit être regardé comme légalement investi de ces fonctions tant que sa nomination n’a pas été annulée (CE, Ass., 7 janv. 1944, L., Rec., p. 5 ; CE, Sect., 16 mai 2001, Préfet de police, Rec., n° 231717) : les actes administratifs dont il est l’auteur ne sont pas, de ce seul fait, illégaux (CE, Ass., 2 nov. 1923, Association des fonctionnaires de l’administration centrale des postes et télégraphes, Rec. p. 699).

1-3-2 Les référés

Depuis la loi du 30 juin 2000[8], en particulier, les procédures d’urgence ont connu un développement particulier en matière de fonction publique.

a) Principale voie de recours concernée, le référé-suspension (art. L. 521-1 du CJA) permet la suspension de l’exécution d’une décision administrative « lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ». Sont ainsi susceptibles de caractériser une situation d’urgence une radiation des cadres (JRCE, 29 avril 2010, M., T. sur un autre point, n° 338462), la suspension du versement à un agent du traitement auquel il a droit (JRCE, 22 juin 2001, C., T., n° 234434), entraînant un bouleversement de ses conditions d’existence (CE, 6 avril 2001, France Télécom, T., n° 230338), l’imminence des épreuves d’un concours (JRCE, 8 nov. 2002, L., T. sur un autre point, n° 251301), ou encore, sous certaines conditions, le refus d’accorder la protection fonctionnelle à un militaire (JRCE, 18 sept. 2003, V., T., n° 259772). Appréciée concrètement, l’urgence peut résulter de motifs plus personnels, tels que la situation familiale de l’agent public (JRCE, 6 août 2002, O., T., n° 248393).
Lorsque les conditions posées par l’article L. 521-1 du CJA sont réunies, le juge des référés ne peut prononcer une injonction qui aurait des effets en tous points identiques à l'exécution de l'annulation de la décision (CE, 9 juill. 2001, Ministre de l’intérieur, T., n° 232818), telle qu’une injonction de  titulariser un agent (CE, 13 févr. 2006, Commune de Fontenay-le-Comte, T., n° 285184). En revanche, il peut ordonner, en fonction des circonstances de l’espèce, une large étendue de mesures conservatoires : réexamen d’une demande (CE, 23 janv. 2002, Commune de Nantes, Rec., n° 237333, CE, 12 janv. 2004, D., T., n° 256204), réintégration provisoire (CE, 13 juin 2003, C., Rec., n° 243615), admission provisoire dans un établissement de formation (CE, 20 mai 2009, Ministre de la défense, T., n° 317098), ou encore maintien du traitement et du logement de fonction (JRCE, 29 avril 2010, M., T., n° 338462).

b) Subordonné à l’existence d’une « atteinte grave et manifestement illégale » à une liberté fondamentale, le référé-liberté (art. L. 521-2 du CJA) a pu être mis en œuvre dans des litiges où étaient en cause la liberté d’opinion d’un agent public (CE, Sect., 28 févr. 2001, C., Rec., n° 229163), le droit de ne pas être soumis au harcèlement moral (JRCE, 19 juin 2014, Commune du Castellet, T., n° 381061), la présomption d’innocence (JRCE, 14 mars 2005, G., Rec., n° 278435), la liberté syndicale (CE, 31 mai 2007, Syndicat CFDT Interco 28, Rec., n° 298293),  ou encore le droit de grève (s’agissant d’une mesure de réquisition d’agents , CE, 9 déc. 2003, A. et autres, Rec., n° 262186).

1-3-3 Les recours de pleine juridiction

a) De longue date, les recours de pleine juridiction jouent un rôle plus limité en matière de fonction publique. En relèvent notamment le contentieux des pensions civiles et militaires de retraite et d’invalidité (CE, 20 oct. 1995, Ministre du budget c/ A., T., n° 140060, CE, 25 févr. 1998, Ministre de l'industrie, de la poste et des télécommunications c/ V., T., n° 148519, CE, 6 nov. 1998, R., Rec., n° 195674) et certains contentieux pécuniaires, qui peuvent cependant souvent faire également l’objet d’un recours pour excès de pouvoir non soumis à obligation d’avocat (CE, Sect., 9 déc. 2011, M., Rec., n° 337255), mais comprend encore les litiges portant sur les états exécutoires ou les ordres de versement (CE, Sect., 23 déc. 1988, Cadilhac, Rec., n° 70113). « En principe, les pouvoirs du juge de plein contentieux sont plus larges que ceux du juge de l’excès de pouvoir » (J.-C. Bonichot[9]) : ainsi, le juge des pensions se prononce lui-même sur les droits des intéressés, sauf à renvoyer à l'administration compétente le règlement de tel aspect du litige dans des conditions précises qu'il lui appartient de fixer (CE, 26 févr. 2003, L., Rec., n° 187401).

b) Relève également du juge de pleine juridiction le contentieux de la responsabilité, dont l’existence a été précocement admise en matière de fonction publique (CE, 11 déc. 1903, Villenave, Rec. p. 767). Un agent public peut ainsi obtenir réparation du préjudice subi du fait d’une éviction illégale (CE, Ass., 7 avril 1933, Deberles, Rec. p. 439), d’une perte de chance sérieuse d’avancement (CE, Sect., 21 nov. 1969, Idoux, Rec. p. 523), d’une sanction disciplinaire excessive (CE, 26 juill. 1978, Vinolay, Rec., n° 93715), ou encore d’une décision d’une section disciplinaire du conseil d’administration d’une université (CE, Sect., 27 février 2004, P., Rec., n° 217257). Les critères mis en œuvre ne se singularisent guère : un agent public irrégulièrement évincé a ainsi droit à la réparation intégrale du préjudice qu'il a effectivement subi du fait de la mesure illégalement prise à son encontre (CE, Sect., 6 déc. 2013, Commune d’Ajaccio, Rec., n° 365155), sauf si l’administration aurait pris la même mesure si elle n’avait pas commis l’illégalité fautive (CE, 9 février 2011, D., Rec., n° 332627 ; CE, 5 oct. 2016, L., T., n° 380783).

2- Quelques domaines particuliers d’intervention du juge administratif

En matière de fonction publique, les litiges portent notamment sur le recrutement des agents publics, le déroulement de leur carrière, leur discipline, leurs droits à pension, mais aussi sur l’organisation et la gestion des  différentes fonctions publiques, dans le cadre des lois des 13 juillet 1983[10], 11[11] et 26 janvier 1984[12] et 9 janvier 1986[13]. Quelques aperçus sont ici présentés sur la jurisprudence concernant les concours de recrutement, d’une part, et les droits et obligations des agents publics, d’autre part.

2-1 Les concours de recrutement

a) Les concours de recrutement d’agents publics sont assimilés à des opérations complexes, théorie jurisprudentielle qui est née en matière de fonction publique (CE, 28 déc. 1917, Perrens, Rec. p. 880 ; CE, 18 déc. 1925, Courbon, Rec. p. 1032) : « il y a opération complexe lorsqu’une décision finale ne peut être prise qu’après intervention d’une ou de plusieurs décisions successives, spécialement prévues pour permettre la réalisation de l’opération dont la décision finale sera l’aboutissement » (R. Chapus[14]). C’est ainsi qu’à l’appui de sa contestation des résultats du concours, le requérant peut utilement se prévaloir de l’irrégularité des opérations antérieures : établissement de la liste des candidats (CE, Sect., 3 mai 1957, Azoulay, Rec. p. 278), composition du jury (CE, 19 oct. 1958, Butori, Rec. p. 565), modalités d’une épreuve (CE, 30 juillet 1997, D., T., n° 159614). En contrepartie, un recours direct visant, non les résultats du concours, mais une unique épreuve (CE, 22 oct. 1975, Coussière, T., n° 95816) ou une simple note attribuée à une épreuve (CE, 2 avril 2003, M., T. sur un autre point, n° 240557) est, en principe, regardé comme irrecevable, même si la jurisprudence tend désormais à admettre la recevabilité du recours direct (s’agissant de l’arrêté d’ouverture d’un concours : CE, 27 juin 2011, Association Sauvons l’université et autres, T., n° 340164). Par ailleurs, au regard du caractère indivisible de la délibération du jury, l’annulation de cette délibération dans son ensemble doit nécessairement être demandée (CE, 20 juin 1990, C., T., n° 100888).

b) Le juge de l’excès de pouvoir s’assure du respect des « principes régissant le droit des concours » sur l’ensemble des phases du concours attaqué (CE, 17 déc. 2003, Syndicat autonome du personnel enseignant des sciences juridiques, politiques, économiques et de gestion des universités, Rec., n° 246494) et, en particulier, celui du principe d’égal accès aux emplois publics résultant de l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen (CE, Ass., 21 déc. 1990, Amicale des anciens élèves de l'Ecole normale supérieure de Saint-Cloud et autres, Rec., n° 72834).
S’agissant du contenu des épreuves, il peut ainsi vérifier l’absence d’erreur manifeste d’appréciation dans leur choix, effectué par le pouvoir réglementaire (CE, CE, 16 juin 2010, Syndicat de la magistrature et Union syndicale des magistrats, T., n° 325669), ou encore l’absence d’atteinte au principe de sécurité juridique lorsque leur contenu est modifié, afin de permettre aux candidats de disposer du temps nécessaire pour se préparer (CE, 25 juin 2007, Syndicat CFDT du ministère des affaires étrangères, Rec., n° 304888 ; CE, 3 octobre 2010, A. et autres, T., n° 329233).
Par ailleurs, concernant le droit de concourir, il peut s’assurer qu’aucun candidat remplissant les conditions requises n’a été écarté de la liste des participants au concours (CE, Ass., 28 mai 1954, Barel, Rec. p. 308 ; CE, 6 janv. 1989, Cadiou, T., n° 79078), point sur lequel le juge de l’excès de pouvoir exerce un contrôle normal (CE, 18 mars 1983, Mulsant, Rec. ; n° 34782, CE, Sect., 10 juin 1983, Raoult, Rec., n° 34832).
S’agissant du déroulement du concours lui-même, le juge administratif veille au respect de l’égalité entre les candidats (CE, 1er avril 1988, Jolivet, Rec., n° 172973), notamment au regard du jury : respect de son unicité (CE, 17 juin 1927, Bouvet, Rec. p. 676) et de sa souveraineté (CE, 12 déc. 1994, Cottereau et autres, T., n° 135460 ; CE, 17 juin 2005, B., T., n° 253800), régularité de sa composition, notamment quant à sa représentativité équilibrée entre hommes et femmes (CE, Sect., 22 juin 2007, L., Rec., n° 288206) et à son impartialité (CE, 6 nov. 2000, G., T., n° 289398, CE, Sect., 18 juill. 2008, B., Rec., n° 291997, CE, 17 oct. 2016, Université de Nice-Sophia Antipolis, T., n° 386400), neutralité de l’attitude de ses membres (CE, 10 avril 2009, E., Rec., n° 311888).

c) En revanche, en raison de la souveraineté du jury, le juge administratif se montre réticent à se substituer à l’appréciation portée quant aux mérites des candidats : en principe, et de manière relativement originale, il n’exerce à ce sujet aucun contrôle (CE, 10 févr. 1943, Fargues, Rec. p. 33 ; CE, 3 févr. 1965, Tremblay, Rec., n° 58479 ; CE, 20 mars 1987, Gambus, Rec., n° 70993), sauf si le jury s’est fondé sur des critères étrangers à ces mérites, tels que les opinions politiques (CE, 28 sept. 1988, Merlenghi, Rec., n° 43958), la pratique religieuse (CE, 10 avril 2009, E., Rec., n° 311888) ou l’aptitude physique (CE, 21 janvier 1991, Stickel, Rec., n° 103427).

2-2 Les droits et obligations des agents publics

2-2-1 La protection


La jurisprudence a contribué à préciser la portée des différents droits et libertés reconnus aux agents publics, y compris aux agents contractuels : à leur sujet, le juge administratif a ainsi pu identifier des principes généraux du droit « dont s’inspire le code du travail » (CE, Ass., 8 juin 1973, Peynet, Rec., n° 80232).

a) Certains des droits reconnus aux agents publics les protègent des tiers au service :
- le droit à la protection fonctionnelle contre les attaques dont l’agent public peut être victime dans l’exercice de ses fonctions (CE, 16 déc. 1977, Vincent, Rec., n° 4344, CE, Sect., 14 mars 2008, Portalis, Rec., n° 282943, CE, Sect., 8 juin 2011, F., Rec., n° 312700, CE, 13 janv. 2017, F., Rec., n° 386799) ;
- le droit à indemnité lorsque des dommages ont été causés à un agent public du fait de ses fonctions : le Conseil d’Etat avait consacré la responsabilité de l’Etat à raison des accidents de service (CE, 21 juin 1895, Cames, Rec. p. 509), avant que le législateur détermine la prise en charge des accidents de service ou des maladies professionnelles ; l’agent public victime d’un accident de service ou atteint d’une maladie professionnelle peut obtenir réparation des dommages qui ne sont pas couverts par le forfait de pension (CE, Ass., 4 juillet 2003, M.-C., Rec., n° 211106) ; la responsabilité sans faute de l’administration pour rupture d’égalité devant les charges publiques peut en outre être engagée en cas de risques exceptionnels, notamment en situation de conflit armé (CE, Sect., 19 oct. 1962, Perruche, Rec. p. 555 ;, CE, Ass., 16 oct. 1970, Martin, Rec. p. 593 ; CE, 4 févr. 1976, Lai Cong Phuog, Rec. n° 92289, CE, 17 déc. 2008, G., T., n° 307827) ; et la responsabilité pour faute de l’administration peut être engagée dans les autres cas (CE, Sect., 15 déc. 2000, Castanet, Rec., n° 214065, CE, Ass., 4 juillet 2003, M., Rec., n° 211106, CE, 25 juin 2008, B., T., n° 286910, CE, 16 déc. 2013, Centre hospitalier de Royan, T., n° 353798) ;
- le droit à être garanti, en l’absence de faute personnelle, des condamnations civiles mises à la charge des agents publics (CE, Sect.,  26 avril 1963, Centre hospitalier de Besançon, Rec. p. 247 ; CE, Sect., 8 juin 2011, F., Rec., n° 312700).

b) D’autres droits et libertés reconnus aux agents publics les protègent de l’administration elle-même. Il s’agit, en particulier, de la liberté d’opinion (CE, Ass., 28 mai 1954, Barel, Rec. p. 308 ; CE, Sect., 1er oct. 1954, Guille, Rec. p. 496) et de religion (CE, Sect., 3 mai 1950, Jamet, Rec. p. 247). Vis-à-vis de l’administration, les agents publics sont également protégés par les principes d’égalité et de non-discrimination, qui recouvrent notamment l’égalité entre les hommes et les femmes (CE, Ass., 3 juill. 1936, Bobard, Rec. p. 721, CE, Ass., 3 déc. 1948, Louys, Rec. p. 451, CE, Ass., 6 janv. 1956, Syndicat national autonome du cadre d’administration général des colonies, Rec. p. 4), en termes de rémunération (CE, Sect., 11 juin 1982, Diebolt, Rec., n° 16610), de composition des commissions de discipline, qui ne peut être différente selon le sexe de l’agent déféré (CE, 26 juin 1989, Fédération des syndicats généraux de l’éducation nationale et de la recherche, Rec., n° 89945) ou de durée de la carrière (CE, Sect., 6 février 1981, Baudet, Rec., n° 14869), mais aussi l’égalité du fait de la situation de famille (CE, 27 mars 2002, B., Rec., n° 155831), les différences de traitement devant être en rapport avec l’objet de la mesure et proportionnées (pour des différences de traitement entre les agents mariés et ceux qui ont conclu un PACS : CE, Ass., 28 juin 2002, V., Rec., n° 220361 ; CE, Sect., 15 juill. 2004, L., Rec., n° 242318 ; CE, 29 oct. 2012, Ministre de la défense et des anciens combattants, T., n° 357624). La prohibition des discriminations (CE, Ass., 30 oct. 2009, P., Rec., n° 298348) a conduit le juge à préciser les modalités de dévolution de la charge de la preuve en la matière (CE, 7 juill. 2010, P., T., n° 322636, CE, 10 janv. 2011, L., Rec., n° 325268) ; de même, la protection des agents publics contre toute forme de harcèlement (CE, 24 nov. 2006, B., Rec., n° 256313) a conduit à détailler la dialectique de la preuve devant le juge administratif (CE, Sect., 11 juillet 2011, M., Rec., n° 321225 ; CE, 23 déc. 2014, B., T., n° 358340). Le Conseil d’Etat a également consacré un principe général du droit selon lequel aucun employeur ne peut, sauf dans certains cas, licencier une femme enceinte (CE, Ass., 8 juin 1973, Peynet, Rec., n° 80232).
Doivent, par ailleurs, être mentionnés les droits pécuniaires de l’agent public, tels que le droit à rémunération après service fait (CE, Ass., 7 déc. 1962, Fédération générale des fonctionnaires CGT-FO, Rec. p. 667 ; CE, Ass., 11 juill. 1983, Union des groupements de cadres supérieurs de la fonction publique, Rec., 258) ainsi que le droit à pension (CE, Sect., 13 juill. 1962, Cohen, Rec. p. 482). Pour les agents contractuels, ces droits pécuniaires impliquent l’interdiction de rémunérer en-dessous du SMIC (CE, Sect., 23 avril 1982, Ville de Toulouse, Rec., n° 36851). Les sanctions pécuniaires sont proscrites (CE, Ass., 1er juill. 1988, Billard et Volle, Rec., n° 66405).
Certains droits protègent, en outre, le bon déroulement de la carrière des agents publics :
- le droit de tout fonctionnaire en activité de recevoir une affectation correspondant à son grade (CE, Ass., 11 juill. 1975, Ministre de l’éducation nationale c/ Saïd, Rec., n° 95293 ; CE, Sect., 6 nov. 2002, G., Rec., n° 227147 ; CE, Ass., 28 déc. 2009, Syndicat national du travail, de l'emploi et de la formation et Syndicat unitaire travail emploi formation insertion - Fédération syndicale unitaire, Rec., n° 316479) ;
- le droit de tout agent contractuel, lorsque son contrat de recrutement est entaché d’une irrégularité, à la régularisation de ce contrat et, si cette régularisation est impossible, à se voir proposer un emploi de niveau équivalent ou, à défaut, tout autre emploi (CE, Sect., 31 décembre 2008, C., Rec., n° 283256) ; de même, l’agent contractuel recruté pour une durée indéterminée a droit au reclassement lorsque son emploi est supprimé (CE, Sect., avis, 25 sept. 2013, S., Rec., n° 365139, CE, 22 oct. 2014, Ministre de l’éducation nationale, T., n° 368262) ;

c) Enfin, en vertu du Préambule de la Constitution de 1946, les agents disposent de droits et libertés collectifs, parmi lesquels le droit syndical et le droit de grève (CE, Ass., 7 juill. 1950, Dehaene, Rec. p. 426), mais aussi le droit de participation à la détermination collective des conditions de travail, notamment à travers des instances représentatives (CE, 9 juill. 1986, Syndicat des commissaires de police et des hauts fonctionnaires de la police, T., n° 67176 ; CE, Ass., 23 déc. 2011, D. et autres, Rec., n° 335033 ; CE, 15 mai 2012, Fédération Interco CFDT, T., n° 339834).

2-2-2 La déontologie

La jurisprudence a consacré, en miroir des droits et libertés garantis aux agents publics, certaines obligations particulières qui leur sont imposées. Etroitement liées aux principes du service public (« lois de Rolland ») et reprises par la loi du 20 avril 2016[15], ces obligations recouvrent notamment :
- l’impartialité et la neutralité (CE, 8 déc. 1948, Pasteau, Rec. p. 464), qui impliquent l’interdiction du port de signes d’appartenance religieuse (CE, avis, 3 mai 2000, M., Rec., n° 217017) ou l’interdiction du prosélytisme (CE, 15 oct. 2003, O., Rec., n° 244428, CE, 19 févr. 2009, B., T., n° 311633) ;
- le devoir de réserve de l’agent public, qui s’applique hors l’exercice des fonctions (CE, Sect., 11 janv. 1935, Bouzanquet, Rec. p. 44, CE, 23 avril 2009, G., Rec., n° 316862) et se distingue ainsi des diverses obligations de secret et de discrétion professionnelle auxquelles les agents publics peuvent être astreints dans l’exercice de leurs fonctions (CE, 29 déc. 2000, Syndicat Sud Travail, T., n° 213590) ;
- la probité et l’intégrité, dont découlent notamment la prohibition de la corruption (CE, 15 oct. 1969, Préfet de police c/ Schweitzer, Rec., n° 76367), l’indépendance à l’égard de ceux que l’on contrôle (CE, 19 mars 1997, C., T., n° 133338) ou l’interdiction pour les agents publics de recevoir une rémunération directe et personnelle des usagers (CE, Sect., 21 févr. 1936, SA Les Armateurs français, Rec. p. 226) ; s’y rattache l’interdiction pour un agent public d’être nommé dans une fonction où il serait en situation de prise illégale d’intérêts (CE, Ass., 6 déc. 1996, Société Lambda, Rec., n° 167502) ;
- la bonne exécution des fonctions confiées à l’agent public, qui ne peut déléguer ses fonctions à un tiers au service (CE, Sect., 18 déc. 1953, Fresnais, Rec. p. 32) et doit se conformer aux instructions de l’autorité hiérarchique (CE, 30 juin 1950, Quéralt, Rec. p. 413), sauf ordre « manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public » (CE, Sect., 10 nov. 1944, Langneur, Rec. p. 288).

[1]O. Dord, Droit de la fonction publique, PUF, 3e éd., 2017, §498
[2] Régime antérieur à la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs
[3] Y. Gaudemet, B. Stirn, T. Dal Farra, F. Rolin (dir.), Les Grands Avis du Conseil d’Etat, Dalloz, 3e éd., 2008.
[4]Décret n° 2013-730 du 13 août 2013 portant modification du code de justice administrative (partie réglementaire)
[5] R. Chapus, Droit du contentieux administratif, Montchrestien, 13e éd., 2008, §670
[6] D. n° 2001-407 du 7 mai 2001 organisant la proc. de rec. adm. préalable aux rec. contentieux formés à l'encontre d'actes relatifs à la situation personnelle des militaires (auj. codifié)
[7] O. Dord, op. cit., §504
[8] Loi n° 2000-597 du 30 juin 2000 relative au référé devant les juridictions administratives
[9] J.-C. Bonichot, P. Cassia, B. Poujade (dir.), Les Grands Arrêts du contentieux administratif, Dalloz, 5e éd., 2016, 6
[10] Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires
[11] Loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant disp. statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat
[12] Loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale
[13] Loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière
[14] R. Chapus, op. cit., §781
[15] Loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires


Texte du Conseil d’Etat. 
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Le juge administratif, juge de la fonction publique :
Le juge administratif, juge de la fonction publique :

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Le juge administratif et les sanctions administratives :

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

DOSSIER THEMATIQUE DU CONSEIL D'ETAT

Une sanction administrative est une décision administrative émanant d’une autorité administrative qui vise à réprimer un comportement fautif. Elle se distingue des mesures de police administrative en ce qu’elle vise à punir une personne qui a enfreint une réglementation préexistante et non à prévenir des troubles à l’ordre public. Comme le souligne le Conseil d’État dans son rapport de 1995 consacré aux pouvoirs de l’administration dans le domaine des sanctions, « les sanctions sont d’une nature essentiellement répressive. Elles procèdent d’une intention de punir un manquement à une obligation. Elles se fondent sur un comportement personnel considéré comme fautif. Au contraire, les mesures de police ont une finalité essentiellement préventive ». Elle diffère également de la mesure restitutive à finalité de réparation : cette dernière, essentiellement présente en matière fiscale, présente un caractère de simple réparation du préjudice subi par l’État par le versement d’une somme indue ou la non-perception d’une somme due. Les sanctions administratives sont soumises au contrôle du juge administratif, qui vérifie notamment que les exigences constitutionnelles et conventionnelles qui s’imposent à cette forme de répression ont été respectées. 
Les sanctions administratives sont longtemps apparues comme une anomalie dans un État libéral[1]. S’agissant de l’exécution même des décisions administratives, le commissaire du gouvernement Romieu, dans ses conclusions sur l’arrêt Société immobilière de Saint-Just (TC, 2 décembre 1902, Rec. p. 713), relevait déjà que « le mode d’exécution habituel et normal des actes de la puissance publique est la sanction pénale confiée à la juridiction répressive ». La question s’est donc posée de savoir si l’administration pouvait exercer un pouvoir répressif. Autrement dit, était-il possible de lui reconnaître le pouvoir de « punir dans juger »[2]? La reconnaissance d’une telle prérogative n’allait pas de soi. Elle pouvait être regardée comme une atteinte au principe de séparation des pouvoirs.
Le Conseil constitutionnel a tranché ce débat à l’occasion de l’examen des dispositions législatives  relatives aux pouvoirs de sanction du Conseil supérieur de l’audiovisuel (CC, 17 janvier 1989, Liberté de communication, n° 88-248 DC). Dans les décennies qui ont suivi, les sanctions administratives et les garanties encadrant l’exercice du pouvoir répressif de l’administration se sont multipliées.
Jusqu'à la Seconde guerre mondiale, le champ des sanctions administratives était limité à quelques rares domaines :
- l’exercice du pouvoir disciplinaire constitue un cas à part : une administration a, comme tout employeur, le pouvoir de prendre des sanctions à l’encontre des agents publics (fonctionnaires ou contractuels) qui se trouvent sous son autorité. Par extension, l’administration peut également sanctionner les usagers du service public placés dans une situation hiérarchique tels que les élèves ou les détenus ;
- la matière fiscale : l’autorité administrative a, depuis 1922, le droit d’établir une amende fiscale en vue d’assurer le recouvrement d’une taxe (CE, 5 mai 1922, F., Rec. p. 386) ; elle peut, par exemple, sanctionner des retards dans le paiement de l’impôt ou des manœuvres frauduleuses destinées à éluder l’impôt ;
- certaines activités réglementées : les débits de boissons, restaurants, petits commerces ou encore kiosques soumis à agrément (CE, 5 mai 1944, Dame Veuve Trompier-Gravier,Rec. p. 133) faisaient déjà l’objet de quelques procédures de sanctions lorsqu’ils ne respectaient pas la réglementation applicable.
A cette énumération il faut ajouter le cas des professions réglementées : les différents ordres professionnels (médecins, avocats,…), qui sont pourtant des personnes privées, peuvent infliger des sanctions à ceux de leurs membres qui ne respectent pas la réglementation ou la déontologie applicables. Cependant, ces sanctions sont alors infligées par de véritables juridictions constituées au sein des ordres professionnels et n’ont donc pas la nature de décision administrative. 
Ce champ a connu un élargissement progressif à partir des années 1980 en raison, d’une part, du développement des autorités administratives indépendantes, notamment dans le champ de la régulation sectorielle - le Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) peut par exemple infliger à un opérateur de radio des sanctions allant du prononcé d’une amende, à la suspension d’un programme voire même au retrait de son autorisation d’émettre – et,  d’autre part, de la dépénalisation de certaines activités – la loi du 28 juin 1989 a ainsi substitué au délit d’usage de produit dopants un régime disciplinaire pouvant aboutir à une sanction d’interdiction de participation aux compétitions sportives.
Aujourd'hui, il s’est étendu à pratiquement toutes les activités professionnelles et sociales : activités économiques et financières, impôts et cotisations sociales, santé publique, travail et la formation professionnelle, culture, transports et circulation...
L’importance de cette extension s’explique en partie par la plus grande simplicité procédurale des sanctions administratives. En effet, elles permettent aux administrations de faire face plus rapidement à des situations dans lesquelles la réglementation n’a pas été respectée, en évitant les difficultés inhérentes au recours au juge tels que les délais de jugement ou l’effet suspensif de l’appel. Le privilège du préalable qui s’attache aux sanctions administratives les rend exécutoires de plein droit. Cela n’empêche toutefois pas le juge administratif, saisi en référé par la personne qui fait l’objet de la sanction, d’en prononcer la suspension  lorsqu’elle se justifie.
Le contrôle des sanctions administratives est exercé à titre principal, par le juge administratif qui est juge de droit commun des sanctions administratives. Historiquement, il est d’ailleurs le premier à avoir dû se prononcer en la matière à l’occasion des recours pour excès de pouvoir dirigés contre les décisions de sanction en matière disciplinaire. Le juge judiciaire ne statue, quant à lui, que dans le cadre des compétences spécifiques que lui confie le législateur. Relèvent par exemple de la juridiction judiciaire les sanctions prises par l’Autorité de la concurrence en vertu de la loi n° 87-499 du 6 juillet 1987.
Les sanctions administratives forment donc désormais un système autonome de répression, fondé sur des principes fondamentaux qui se sont progressivement affirmés et encadré par un contrôle juridictionnel de plus en plus approfondi.

1- Le juge administratif a contribué à bâtir le régime juridique de la répression administrative

Les principes fondamentaux qui encadrent les sanctions administratives  ont été consacrés au cours d’un dialogue entre le juge administratif et les juges constitutionnel et européen.
Le Conseil constitutionnel, d’une part, s’est longtemps opposé à la répression administrative au nom de la séparation des pouvoirs. Il estimait qu’en vertu de ce principe, l’administration ne pouvait exercer une activité classiquement dévolue au juge, sauf dans le cas particulier des sanctions disciplinaire et fiscale.
Sa position a toutefois évolué par deux décisions fondatrices de 1989, dans lesquelles il a admis que l’administration peut exercer un pouvoir répressif.
Dans sa décision n° 88-248 DC du 17 janvier 1989 relative au Conseil supérieur de l’audiovisuel, le Conseil constitutionnel a d’abord admis un tel pouvoir sous une double condition de lien entre le régime de sanctions et le régime d’autorisation et de nécessité du pouvoir de sanction pour l’accomplissement de sa mission par le CSA.
Il a jugé que, pour la réalisation de plusieurs objectifs de valeur constitutionnelle, dont la préservation du caractère pluraliste des courants d'expression socioculturels « il est loisible au législateur de soumettre les différentes catégories de services de communication audiovisuelle à un régime d'autorisation administrative ; qu'il lui est loisible également  de charger une autorité administrative indépendante de veiller au respect des principes constitutionnels en matière de communication audiovisuelle ; que la loi peut, de même, sans qu'il soit porté atteinte au principe de la séparation des pouvoirs, doter l'autorité indépendante chargée de garantir l'exercice de la liberté de communication audiovisuelle de pouvoirs de sanction dans la limite nécessaire à l'accomplissement de sa mission ».
Dans sa décision n° 89-260 DC du 28 juillet 1989 relative à la Commission des opérations de bourse devenue Autorité des marchés financiers, le Conseil constitutionnel systématise cette solution et pose deux conditions destinées à encadrer le pouvoir de sanction ainsi reconnu. Il considère que « (…) le principe de la séparation des pouvoirs, non plus qu'aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle ne fait obstacle à ce qu'une autorité administrative, agissant dans le cadre de prérogatives de puissance publique, puisse exercer un pouvoir de sanction dès lors, d'une part, que la sanction susceptible d'être infligée est exclusive de toute privation de liberté et, d'autre part, que l'exercice du pouvoir de sanction est assorti par la loi de mesures destinées à sauvegarder les droits et libertés constitutionnellement garantis ».
S’agissant de la liberté d’expression et de communication, le Conseil constitutionnel a estimé que la loi ne pouvait confier à une autorité administrative un pouvoir  de sanction consistant à suspendre l’accès d’une personne au réseau internet, eu égard à la nature de cette liberté constitutionnellement garantie (n° 2009-580 DC, 10 juin 2009, HADOPI).
Dès les deux décisions fondatrices, le Conseil constitutionnel a exigé le respect de principes fondamentaux dans l’exercice du pouvoir de répression administrative. Il juge « qu'une peine ne peut être infligée qu'à la condition que soient respectés le principe de légalité des délits et des peines, le principe de nécessité des peines, le principe de non-rétroactivité de la loi pénale d'incrimination plus sévère ainsi que le principe des droits de la défense » et « que  ces exigences concernent non seulement les peines prononcées par les juridictions répressives mais aussi toute sanction ayant le caractère d'une punition même si le législateur a laissé le soin de la prononcer à une autorité de nature non judiciaire » (n° 88-248 DC, 17 janvier 1989).
Ce contrôle du Conseil constitutionnel sur les régimes de sanctions administratives a connu un renouveau avec l’instauration de la question prioritaire de constitutionnalité. Il a jugé par exemple que l'exigence d'une définition des manquements sanctionnés se trouve satisfaite, en matière disciplinaire, dès lors que les textes applicables font référence aux obligations auxquelles les intéressés sont soumis en raison de l'activité qu'ils exercent, de la profession à laquelle ils appartiennent ou de l'institution dont ils relèvent (n° 2011-199 QPC, 25 novembre 2011).
En plus de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, les arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme ont accompagné le juge administratif dans la construction du régime juridique de la répression administrative.
L’autonomie de la notion d’« accusation en matière pénale » au sens de l’article 6 §1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales a permis une application de ses stipulations à un large panel de sanctions administratives. En effet, dès lors qu’elle remplit l’un des trois critères alternatifs posés par la Cour, tenant à la qualification de la mesure en droit interne, à la nature de l’infraction et à la sévérité de la sanction que la personne concernée risque d’encourir, une mesure doit respecter les principes posés par l’article 6 §1 de la Convention (CEDH, 8 juin 1976, Engel et autres c. Pays-Bas, n° 5100/71).
Le Conseil d’État, faisant sienne cette interprétation, a considéré que relevaient du champ pénal de l’article 6 §1 les pénalités fiscales (CE, avis, Section, 31 mars 1995, Ministre du budget c/ Auto-Industrie Méric, n° 164008, Rec.), les sanctions pécuniaires prononcées par la Commission bancaire (CE, 29 novembre 1999,Société Rivoli Exchange n° 194721, Rec.), par le Conseil des marchés financiers (CE, Assemblée, 3 décembre 1999, Didier, n° 207434, Rec.), par le Conseil de la discipline de la gestion financière (CE, 31 mars 2004, Société Etna Finance et M. P., n° 243579, T.), par la commission des sanctions de l’Autorité des marchés financiers (CE, 24 février 2005, Société GSD gestions et M. G., n° 269001, Rec.) et par l’Office des migrations internationales (CE, Section, 28 juillet 1999, GIE Mumm-Perriet-Jouet, n° 188973, Rec.).
La notion de « tribunal » au sens de l’article 6 §1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales jouit d’une autonomie comparable à celle de la « matière pénale ». Elle a été interprétée souplement par le Conseil d’État qui, dans sa décision Didier, a jugé qu’alors même que l’autorité décisionnaire – en l’espèce le Conseil des marchés financiers siégeant en formation disciplinaire – n’était « pas une juridiction au regard du droit interne », le moyen tiré de la méconnaissance de l’article 6 §1 était opérant à l’appui d’un recours formé contre une décision de sanction « eu égard à la nature, à la composition et aux attributions de cet organisme » (CE, Assemblée, 3 décembre 1999, Didier, n° 207434, Rec.).
Cependant, l’article 6 §1 dans son champ pénal ne peut être invoqué qu’au cas où« l’absence de garantie de la phase administrative est telle qu’elle emporte des conséquences de nature à porter atteinte de manière irréversible au caractère équitable d’une procédure ultérieurement engagée devant le juge » (CE, 26 mai 2008, Société Norélec, n° 288583, Rec.).
L’efficacité du contrôle de conventionnalité réalisé par le juge administratif a donc permis, préalablement à l’introduction de la question prioritaire de constitutionnalité, de contester utilement les dispositifs répressifs institués par la loi.

1-1 Les principes procéduraux

Le juge administratif veille au respect par l’autorité administrative des obligations procédurales qui lui incombe lorsqu’elle prend une sanction administrative.

1-1-1 Le respect des droits de la défense

Le respect des droits de la défense a été consacré comme principe général du droit par le Conseil d’État dès 1944 (CE, Section, 5 mai 1944, Dame Veuve Trompier-Gravier, Rec. p. 133). Ce principe s’impose depuis, même sans texte, à toutes les sanctions administratives. Il a ensuite été érigé en principe fondamental reconnu par les lois de la République par la décision n° 77-83 DC du 20 juillet 1977 du Conseil constitutionnel qui le rattache désormais à l’article 16 de la déclaration de 1789.
Le respect des droits de la défense  suppose la mise en œuvre d’une procédure contradictoire préalable au prononcé de la sanction, y compris devant une commission consultative (CE, Assemblée, 6 février 1981, Société varoise de transports, n° 14910, Rec. ; CE, 30 avril 1997, Syndicat national des masseurs-kinésithérapeutes-rééducateurs, nos 180299 et 180328, Rec.). Plus précisément, il implique, d’une part, la possibilité de consultation du dossier et la communication des griefs (CE, avis, 22 novembre 1995, C., n° 171045, Rec. : illustration relative au retrait de points du permis de conduire) et, d’autre part, la possibilité de présenter des observations écrites ou orales (CE, 26 mars 1982, C.-P.n° 20569, T.) et de se faire assister par un avocat. Ces règles figurent désormais aux articles L. 122-1 et L. 122-2 du code des relations entre le public et l’administration.

1-1-2 La publicité de la procédure

La publicité de la procédure de sanction n’est pas un principe absolu. Il convient de distinguer entre les sanctions prises par les juridictions ordinales (organe disciplinaire des ordres professionnels), qui relèvent du droit administratif mais ne sont pas stricto sensu des sanctions administratives, et celles prononcées par une autorité administrative.
S’agissant des sanctions prises par les juridictions ordinales, le Conseil d’État excluait initialement l’application d’un tel principe de publicité des audiences (CE, Section, 27 octobre 1978, D., n° 07103, Rec.). Il s’est cependant rallié à la position contraire exprimée par la Cour européenne des droits de l’homme dans son arrêt Diennet c/ France du 26 septembre 1995 par sa décision d’Assemblée du 14 février 1996 Maubleu (n° 132369, Rec.). Désormais, l’ensemble des procédures disciplinaires à caractère juridictionnel respecte le principe de publicité des audiences. Dans la plupart des cas, les textes ont été modifiés à la suite de la jurisprudence du Conseil d’État postérieure à l’arrêt Maubleu (cf. s’agissant de l’applicabilité du principe de publicité aux sections disciplinaires des ordres professionnels : CE, 26 juillet 1996, P., n°143106, Rec. ; s’agissant des sanctions infligées par le CNESER aux usagers des établissements publics d’enseignement supérieur : CE, 3 novembre 1999, Z., n° 240050, Rec. ; s’agissant de la Commission bancaire : CE, 29 novembre 1999, Société Rivoli Exchange, n° 194721, Rec.).
En revanche, en ce qui concerne les sanctions prononcées par une autorité administrative, aucun principe de publicité de la procédure ne s’impose en l’absence de texte. Le Conseil d’État juge que les autorités administratives investies du pouvoir de sanction n’ont pas l’obligation de statuer publiquement dès lors que leurs décisions sont susceptibles de faire l’objet d’un recours devant le juge administratif, qui statue publiquement (CE, 10 mai 2004, Crédit du Nord, n° 241587, T.). Une décision de la Cour européenne a cependant condamné la France en raison de l’absence de séance publique devant la Commission des opérations de bourse (CEDH, 20 janvier 2011, Vernes c/ France, n° 30183/06).

1-1-3 L’exigence de motivation

La motivation des décisions de sanctions est exigée par la jurisprudence et par la loi du 11 juillet 1979. Cet impératif est une garantie du respect des droits de la défense et rend possible le contrôle de la proportionnalité de la sanction aux faits commis. La motivation doit permettre à la personne concernée de connaître les éléments de droit et de fait qui fondent la sanction qui lui est infligée, pour mieux la comprendre mais aussi, le cas échéant, pour pouvoir la contester utilement. De nombreux textes spécifiques rappellent cette obligation, comme, par exemple, l’article 80 D du livre des procédures fiscales.
L’obligation de motivation ne s’applique qu’à la décision de sanction initiale et non aux autres décisions de la procédure répressive tels que le titre exécutoire de recouvrement de sanctions fiscales (CE, 7 décembre 1994, Epoux T., n° 122147, Rec.). Le juge contrôle à la fois l’existence et le caractère suffisant de la motivation (CE, 3 mai 1961, R., n° 52312, Rec. p. 367). Le Conseil d’État a admis l’opérance du moyen tiré de ce qu'une décision de sanction prise par la commission des sanctions de l'Autorité des marchés financiers est insuffisamment motivée (CE, 18 février 2011, G., n° 316854, T.).

1-1-4 Le principe d’impartialité

Le principe d’impartialité est un principe général du droit et s’impose donc à toute autorité administrative, en particulier dans l’exercice de son pouvoir de sanction (CE, Section, 27 avril 1988, M. S., n° 66650, Rec. ; CE, Assemblée, 3 décembre 1999, Didier, n° 207434, Rec.). Sa portée a été singulièrement étendue sous l’influence de l’article 6 §1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales qui implique de distinguer l’impartialité subjective tenant à l’homme et à son comportement, de l’impartialité objective tenant aux fonctions exercées qui sont de nature, indépendamment de ses convictions personnelles, à faire douter de l’indépendance de celui qui les tient (CE, Assemblée, 4 juillet 2003, M. D., n° 234353, Rec.).
Le Conseil d'État a également fait application de ce principe à la commission des sanctions de l’Autorité des marchés financiers. Il a aussi annulé la sanction prononcée au motif que l’un des membres de la formation de la commission des sanctions appartenait au comité exécutif d’un groupe bancaire français dont l’une des filiales était impliquée dans un différend financier persistant avec la société sanctionnée (CE, 30 mai 2007, Société Europe Finances et Industries etM. T., n° 288538, T.). 
Il a en revanche estimé « que, dès lors que la notification des griefs par l’AMF émane d’un organe distinct de la commission des sanctions, il ne saurait utilement être soutenu, à l’appui d’une demande d’annulation de la décision de sanction prise par cette dernière, qu’en tenant pour établis les faits dont elle faisait état et en prenant parti sur leur qualification, cette notification aurait constitué un pré-jugement de l’affaire entachant la décision de sanction de méconnaissance du principe d’impartialité » et que « la seule circonstance qu’un membre de la formation de la commission des sanctions de l’Autorité des marchés financiers qui a infligé [la] sanction (…) ait été rapporteur, en 2005, d’une affaire dans laquelle le requérant était mis en cause et portant sur des manquements similaires ne méconnaît pas, par elle-même, le principe d’impartialité, dès lors qu’il résulte de l’instruction que les deux procédures portaient sur des faits distincts ; (CE, 18 février 2011, G., n° 316854, T.).
Enfin, le droit de certaines autorités administratives de se saisir d’office de certaines affaires a donné lieu à deux appréciations divergentes du Conseil d’État et de la Cour européenne des droits de l’Homme quant au respect du principe d’impartialité.
Le Conseil d’État, privilégiant une approche in concreto, a considéré qu’une telle possibilité conférée à une juridiction n'est pas, en soi, contraire au principe d’impartialité énoncé par l’article 6 §1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH, 11 juin 2009, Dubus c/ France, n° 5242/04). La concentration des pouvoirs au sein d’une même autorité n’implique pas nécessairement le cumul des fonctions répressives. En effet, la fonction d’accusation, qui correspond au déclenchement de la procédure, la fonction d’instruction et la fonction de jugement, qui correspond au prononcé de la sanction peuvent être exercées au sein de l’autorité par différents organes (CE, Assemblée, 3 décembre 1999, Didier, n° 207434, Rec. ; CE, Section, M. L., n° 195512, A). Le cumul des fonctions d’instruction et de « jugement » ne saurait par ailleurs être systématiquement prohibé au nom du principe d’impartialité objective. En revanche, la fonction d’accusation est incompatible avec celle de « jugement ».
Le Conseil d’État a ainsi jugé que la faculté d’autosaisine du Conseil de la concurrence était conforme aux exigences conventionnelles en précisant que ce pouvoir « doit être suffisamment encadré pour ne pas donner à penser que les membres de la formation appelée à statuer sur la sanction tiennent les faits visés par la décision d'ouverture de la procédure ou la notification ultérieure des griefs comme d'ores et déjà établis ou leur caractère répréhensible au regard des règles ou principes à appliquer comme d'ores et déjà reconnu, en méconnaissance du principe d'impartialité » (CE, Assemblée, 21 décembre 2012, Société Groupe Canal Plus et société Vivendi Universal, n° 353856, Rec.).
La Cour européenne des droits de l’Homme a opté pour une approche in abstracto : dans son arrêt du 11 juin 2009 Dubus c/ France (affaire n° 5242/04), elle estime qu’il est « nécessaire d’encadrer plus précisément le pouvoir de se saisir d’office de manière à ce que soit effacée l’impression que la culpabilité de la requérante a été établie dès le stade de l’ouverture de la procédure ». Elle rappelle que si le cumul des fonctions d'instruction et de jugement peut être compatible avec le principe d'impartialité, cette compatibilité dépend de la nature et de l'étendue des tâches du rapporteur et notamment à l’absence d’accomplissement d’actes d’accusation durant la phase d'instruction.
Recherchant si, en l’espèce, la Commission bancaire, devenue l’Autorité de contrôle prudentiel, avait pu décider de la sanction disciplinaire sans « préjugement », compte tenu des actes accomplis par elle au cours de la procédure, elle conclut à la violation de l'article 6 §1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales au motif que les destinataires de sanctions pouvaient raisonnablement avoir l'impression, au regard du déroulement de la procédure de sanction que les mêmes personnes les avaient poursuivis et jugés.
 Saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité, le Conseil constitutionnel a adopté une position proche de celle de la Cour et considéré que « les dispositions contestées, en organisant la Commission bancaire sans séparer en son sein, d'une part, les fonctions de poursuite des éventuels manquements des établissements de crédit aux dispositions législatives et réglementaires qui les régissent et, d'autre part, les fonctions de jugement des mêmes manquements, qui peuvent faire l'objet de sanctions disciplinaires, méconnaissent le principe d'impartialité des juridictions et, par suite, doivent être déclarées contraires à la Constitution » (CC n° 2011-200 QPC du 2 décembre 2011).

1-2 Les règles de fond

1-2-1 Le principe de légalité des délits et des peines


Le principe de légalité des délits exige que les obligations et manquements ait été définis à l’avance ; le principe de légalité des peines exige que les différentes sanctions possibles aient également été définies par avance.
Le principe de légalité des peines s’applique à toutes les sanctions administratives au même titre qu'aux sanctions pénales. Le principe de légalité des délits ne s’applique pas aux sanctions exercées en vertu du pouvoir disciplinaire de l’employeur (CE, 9 avril 2010, M. M., n° 312251, T.). En revanche, ce principe s’applique aux autres sanctions administratives et implique que les éléments constitutifs des infractions soient définis de façon précise et complète (CE, 9 octobre 1996, Société Prigest, n° 170363, T. ; CE, Section, 12 octobre 2009, M. P., n° 311641, Rec.). Des incertitudes ont pendant un temps existé sur le degré de précision requis. Deux décisions du Conseil d’État sont venues clarifier le contenu de cette exigence.
Dans la décision Ministre de l’intérieur c/ B. (CE, Assemblée,  7 juillet 2004 , n° 255136, Rec.),  il a jugé que si, lorsqu’il est appliqué aux sanctions administratives, le principe de légalité des délits et des peines ne fait pas obstacle à ce que les infractions soient définies par référence aux obligations auxquelles est soumise une personne en raison de l’activité qu’elle exerce, de la profession à laquelle elle appartient ou de l’institution dont elle relève, il implique, en revanche, que les sanctions soient prévues et énumérées par un texte.
Dans la décision Fédération de l'hospitalisation privée (CE, Section, 18 juillet 2008, n° 300304, Rec.), il précise que « lorsque la définition des obligations auxquelles est soumis l'exercice d'une activité relève du législateur en application de l'article 34 de la Constitution, il n'appartient qu'à la loi de fixer, le cas échéant, le régime des sanctions administratives dont la méconnaissance de ces obligations peut être assortie et, en particulier, de déterminer tant les sanctions encourues que les éléments constitutifs des infractions que ces sanctions ont pour objet de réprimer ». Le pouvoir réglementaire reste alors compétent pour édicter les règles d’application de ces dispositions législatives (CE, 2 juillet 2007, Syndicat des médecins d’Aix et Région, nos 285485 ; 286271, inédit).

1-2-2 Le principe de rétroactivité de la loi pénale plus douce

Le principe de rétroactivité de la loi pénale plus douce (rétroactivité « in mitius ») est, avec le principe de non-rétroactivité de la loi pénale plus sévère,  inscrit à l’article 112-1 du code pénal. Il a été appliqué par le juge administratif en matière de contraventions de grande voirie (CE, 23 juillet 1976, Secrétaire d’État aux postes et télécommunications c/ Dame R., n° 99520, Rec.) puis progressivement à un large ensemble de sanctions administratives (CE, avis, Section, 5 avril 1996, H.,n°176611, Rec. : application de la loi répressive nouvelle plus douce aux majorations pour mauvaise foi prévues par l’article 1729 I du Code général des impôts). Le juge doit d’office faire application de la loi répressive plus douce (CE, 3 décembre 1999,M., n° 162925, T. : rendu à propos de pénalités fiscales).
La détermination de ce qui constitue une loi pénale plus douce est parfois délicate. Constitue par exemple une loi nouvelle plus douce en matière de sanctions administratives une modification dans un sens moins sévère du barème de retrait de points du permis de conduire ou l’abrogation de dispositions qui réprimaient l’infraction commise par la personne sanctionnée. En revanche, ne relève pas d’une telle catégorie, la modification, postérieurement aux faits litigieux, de la réglementation routière applicable au lieu où l’infraction a été relevée dès lors qu’une telle modification n’affecte dans son principe ni l’incrimination ni la sanction alors même qu’elle aurait des répercussions répressives (CE, avis, 9 juillet 2010,B., n° 336556, Rec.). De même, l’abrogation par la loi d’une sanction fiscale ne présente pas le caractère d’une loi nouvelle plus douce dès lors qu’il ne résulte pas de la loi que l’ancienne sanction aurait été jugée inutile ou excessive (CE, Section, 16 juillet 2010, C.,n° 294239, Rec.). Aujourd’hui seule la discipline des agents publics et de certains usagers du service public demeure hors du champ de la rétroactivité in mitius, du fait de la non application du principe de légalité des délits.

1-2-3 Les principes de responsabilité personnelle et de personnalité des peines

Le principe de responsabilité personnelle exclut toute responsabilité du fait d’autrui en matière répressive. Son corollaire, le principe de personnalité des peines, commande que seule la personne déclarée pénalement responsable  subisse les conséquences de la répression. Ces deux principes découlent de la présomption d’innocence proclamée par l’article 9 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen.
Le premier principe a été consacré par le Conseil d’État en matière de contraventions de grande voirie (CE, Section, 5 juillet 2000, Ministre de l’équipement c/ M. C., n° 207526, Rec.), de répression des infractions commises en matière économique (CE, Section, 8 janvier 1954, Dame L., Rec. p. 22) et en matière disciplinaire (CE, 25 novembre 1987, Mme F., n° 70073, T.). Le Conseil d’État juge désormais de façon générale que « le principe constitutionnel de responsabilité personnelle en matière pénale est applicable aux sanctions administratives et disciplinaires » (CE, avis, 29 octobre 2007, Société sportive professionnelle LOSC Lille Métropole,n° 307736, Rec.).
De même, la jurisprudence administrative a initialement consacré le principe de personnalité des peines comme principe général du droit (CE, Section, 8 janvier 1954, Dame L., Rec. p. 22) puis lui a reconnu une valeur constitutionnelle (CE, Section, 22 novembre 2000, Société Crédit Agricole Indosuez Chevreux, n° 207697, Rec.). Le Conseil d’État a ainsi considéré que ce principe faisait obstacle à ce que le Conseil des marchés financiers inflige à la société absorbante un blâme en raison des manquements commis avant la fusion par une société qu’elle avait absorbée. Il a cependant admis que le Conseil des marchés financiers prononce, au titre de ces mêmes manquements, une sanction pécuniaire à l’encontre de la société absorbante compte tenu de la mission de régulation des marchés dont il est investi.

1-2-4 Le principe de proportionnalité des peines

Le principe de proportionnalité des peines, dit aussi principe de nécessité des peines, est issu de l’article 8 de la Déclaration de 1789 aux termes duquel « la loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires ». Ce principe implique d’abord que la sanction ou l’éventail des sanctions prévu par les textes soient adaptés à la gravité du manquement reproché. Contrôlant en excès de pouvoir l’édiction, par voie réglementaire, d’un régime de sanction, le Conseil d’État se borne à vérifier, au titre de ce principe, l’absence de disproportion manifeste de la sévérité de la sanction par rapport au manquement réprimé (CE, 30 mai 2012,Société Vera, n° 351551, T.).
L’exigence de proportionnalité ne s’impose pas uniquement à l’auteur d’un texte édictant une sanction : elle s’impose également à celui qui inflige une sanction pour réprimer un manquement particulier. La méconnaissance de ce principe est très souvent invoquée à l’appui de contestations dirigées contre des  sanctions dites « automatiques », qui sont fondées sur des barèmes non modulables. Le Conseil d’État juge que l’application de sanctions automatiques n’est possible qu’à la double condition que la sanction punisse une infraction suffisamment précise et qu’elle soit d’une sévérité adaptée à la gravité du manquement réprimé. Le Conseil d’État estime que le respect des stipulations de l’article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales n’implique pas que  le juge module l’application du barème d’une sanction (CE, Section, 28 juillet 1999, GIE Mumm-Perriet-Jouet, n° 188973, Rec.). En matière de sanctions fiscales, en particulier, le Conseil d’État refuse d’octroyer au juge un pouvoir de modulation de l’amende, en l’absence de disposition légale le permettant (CE, avis, 8 juillet 1998, F., n° 195664, T. ; CE, 30 novembre 2007, Société Sideme, n°292705, B ; CE, 27 juin 2008, M., n° 301342, Rec.) et sa position a été confirmée par la Cour européenne des droits de l’homme CEDH, 7 juin 2012, Segame SA c/ France, n° 4837/06).

1-2-5 La règle « non bis in idem »

La règle « non bis in idem » ou de non-cumul des sanctions administratives a été reconnue de longue date par la jurisprudence administrative comme étant un principe général du droit. Ce principe a  d’abord été consacré en matière disciplinaire (CE, 5 mars 1954, Banque alsacienne privée et D., Rec. p. 144 ; CE, 23 avril 1958, Commune du Petit-Quevilly, Rec. p. 394) puis étendu à l’ensemble des sanctions administratives. Ce principe commande d’abord qu’« un même manquement ne peut donner lieu qu'à une seule sanction administrative, sauf si la loi en dispose autrement » (CE, 29 octobre 2009, Société Air France c/ ACNUSA, nos 310604 ; 310610, C et CE, 30 décembre 2016, Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires (ACNUSA), n° 395681, Rec.). Ainsi entendu, ce principe interdit le cumul de deux sanctions administratives et n’a qu’une valeur infra-législative : il peut donc y être dérogé par une disposition législative expresse. Le juge administratif admet en revanche qu’une infraction déjà sanctionnée peut être prise en compte lors de l'infliction d'une seconde sanction afin d'apprécier le degré de gravité des nouveaux manquements (CE, 14 juin 1991, Association Radio Solidarité, nos 107365 ; 107859 ; 110270 ; 114646, Rec.).
La question se pose de l’articulation entre le principe « non bis in idem » et le cumul des sanctions administratives et pénales. La règle suivie par le juge administratif en la matière est celle de l’indépendance entre ces deux catégories de sanctions, qui découle de l’indépendance des instances disciplinaires et pénales. Dans son avis d’assemblée générale du 29 avril 2004, le Conseil d’État relève que le principe « non bis in idem » ne s’oppose pas à ce qu’il soit infligé, à raison des mêmes faits, une sanction pénale et une sanction administrative ou professionnelle « dès lors que l’institution de chacun de ces types de sanctions repose sur un objet différent et tend à assurer la sauvegarde de valeurs ou d’intérêts qui ne se confondent pas » (CE, avis, Section de l’intérieur, 29 avril 2004, n° 370136).
Le Conseil constitutionnel a eu l’occasion de repréciser récemment sa jurisprudence sur cette question (CC, 18 mars 2015, nos 2014-453/454 QPC et 2015-462 QPC ; CC, 24 juin 2016, n° 2016-546 QPC). Il juge que  le « principe de nécessité des délits et des peines ne fait pas obstacle à ce que les mêmes faits commis par une même personne puissent faire l'objet de poursuites différentes aux fins de sanctions de nature administrative ou pénale en application de corps de règles distincts. Si l'éventualité que deux procédures soient engagées peut conduire à un cumul de sanctions, le principe de proportionnalité implique qu'en tout état de cause le montant global des sanctions éventuellement prononcées ne dépasse pas le montant le plus élevé de l'une des sanctions encourues.»  
S’agissant de cumul de sanctions administratives et pénales en cas de fraude fiscale, il juge que « Le principe de nécessité des délits et des peines ne saurait interdire au législateur de fixer des règles distinctes permettant l'engagement de procédures conduisant à l'application de plusieurs sanctions afin d'assurer une répression effective des infractions. Ce principe impose néanmoins que les dispositions de l'article 1741 ne s'appliquent qu'aux cas les plus graves de dissimulation frauduleuse de sommes soumises à l'impôt. Cette gravité peut résulter du montant des droits fraudés, de la nature des agissements de la personne poursuivie ou des circonstances de leur intervention » (CC, 24 juin 2016, n° 2016-546 QPC).
L’articulation entre la procédure de sanction administrative et une éventuelle procédure pénale a été récemment clarifiée par le Conseil d’État. Par principe, les poursuites pénales n’entraînent pas la suspension des poursuites disciplinaires (CE, 13 décembre 1968, Ministre des Finances c/ G.,  n° 72443, Rec.). Mais le Conseil d’État, conscient que le juge pénal détient des moyens d’investigation qu’il n’a pas et que ses constatations peuvent avoir une influence, dans certaines conditions, sur l’issue des poursuites disciplinaires, admet qu’une juridiction ordinale sursoie à statuer pour attendre l’issue de la procédure pénale « si une telle mesure est utile à la qualité de l'instruction ou à la bonne administration de la justice » (CE, Assemblée, 30 décembre 2014, M. B., n° 381245, Rec.).

2- Le contrôle juridictionnel des sanctions administratives s’est progressivement renforcé.

2-1 Plusieurs voies de recours permettent de soumettre les sanctions administratives au contrôle du juge administratif

2-1-1 Les recours historiques


Le justiciable à qui l’administration a infligé une sanction peut la contester devant le juge administratif, par les différentes voies de recours que sont le recours pour excès de pouvoir et le recours de plein contentieux. La voie de recours ouverte dépend du type de sanction contesté.
Le recours pour excès de pouvoir est ouvert à l’encontre des sanctions disciplinaires, c'est-à-dire celles infligées par l’administration aux agents publics, aux détenus, aux élèves, et aux militaires dans l’exercice de son pouvoir hiérarchique. Le contrôle opéré par le juge porte notamment sur l’exactitude matérielle des faits reprochés et sur le caractère fautif de ceux-ci. Il examine la légalité de la sanction à la date de son édiction et son caractère proportionné.
Le recours de plein contentieux est ouvert, en application de textes spéciaux, pour la contestation des sanctions prononcées par certaines autorités administratives (AMF, Autorité de contrôle prudentiel et de résolution, CSA, Agence française de lutte contre le dopage, Autorité de régulation des jeux en ligne). Depuis la décisionSociété ATOM (CE, Assemblée, 16 février 2009, Société ATOM, n° 274000, Rec.), la contestation devant le juge administratif d’une sanction infligée par l’administration à un administré relève du plein contentieux. Ce revirement de jurisprudence a notamment pour conséquence l’application de la rétroactivité « in mitius ». Le recours de plein contentieux permet au juge de moduler le quantum de la sanction alors que le juge de l’excès de pouvoir ne peut qu’annuler la sanction ou rejeter le recours en annulation.
Pour mémoire, on rappellera que les sanctions infligées par les juridictions administratives spécialisées, telles que les juridictions ordinales, la Cour de discipline budgétaire et financière ou le Conseil supérieur de la magistrature (CE, Assemblée, 12 juillet 1969, Sieur L., n° 724480, Rec.), peuvent faire l’objet d’un recours en cassation devant le Conseil d’État. Le juge de cassation exerce un contrôle de qualification juridique sur l’appréciation portée par la juridiction disciplinaire sur le point de savoir si, alors même qu’est retenue l’existence d’une faute, il est justifié de dispenser de sanction la personne poursuivie (CE, 10 février 2014, Ministre des affaires sociales c/ D., n° 360382, Rec.). Il lui appartient de s’assurer que la décision des juges du fond a été légalement rendue, au vu des pièces du dossier soumis à leur examen. Si le choix de la sanction relève de l'appréciation des juges du fond au vu de l'ensemble des circonstances de l'espèce, il appartient au juge de cassation de vérifier que la sanction retenue n'est pas hors de proportion avec la faute commise et qu'elle a pu dès lors être légalement prise (CE, Assemblée, 30 décembre 2014, M. B., n° 381245, Rec.).

2-1-2 Les procédures d’urgence

Depuis 1987, le Conseil constitutionnel fait de la possibilité d’obtenir la suspension de l’exécution d’une sanction administrative une garantie de rang constitutionnel. Il considère que « compte tenu de la nature non juridictionnelle du Conseil de la concurrence, de l'étendue des injonctions et de la gravité des sanctions pécuniaires qu'il peut prononcer, le droit pour le justiciable formant un recours contre une décision de cet organisme de demander et d'obtenir, le cas échéant, un sursis à l'exécution de la décision attaquée constitue une garantie essentielle des droits de la défense » (CC, 23 janvier 1987, n° 86-224 DC).
Cette garantie est d’autant plus importante que le privilège du préalable rend les sanctions administratives exécutoires de plein droit.
La réforme des procédures d’urgence devant les juridictions administratives par la loi n° 2000-597 du 30 juin 2000, en a renforcé l’effectivité. Elle a remplacé l’ancien sursis à exécution par la procédure de référé-suspension et a créé le référé-liberté.
Le référé-suspension, régi par l’article L. 521-1 du code de justice administrative, donne la possibilité à tout justiciable qui introduit un recours contre une décision administrative d’en demander la suspension jusqu’au jugement de l’affaire. Le juge des référés prononce cette suspension lorsqu’il y a urgence et lorsqu’est invoqué un moyen de nature à faire naître un doute sérieux sur la légalité de la décision.
Le référé-liberté, prévu à l’article L. 521-2 du même code, constitue, quant à lui, une procédure autonome. Saisi d’une demande en ce sens, le juge peut ordonner, si l’urgence le justifie, toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté une atteinte grave et manifestement illégale dans l’exercice de ses pouvoirs. Ce recours est particulièrement efficace puisque le juge des référés se prononce dans les 48 heures.

2-2 Le contrôle exercé par le juge administratif sur les sanctions administratives s’est approfondi

2-2-1 L’approfondissement du contrôle du juge de l’excès de pouvoir


Le juge de l’excès de pouvoir a approfondi son contrôle par deux voies.
Il a, d’une part, étendu le nombre d’actes susceptibles de lui être déférés en rétrécissant le champ des sanctions administratives qualifiées de mesures d’ordre intérieur – actes qui, eu égard à leurs effets regardés comme véniels, sont insusceptibles de faire l’objet d’un recours et bénéficient, dès lors, d’une forme d’immunité juridictionnelle. Par deux décisions d’Assemblée Hardouin et Marie du 17 février 1995, le Conseil d’État a ainsi ouvert le recours pour excès de pouvoir à l’encontre des sanctions infligées aux militaires et aux détenus (CE, 17 février 1995,Hardouin, n° 107766, Rec. ; CE, 17 février 1995, Marie, n° 97754, Rec.). Il a poursuivi dans cette voie, notamment, en accueillant le recours d’un détenu contre un avertissement (CE, 21 mai 2014, Garde des Sceaux c/Mme G., n° 359672, Rec.).
Il s’est, d’autre part, livré à un contrôle de plus en plus approfondi de la sanction, sous l’influence  des jurisprudences constitutionnelle et européenne qui ont renforcé l’exigence de proportionnalité entre la faute commise et la sanction infligée. Pendant longtemps, le juge de l’excès de pouvoir s’est limité, dans son examen des mesures de sanction, à un contrôle d’exactitude matérielle et de qualification juridique des faits (CE, 14 janvier 1916, Camino,n° 59619, Rec. et CE, 4 avril 1914,Gomel, n° 55125, Rec.). Il n’opérait qu’un contrôle de la réalité des faits reprochés et de leur caractère fautif (et donc répréhensible), sans examiner la légalité du dispositif de la sanction elle-même dont il jugeait qu’elle relevait d’une question d’opportunité échappant à sa compétence (CE, Section, 28 février 1930, Sieur R., Rec. p. 226). Dans sa décision Sieur B., le Conseil d’État considérait en effet qu’il ne lui « appart[enait] pas d’apprécier si l’importance de la sanction prise est en rapport avec les faits qui l’ont provoquée » (CE, 16 juillet 1947, Sieur B., Rec. p. 319). Le juge administratif de l’excès de pouvoir a progressivement fait évoluer cette position jusqu’à se livrer, aujourd’hui, à un contrôle entier de cette proportionnalité.
Il a d’abord accepté de censurer le choix de la sanction en cas de disproportion manifeste avec les faits commis (CE, Section, 9 juin 1978, Lebon, n° 05911, Rec.). Ce degré de contrôle a progressivement été remplacé par un contrôle entier en matière de sanctions professionnelles (CE, Section, 22 juin 2007, Arfi, n° 272650, Rec.), de sanctions prononcées par le ministre de la justice à l’encontre des magistrats du parquet (CE, 27 mai 2009, H., n° 310493, Rec.), des sanctions infligées par une fédération sportive pour faits de dopage (CE, 2 mars 2010,Fédération française d’athlétisme, n° 324439, T.) et sur la décision de révoquer un maire (CE, 2 mars 2010, D., n° 328843, Rec.). Cette évolution s’est achevée avec les décisions D. (CE, Assemblée, M. D., n° 347704, Rec.) et B. (CE, 1er juin 2015,M. B., n° 380449, Rec.) depuis lesquelles le juge de l’excès de pouvoir exerce un contrôle normal sur les sanctions infligées aux agents publics et aux détenus.

2-2-2 L’approfondissement et l’élargissement du contrôle du juge de plein contentieux

Le recours de plein contentieux, d’autre part, s’est concomitamment élargi et approfondi.
Un certain nombre des sanctions qui relevaient précédemment du juge de l’excès de pouvoir relèvent désormais du recours de plein contentieux, notamment depuis la décision Société Atom mentionnée ci-dessus. Il en va notamment ainsi des sanctions administratives prononcées par Pôle Emploi en matière de revenu de remplacement des demandeurs d’emploi (CE, 23 février 2011, C., n° 332837, T.), des sanctions de retrait de points du permis de conduire (CE, avis, 9 juillet 2010,B., n° 336556, Rec.) ou encore des décisions de retrait de carte de séjour des résidents (CE, 10 juin 2009, Z., n° 318898, T.). De plus, le champ sur lequel le juge de plein contentieux exerce son contrôle s’est progressivement élargi à la phase aval de la sanction. Le juge de plein contentieux accepte ainsi d’examiner les décisions de publication de la sanction qui peuvent avoir des conséquences particulièrement importantes pour les personnes sanctionnées. Le recours de pleine juridiction permet également désormais aux justiciables de contester les événements antérieurs à la procédure disciplinaire tels que l’enquête administrative ou les visites domiciliaires (CE, 6 novembre 2009, Société Inter Confort, n° 304300, Rec.). Dans ses décisions Société Alternative Leaders France (CE, 15 mai 2013, n° 356054, T.) et Société Natixis (CE, 12 juin 2013, n° 349185, T.), le Conseil d’État a également accepté de contrôler, dans la phase d’enquête préalable, l’existence d’un lien suffisant avec l’objet figurant dans l’ordre de mission et l’absence d’atteinte irrémédiable aux droits de la défense des sociétés objets de l’enquête.
Parallèlement, le contrôle opéré dans le cadre du recours de pleine juridiction s’est approfondi. Le recours de plein contentieux présente classiquement l’avantage, par rapport au contentieux de l’excès de pouvoir, de permettre au juge, non seulement d’annuler la sanction, mais également de lui substituer un dispositif réformé. Le Conseil d’État a, en outre, fait le choix d’un contrôle large et jugé que « saisi d'une requête tendant à l'annulation d'une sanction reposant sur différents griefs, [il] examine la régularité de la notification et le bien-fondé de chaque grief attaqué, écarte les griefs non régulièrement notifiés et ceux qui ne lui paraissent pas fondés, et adapte la sanction à la gravité des faits qui peuvent être valablement reprochés au requérant » (CE, 15 mars 2006, Z., n° 276370, T.).
Dans le cadre de son contrôle, le juge de plein contentieux privilégie une démarche casuistique et s’attache donc à vérifier in concreto l’adéquation de la sanction à la gravité des fautes commises. Ainsi, il tient compte, notamment, des fonctions exercées par la personne sanctionnée lorsque cela a une pertinence (CE, 21 octobre 1998, Mme D. et autres, n° 177424, inédit) ou des difficultés financières que la sanction est susceptible d’occasionner pour la société et ses associés (CE, 27 juin 2007, Société Provalor, n° 276076, T.).

2-2-3 Le relèvement des sanctions

Par deux décisions rendues à propos de la même affaire, le Conseil d’État s’est prononcé sur la question des conséquences à tirer, sur une sanction prononcée par l'administration, d'une condamnation de la France par la Cour européenne des droits de l'homme.
Il a d’abord jugé que lorsque la CEDH a constaté une violation concernant une sanction administrative devenue définitive, l'exécution de son arrêt n'implique pas, en l'absence de procédure organisée à cette fin, que l'autorité administrative compétente réexamine rétroactivement la sanction. Elle ne peut davantage avoir pour effet de priver les décisions juridictionnelles, au nombre desquelles figurent notamment celles qui réforment en tout ou en partie une sanction administrative dans le cadre d'un recours de pleine juridiction, de leur caractère exécutoire.
En revanche, lorsque la sanction est administrative, le constat par la CEDH d'une méconnaissance des droits garantis par la convention constitue un élément nouveau qui doit être pris en considération par l'autorité investie du pouvoir de sanction.
Il incombe en conséquence à cette autorité, lorsqu'elle est saisie d'une demande en ce sens et que la sanction prononcée continue de produire des effets, d'apprécier si la poursuite de l'exécution de cette sanction méconnaît les exigences de la convention européenne des droits de l’homme et, dans ce cas, d'y mettre fin, en tout ou en partie, eu égard aux intérêts dont elle a la charge, aux motifs de la sanction et à la gravité de ses effets ainsi qu'à la nature et à la gravité des manquements constatés par la Cour (CE, Assemblée, 30 juillet 2014, V., n° 358564, Rec.).
Poursuivant son raisonnement, le Conseil d’État a ensuite posé un principe général selon lequel:« lorsqu'une autorité investie du pouvoir de sanction est saisie d'une demande tendant au relèvement d'une sanction qu'elle a prononcée et qui continue de produire des effets, il lui revient d'apprécier si des éléments nouveaux [...] sont de nature, eu égard aux motifs de la sanction, à justifier de mettre un terme à son exécution » (CE, 9 mars 2016, V., n° 392782, Rec.).
Le droit à l’examen d’une demande de relèvement ainsi consacré par le Conseil d’État n’est que subsidiaire : il est toujours loisible au législateur et au pouvoir réglementaire, dans leur domaine de compétence respectifs, de prévoir des régimes de relèvement.
L’autorité saisie d’une telle demande doit se demander s’il existe des éléments nouveaux imposant d’examiner l’éventualité d’un relèvement et, ensuite, si ces éléments justifient de mettre fin, en tout ou partie, à l’exécution de la sanction.

[1]M. Guyomar, Les sanctions administratives, LGDJ, 2014.
[2]M. Delmas-Marty et C. Teitgen-Colly, Punir sans juger ? De la répression administrative au droit administratif pénal, Economica, 1992. 

Texte du Conseil d’Etat. 
Photo CC0 Public Domain.

Le juge administratif et les sanctions administratives :
Le juge administratif et les sanctions administratives :

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Nouveau système de surveillance bancaire de l´UE, des débuts réussis, mais des problèmes importants restent à résoudre:

Publié le par Mariana-Hélène Firdion

Dans un nouveau rapport, la Cour des comptes européenne estime que la Banque centrale européenne (BCE) a réussi à mettre en place le mécanisme de surveillance unique (MSU) et à lui affecter du personnel en dépit d'un calendrier serré. Le MSU est l'instrument au moyen duquel la BCE est désormais chargée d'exercer la surveillance directe d'environ 120 des groupes bancaires les plus importants de la zone euro. Elle reste toutefois trop tributaire des autorités compétentes nationales pour assurer la «surveillance complète et efficace» que requiert la législation de l'UE.
Le mécanisme de surveillance unique (MSU) a été créé en 2014 afin de reprendre une bonne partie des activités de surveillance confiées jusque-là aux autorités bancaires nationales. Il est placé sous l'autorité de la BCE, mais les États membres y sont aussi étroitement associés.
Il s'agit du premier audit de la Cour des comptes européenne concernant l'efficience de la BCE dans la gestion du MSU. Les constatations des auditeurs sont mitigées. Ils ont relevé que, lors de la mise en place du MSU, la BCE n'avait pas analysé de manière assez précise les besoins en effectifs de ce mécanisme et que le nombre d'agents qui y sont actuellement affectés est insuffisant.
Bien qu'en vertu du règlement MSU, la BCE ait pour mission d'assurer la surveillance directe des groupes bancaires importants, son personnel n'a dirigé que 12 % des visites effectuées auprès de ces établissements de crédit. Dans l'ensemble, les équipes d'inspection étaient composées essentiellement (92 %) d'agents des autorités compétentes nationales. Par ailleurs, les contrôles sur pièces sont largement tributaires du personnel détaché par les autorités des États membres, la BCE n'ayant pas vraiment voix au chapitre pour ce qui est de la composition et des compétences des équipes de surveillance prudentielle conjointe.
Les auditeurs ont également constaté que la BCE ne disposait ni d'un véritable système d'évaluation des agents détachés par les autorités nationales pour participer aux équipes de surveillance prudentielle conjointe, ni d'une base de données appropriée sur les compétences des uns et des autres pour garantir l'efficacité des différentes équipes, qu'elles soient chargées des visites sur place ou des contrôles sur pièces. Ils soulignent en outre que, bien que le règlement MSU exige que les missions relevant de la politique monétaire et celles concernant la surveillance soient effectuées séparément, la BCE a estimé que cela n'excluait pas le recours à certains services partagés. Les auditeurs reconnaissent que cette approche permet d'économiser des ressources, mais estiment qu'une attention particulière doit être accordée au risque de conflits d'intérêts dans certains domaines.
Les auditeurs ont exprimé leur inquiétude quant à l'inaccessibilité de nombreux documents au cours de leur mission. «Nous n'avons été que partiellement en mesure de mener nos travaux, étant donné que les informations que nous a fournies la BCE étaient insuffisantes pour nous permettre d'évaluer complètement son efficience dans la gestion de la surveillance», a déclaré M. Neven Mates, le Membre de la Cour des comptes européenne responsable du rapport, à propos du processus d'audit. «La BCE a retenu de nombreux documents que nous jugions nécessaires dans le cadre de notre mission, arguant qu'ils ne concernaient en rien l'efficience de sa gestion. La Cour examine actuellement les options possibles pour avoir accès aux documents qu'elle considère comme indispensables pour juger de l'efficience de la gestion de la BCE.»

Texte de la Cour des comptes européenne.
Photo CC0 Public Domain. 

Nouveau système de surveillance bancaire de l´UE, des débuts réussis, mais des problèmes importants restent à résoudre:
Nouveau système de surveillance bancaire de l´UE, des débuts réussis, mais des problèmes importants restent à résoudre:

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